UNEA對MEAs影響與中國對策

王志芳++張海濱??

摘要本文針對聯(lián)合國環(huán)境大會（UNEA）的成立及其首次會議的召開，從全球環(huán)境治理的角度，分析UNEA對多邊環(huán)境協(xié)定（MEAs）所產(chǎn)生的影響，并結(jié)合中國參與MEAs的現(xiàn)狀以及可能受到的影響，提出中國在參與UNEA有關(guān)MEAs的全球環(huán)境治理行動中的對策。本文采用層次分析方法，圍繞MEAs這一全球環(huán)境治理的關(guān)鍵領(lǐng)域，以MEAs建立、審核、實施等運行的關(guān)鍵過程為分析要素，首先從國際層面展開影響分析，并結(jié)合中國國情，將相關(guān)結(jié)論延伸到國內(nèi)層面的分析中，最終提出中國的對策。在國際層面，針對MEAs的建立、審核、實施等全過程受到UNEA的影響進行分析，得出UNEA 的成立和運行“加強了世界銀行（WB）、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）在全球環(huán)境基金（GEF）項目審批中的作用，削弱了MEAs的獨立性”、“確立了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的法律權(quán)威，為全球范圍整合MEAs資源做法理鋪墊”、“推動UNEP開展化學品領(lǐng)域MEAs的協(xié)調(diào)，開啟MEAs全球資源整合的嘗試”、“加強了聯(lián)合國專業(yè)機構(gòu)的作用，影響MEAs運行全過程”等結(jié)論。并作出“UNEA在不打破現(xiàn)有MEAs運行機制的前提下，強化了UNEP在目前以MEAs為主體的全球環(huán)境治理中的作用”的判斷；在國內(nèi)層面，對應(yīng)國際層面的分析結(jié)論，研究UNEA所引起的中國參與MEAs的利弊，得出 “如若忽略經(jīng)濟發(fā)展指標的影響因素，WB與UNDP介入GEF項目審批程序后的MEAs的運行機制，對中國繼續(xù)申請國際援助項目、深入?yún)⑴c全球環(huán)境治理，相比以往有更多利好”、“UNEP在化學品綜合協(xié)調(diào)和治理方面的嘗試，也是中國對目前國內(nèi)多領(lǐng)域環(huán)境問題交叉出現(xiàn)所需要積累的經(jīng)驗，對中國解決環(huán)境資源短缺與可持續(xù)發(fā)展矛盾是有益的嘗試”的結(jié)論。最后，結(jié)合中國國內(nèi)參與全球環(huán)境治理的需求，并考慮到UNEA針對GEF資金申請?zhí)岢龅馁Y格審核指標中，有將GDP等總量指標有納入的風險，本文最終提出中國的參與對策：積極參與MEAs治理行動，繼續(xù)擴大引進成效；加強與UNDP技術(shù)交流，助力環(huán)境合作走出戰(zhàn)略；積極參與UNEA整合協(xié)調(diào)全球環(huán)境治理的實踐嘗試及建制。

關(guān)鍵詞聯(lián)合國環(huán)境大會（UNEA）；多邊環(huán)境協(xié)定（MEAs）；影響；對策

中圖分類號X22

文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2015）05-0162-08

doi：103969/jissn1002-2104201505021

多邊環(huán)境協(xié)定（MEAs）是全球環(huán)境治理實踐的重要平臺，也是實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域。MEAs在法律上的獨立性，使其運行也有很強的獨立性，造成不同領(lǐng)域MEAs之間協(xié)同性差。鑒于MEAs在全球環(huán)境治理方面的重要性，提高MEAs在全球環(huán)境治理方面綜合效率尤為重要。聯(lián)合國環(huán)境大會（UNEA）的建立是聯(lián)合國第一次為全球環(huán)境治理議題搭建的最高權(quán)威的平臺。2014年6月UNEA建立以來的第一次會議，就將MEAs作為推動全球環(huán)境治理行動的重要考慮之一，并針對MEAs在綜合治理方面存在的問題，提出了應(yīng)對措施。本文擬就剛剛結(jié)束的UNEA第一次會議及其成果，結(jié)合里約20+和聯(lián)合國相關(guān)會議決議，分析并預(yù)判UNEA對MEAs未來運行產(chǎn)生的影響，并提出中國應(yīng)有的對策。

1UNEA及相關(guān)決議

UNEA是經(jīng)2013年聯(lián)合國大會決議（A/RES/67/251）決定，在UNEP理事會的基礎(chǔ)上更名設(shè)立的UNEP下屬機構(gòu)，是UNEP及其成員商定全球環(huán)境事務(wù)的平臺，也是UNEP最高權(quán)力機構(gòu)。2014年6月23-27日UNEA召開第一次會議，重點討論UNEA運行有關(guān)的程序性問題以及2015年以后環(huán)境與發(fā)展日程等。出于對MEAs的重視，此次會議也兼顧了與之相關(guān)的問題，并達成了三個直接相關(guān)的決議文件：

11有關(guān)“重組后GEF正式文件的修訂”的決議（UNEP/EA1/L4）

決議回顧了2014年5月第五次GEF理事會就“重組后GEF正式文件的修訂”所達成的“以‘危險化學品及廢棄物的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，替代‘臭氧層消耗物質(zhì)和‘持久性有機污染物（POPs）等兩個業(yè)務(wù)領(lǐng)域”，以及“優(yōu)化資金申請評審標準”等共識；決定采納以上修訂意見，并明確指出“優(yōu)化資金申請的評審標準”中有關(guān)融資和技術(shù)援助的評審要分別依據(jù)世界銀行（WB）和聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）的最新要求；要求執(zhí)行主席考慮提高UNEP作為聯(lián)合國主要環(huán)境機構(gòu)的能力，以加強UNEP作為GEF執(zhí)行機構(gòu)的作用。UNEA此次決議接受了GEF以上修訂內(nèi)容。

另外，GEF第五次理事會通過的“重組后GEF正式文件的修訂”文本第9段，提出“GEF基金中用于MEAs以外的其他資金，可以資助給有資格從WB借款或者有資格接受UNDP提供技術(shù)援助的國家”。不知是否有意而為，UNEA決議盡管參考了以上信息，但具體內(nèi)容卻變成：GEF資金的受援國必須同時符合從WB獲得融資和從UNDP獲得技術(shù)援助的資格。相比GEF理事會原文有很大出入。

UNEP是GEF建立后，與WB、UNDP一同被確立的三個MEAs履約項目的國際執(zhí)行機構(gòu)之一。但與WB、UNDP相比，UNEP承擔的履約項目從數(shù)量和資金方面均遠遠落后于前兩者。以過去20年三個機構(gòu)實施的GEF援助項目涉及的贈款資金為例：WB、UNDP、UNEP分別為4749、4987、1359億美元。這與UNEP被確立為聯(lián)合國唯一專門開展環(huán)境治理機構(gòu)的職責難以匹配。UNEA的建立，表明聯(lián)合國對加強UNEP全球環(huán)境治理能力的決心。UNEA在決議中，對UNEP在MEAs履約中發(fā)揮更大作用的要求，也是落實在聯(lián)合國對UNEP在全球環(huán)境治理方面承擔重任的期待。

12有關(guān)“UNEP與MEAs關(guān)系報告”的決議（UNEP/EA1/L9）

決議回顧了2013年2月22日UNEP理事會27/13號決議中要求執(zhí)行主席提交有關(guān)UNEP與MEAs關(guān)系的研究報告，以及初步報告已于2013年6月30日被提交，最終報告將于下屆理事會提交等內(nèi)容；歡迎UNEP執(zhí)行主席組建專門的研究團隊，開展有關(guān)UNEP與部分MEAs之間業(yè)務(wù)合作以及管理安排等內(nèi)容的成效評估的舉措；要求執(zhí)行主席繼續(xù)努力，確保最終報告及時提交到下一屆常駐代表委員會，以便在下一次UNEA之前對相關(guān)事項做出決定。

由于“UNEP與MEAs關(guān)系報告”尚未完成，目前僅就UNEP與MEAs之間關(guān)系的法律規(guī)定、機構(gòu)及人員關(guān)系、職責及資金關(guān)系作了總結(jié)和評估，并在此基礎(chǔ)上對未來加強UNEP對MEAs秘書處的協(xié)調(diào)作用做了初步設(shè)想。由于缺乏實質(zhì)的建議，UNEA此次會議僅就現(xiàn)有研究做了肯定。但基于對UNEP在MEAs領(lǐng)域發(fā)揮作用的重視，UNEA對UNEP與主要MEAs之間的業(yè)務(wù)合作、管理安排的成效評估充滿期待，并對開展相關(guān)主題的評估做了進一步要求。

13有關(guān)“危險化學品及廢棄物”決議（UNEP/EA1/L17）

決議回顧了可持續(xù)發(fā)展首腦會議的“約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃”、全球環(huán)境目標、可持續(xù)發(fā)展千年目標、2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會的成果文件“the future we want”，特別提到“約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃”中提出的、在2020年實現(xiàn)對化學品全生命周期、對危險廢物無害化處理的環(huán)境友好管理目標；認為危險化學品及廢棄物的環(huán)境友好管理，將對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展三大目標做出重大貢獻；回顧了GEF第五次理事會27/12決議有關(guān)危險化學品及廢棄物的融資選擇咨詢程序，以及UNEP理事會66/288決議“the future we want”中有關(guān)“可持續(xù)和長期的資金支持是危險化學品及廢棄物環(huán)境友好管理的關(guān)鍵保障”；決定采納本決議附件所提到的“加強危險化學品及其廢物處置的國家層面有關(guān)化學品生命周期可持續(xù)管理能力”特別項目（簡稱“特別項目”）的工作大綱，并同意資金以自愿捐助的方式籌集。

自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，危險化學品及廢棄物對環(huán)境產(chǎn)生的影響，就開始受到廣泛關(guān)注，從而造成資源重復投入和浪費。例如，危險化學品領(lǐng)域的POPs物質(zhì)與汞的污染，是多個工業(yè)的相同行業(yè)（甚至相同工藝過程）要治理的目標。但作為兩個不同MEAs之下治理的危險化學品，治理中的基礎(chǔ)信息調(diào)查與評估、管理技術(shù)方案評估、污染治理行動等都單獨進行，不但資源重復投入，還造成了管理上的低效率。

各個MEA 專注于自己的領(lǐng)域，環(huán)境目標的確定相對獨立，但又難以脫離現(xiàn)實中的關(guān)聯(lián)，使得全球范圍形成網(wǎng)絡(luò)化、交錯復雜的環(huán)境治理責任。例如，全球生物多樣性保護方面，共有6個相互之間獨立的MEAs存在與運行著。而由于缺乏溝通，MEA的治理行動往往忽視對其他環(huán)境領(lǐng)域的影響。例如，根據(jù)《關(guān)于臭氧層消耗的蒙特利爾議定書》對CFCs的替代時在一些特定行業(yè)選擇了HCFCs，而HCFCs的全球變暖潛勢（GWP）值是CFCs的2-3倍。由于《關(guān)于臭氧層消耗的蒙特利爾議定書》的淘汰行動，反而讓全球氣候變暖問題更加嚴峻，這很顯然有悖于《京都議定書》的精神。

另外，MEAs現(xiàn)有的獨立運行模式，使承擔主要履約責任的發(fā)展中國家的治理行動在國際國內(nèi)呈現(xiàn)兩張皮，也嚴重影響MEAs全球的運行效率。發(fā)展中國家面對的多重履約責任、能夠獲得的國際國內(nèi)履約支持與承擔的履約之間存在的巨大差距、以及履約技術(shù)和管理能力的嚴重不足，使發(fā)展中國家在國際層面承擔的履約責任，與其國內(nèi)發(fā)展規(guī)劃與行動難以協(xié)調(diào)一致。

考慮到MEAs在全球環(huán)境治理中存在的以上問題，UNEA在第一次會議決議中兼顧了對相關(guān)問題的應(yīng)對：

21加強WB、UNDP在GEF項目審批中的作用，削弱MEAs的獨立性

自1840年第一個MEAs簽署，人類關(guān)于MEAs建立和實施經(jīng)驗遠久于真正開展全球環(huán)境治理的經(jīng)驗。MEAs最早在國際法框架下開展工作，使其先天的法理基礎(chǔ)完善，從法律角度已形成了權(quán)力、義務(wù)明確，監(jiān)督評估規(guī)定清晰的運行機制。加之具有確定的資金機制（GEF和多邊基金等）保障，MEAs的實際運行比較獨立。根據(jù)GEF關(guān)于第五個增資期間項目實施效率的評估報告，在現(xiàn)有運行模式下全球環(huán)境基金項目成效顯著，第五增資期平均項目滿意度超過80%，高于75%這一國際基準水平。GEF是全球唯一覆蓋氣候變化、生物多樣性、危險化學品等全球重要環(huán)境領(lǐng)域MEAs的援助基金，它的資金流向和使用成效是全球環(huán)境治理現(xiàn)狀和成效最重要的參考和評估依據(jù)。評估結(jié)果可以說明，MEAs現(xiàn)有的機制對處理各自領(lǐng)域的環(huán)境問題是有效的?？梢酝茢?，MEAs現(xiàn)有的圍繞GEF的項目申請和運行的機制短期不會有大的變動。因此，若對MEAs的獨立性進行干涉，必須在其現(xiàn)有的運行機制中進行相關(guān)考慮。

UNEA有關(guān)“重組后GEF正式文件的修訂”的決議（UNEP/EA1/L4），提出的“在GEF的項目審批環(huán)節(jié)有關(guān)融資和技術(shù)援助的評審，要分別依據(jù)WB和UNDP的最新要求”，將原來只做參考的融資和技術(shù)審核意見變成了項目審批通過的必要條件。鑒于GEF對全球環(huán)境治理的重要影響，它的資金的申請及使用規(guī)則對MEAs的運行機制起著關(guān)鍵作用。WB和UNDP作為聯(lián)合國重要附屬機構(gòu)，在GEF框架下被賦予審核權(quán)利，意味著對MEAs項目的批準將有關(guān)鍵影響。

同時，按照GEF“種子/催化資金”原則援助資金通常資助在發(fā)展中國家具有普遍性的環(huán)境治理問題，以便通過援助項目的實施對相關(guān)領(lǐng)域的治理做出技術(shù)和管理示范，并在項目成功實施后，對相關(guān)技術(shù)管理等經(jīng)驗在全社會進行推廣，從而達到援助成效延續(xù)和放大的“種子成長”效果。因此GEF援助項目的技術(shù)選擇決定了項目完成后相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展方向，以及未來相關(guān)市場的主導技術(shù)。由于UNDP在項目申請階段具有技術(shù)審核權(quán)力，其相關(guān)意見和建議，可以引導或決定項目最終的技術(shù)選擇，也就注定UNDP能夠決定相關(guān)領(lǐng)域未來的主導技術(shù)。以中國對《蒙特利爾議定書》的執(zhí)行為例，在冰箱制造行業(yè)，通過開展援助項目，引進的替代技術(shù)在全行業(yè)得到了普遍推廣。因此UNEA決議賦予UNDP在GEF資金申請階段的技術(shù)審核作用，除了能夠?qū)椖揩@批產(chǎn)生影響外，還會延伸到項目實施及相關(guān)領(lǐng)域未來的技術(shù)推廣。

此外，WB和UNDP作為GEF最早的MEAs國際執(zhí)行機構(gòu)，在GEF成立的20多年來，已幫助發(fā)展中國家申請并運作GEF全部資金的38%及40%，用于全球環(huán)境保護行動中。權(quán)利義務(wù)不匹配，造成UNEP在全球環(huán)境治理方面徒有虛名，難以承擔領(lǐng)導力。2012年召開的里約20+會議，全面評估了全球面臨的環(huán)境惡化現(xiàn)狀，重申可持續(xù)發(fā)展及其目標的重要性，并提出對UNEP進行改革，以推動全球治理行動的有效開展。會議成果性文件“the future we want”（A/RES/66/288）就UNEP的改革，提出加強其全球環(huán)境治理的領(lǐng)導力、建立普遍會員制、增加資金支持等關(guān)鍵建議。2013年聯(lián)合國大會決議（A/RES/67/251）將UNEP理事會更名為聯(lián)合國大會（UNEA）（仍隸屬于UNEP），并將理事會原有的58個理事會員擴大為包含聯(lián)合國所有成員的普遍會員制。2014年6月，UNEA第一次會議通過決議，提出UNEA制定指導性政策以協(xié)調(diào)全球環(huán)境治理，并賦予UNEA直接向聯(lián)合國大會提出政策建議的權(quán)力。

聯(lián)合國以上舉措，從法律角度對UNEP全球環(huán)境治理的機構(gòu)權(quán)威進行了確認，使此后UNEP的重大決策和行動都有聯(lián)合國193個會員國以及其他相關(guān)方的支持或參與。改革也進一步從決策制定、資源調(diào)動等實施層面強化了UNEP的領(lǐng)導力，彌補了以往法理和執(zhí)行（資源調(diào)動）基礎(chǔ)薄弱的狀況，為其協(xié)調(diào)包括MEAs在內(nèi)所有關(guān)于全球環(huán)境治理資源做了法理上的鋪墊。

23推動UNEP開展化學品領(lǐng)域MEAs的協(xié)調(diào)，開啟MEAs全球資源整合的嘗試

由于缺乏國際權(quán)威機構(gòu)的統(tǒng)籌管理，目前全球環(huán)境治理以MEAs在各自領(lǐng)域?qū)嵤┲卫砘顒訛橹?，形成了以資金援助機構(gòu)（主要指GEF）為核心的各領(lǐng)域相對獨立的治理運行機制。但MEAs運行的獨立性和綜合協(xié)調(diào)不足，使MEAs對交叉領(lǐng)域的熱點問題上資源重復投入，并在冷門問題上坐視不理，造成資源浪費和交叉領(lǐng)域治理的無效率不同領(lǐng)域MEAs簽訂的數(shù)量增長趨勢）。隨著全球工業(yè)化的進一步發(fā)展，可以預(yù)計，未來由于人類生產(chǎn)和消費行為產(chǎn)生的污染治理在全球環(huán)境治理活動中的比重越來越大。UNEA對這個領(lǐng)域的關(guān)注把握了未來全球環(huán)境治理的主攻方向。未來環(huán)境治理所需的資源與能夠獲得的數(shù)量相比，差距會越來越大。整合治理資源、提高治理效率、擴大融資渠道、創(chuàng)新融資模式是大勢所趨。此次決議中提出在危險化學品及廢物處置領(lǐng)域建立特別項目及獨立的多方融資平臺，是UNEA在受人類行為影響的最重要的環(huán)境治理領(lǐng)域，將綜合協(xié)調(diào)的擔當付諸于實際行動的表現(xiàn)。

根據(jù)決議附件，UNEP是這項活動的監(jiān)督管理機構(gòu)。通過這個項目的運行，UNEP可以整合危險化學品及廢物處置在國家層面的管理資源，并與國際層面UNEP近年來一直倡導的化學品公約資源整合的行動相呼應(yīng)。通過這個項目的實施，UNEP將不但彌補MEAs獨立運行存在的低效率問題，還可以在MEAs資源的綜合協(xié)調(diào)方面形成覆蓋全球的自上而下的治理格局。

24加強聯(lián)合國專業(yè)機構(gòu)的作用，影響MEAs運行全過程

UNEA決議通過強化WB、UNDP在MEAs履約過程的影響力，獲得了對MEAs的運行進行關(guān)鍵影響的渠道。另外，依據(jù)《21世紀議程》賦予的發(fā)展國際環(huán)境法的權(quán)限，UNEP多年來通過對MEAs建立前開展環(huán)境問題科學評估、公約法律框架構(gòu)建等籌備工作，以及對設(shè)立于其體系內(nèi)的全球重要MEAs秘書處的影響，在MEAs公約建立和談判方面已能產(chǎn)生重要影響。因此，UNEA依據(jù)自身在全球環(huán)境治理領(lǐng)域被賦予的權(quán)力，通過相關(guān)決議調(diào)動了WB、UNDP、UNEP等三大機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，將能夠?qū)EAs的包括啟動、實施的全過程產(chǎn)生影響。UNEA在不打破現(xiàn)有MEAs運行機制的前提下，巧妙地強化了UNEP在目前以MEAs為主體的全球環(huán)境治理中的作用。

3UNEA對中國參與全球環(huán)境治理的影響

在MEAs環(huán)境治理領(lǐng)域，中國是獲得援助資金量最大的發(fā)展中國家。以GEF為例，中國在全球環(huán)境基金的183個會員國中，爭取到的援助資金幾乎獨占鰲頭，僅POPs領(lǐng)域爭取到的資金就占該領(lǐng)域全部援助資金三分之一。多年參與MEAs的實施，中國在污染物的控制、技術(shù)引進、法規(guī)管理等方面取得了相對豐碩的成果。但不容忽視的是，中國在國際合作中的收獲，與徹底解決環(huán)境問題所需的資金技術(shù)相比差距還很大。同時我國環(huán)境問題已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸，這些現(xiàn)實要求中國的環(huán)境國際合作不但要努力擴大原有成果，還要結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的需求，承擔更多的政治經(jīng)濟及社會責任。UNEA的建立既是UNEP改革的開端，也是全球環(huán)境治理格局重新整理的過程，中國及時分析利弊并積極參與，是對現(xiàn)有利益的必要維護，也是對國家未來發(fā)展之路的及時籌劃。此次UNEA決議對中國參與MEAs的影響也來自MEAs的運行與綜合領(lǐng)域協(xié)調(diào)兩個層面。

首先，MEAs層面增加了WB、UNDP的融資和技術(shù)審核環(huán)節(jié)，看似相比以往的項目申請更加嚴格。但是目前就WB與UNDP的相關(guān)資格標準并沒有給出更細致的說明，就此標準的具體內(nèi)容針對國家層面產(chǎn)生影響的進一步分析還為時過早。而根據(jù)GEF最新的績效評估報告，目前MEAs履約項目申請和批準的時間周期已經(jīng)被認為是導致項目效率下降的因素，在未來GEF改革中，對項目審批周期的改進將是重點之一。中國與UNDP的情況基本相似。而且WB、UNDP是GEF最早確立的針對MEAs實施的國際執(zhí)行機構(gòu)，與中國在相關(guān)領(lǐng)域的合作超過20年，合作規(guī)則的對接、合作人才隊伍的貯備都已完成，進一步加強合作具有深厚的基礎(chǔ)。另外，中國在MEAs實施方面相比其他國家的突出能力，對自身也處于GEF嚴格的評估和考核之下的國際執(zhí)行機構(gòu)（包括WB、UNDP）來說，是合作的優(yōu)先選擇對象。因此，如若忽略經(jīng)濟發(fā)展指標的影響因素，WB與UNDP介入GEF項目審批程序之后的MEAs運行機制對中國繼續(xù)申請國際援助項目相比以往有更多利好。

其次，UNEP在化學品綜合協(xié)調(diào)和治理方面的嘗試，也是中國對目前國內(nèi)多領(lǐng)域環(huán)境問題交叉出現(xiàn)所需要積累的經(jīng)驗。UNEP在相關(guān)活動中對融資渠道和項目運行的重新構(gòu)建，在中國都有相對應(yīng)的嘗試需求。中國積極參與其中，可借力使力，盡快探索出清晰的解決環(huán)境資源短缺與可持續(xù)發(fā)展矛盾的善治之道。

4對中國繼續(xù)參與MEAs的對策

鑒于UNEA有關(guān)GEF資金申請方面提出的資格審核，還未就具體審核標準進行明確?？紤]到WB與UNDP通常以經(jīng)濟發(fā)展水平作為贈款資金和技術(shù)援助的核心參考因素，如若GDP等總量指標被選定，將對中國申請MEAs贈款資金項目的資格產(chǎn)生重大影響。因此中國應(yīng)密切跟蹤UNEA相關(guān)決議的進展，提早就相關(guān)可能性做出應(yīng)對策略。在UNEA可能就落實相關(guān)決議征求意見之時，或?qū)F(xiàn)有決議提交聯(lián)合國大會等情況發(fā)生時，及時維護自身利益。

另外，中國在具體的MEAs履約方面，還應(yīng)繼續(xù)保持積極的態(tài)度，并結(jié)合國內(nèi)的形勢在以下方面繼續(xù)開展相關(guān)工作：

41積極參與MEAs治理行動，繼續(xù)擴大引進成效

中國政府非常重視MEAs環(huán)境國際合作的平臺，對相關(guān)活動給予人才、資金等的大力支持，促使中國的履約項目相比其他發(fā)展中國家有更高的執(zhí)行效率。盡管意識到中國所接受的援助資金遙遙領(lǐng)先，鑒于中國對環(huán)境保護的重視和對合作項目配套資金的慷慨能夠有效保障項目的順利執(zhí)行，以及其他發(fā)展中國家環(huán)境管理能力普遍低下的現(xiàn)實情況，各個資金援助機構(gòu)仍然愿意將中國作為環(huán)境合作的最優(yōu)選擇對象。

盡管中國政府對國內(nèi)環(huán)保治理的投入不斷加大，但與國內(nèi)實際需求相比差距還很大。以中國有關(guān)《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》的履約為例，按照對中國承擔的減排責任評估，僅二惡英的控制就需要約50億美元的投入，而GEF在20多年的運行中全球總資金投入也不超過130億美元。特別在治理高端技術(shù)方面，一些綜合治理技術(shù)中國還需引進先進國家經(jīng)驗才能短期內(nèi)實現(xiàn)治理目標。根據(jù)《國家環(huán)境保護“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃》，中國要在溫室氣體排放控制、生物多樣性保護、生物安全管理、POPs污染風險控制等方面突破應(yīng)對全球環(huán)境變化和國際履約的關(guān)鍵技術(shù)，并提出要加強國際交流，消化吸收國外先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。考慮到中國環(huán)保任重道遠，對各類資源長期有大量的需求，中國多年積累的豐富環(huán)境合作經(jīng)驗需要持續(xù)為滿足國家環(huán)境保護需求服務(wù)，特別要繼續(xù)努力在資金技術(shù)管理等資源的引進方面多做貢獻。

42加強與UNDP技術(shù)交流，助力環(huán)境合作走出戰(zhàn)略

此次UNDP有關(guān)GEF項目申請階段技術(shù)審核權(quán)利的獲得，使其對擬申請項目選取的技術(shù)及相關(guān)管理經(jīng)驗等具有篩選和推薦的關(guān)鍵作用。中國在多年MEAs履約實踐中，經(jīng)歷了將發(fā)達國家的技術(shù)管理經(jīng)驗向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)化的曲折過程，在相關(guān)經(jīng)驗的本土化中經(jīng)歷了水土不服、反復試驗和示范的過程，最終才獲得了相對豐富的環(huán)境政策技術(shù)等經(jīng)驗。其他正在經(jīng)歷與中國之前相同的社會發(fā)展和環(huán)境管理之路的發(fā)展中國家，也正面臨與中國同樣的合作問題。為避免這些國家重復經(jīng)歷中國曾經(jīng)的坎坷，也遵循國際合作中資源有效利用的原則，將中國現(xiàn)有的成功技術(shù)管理經(jīng)驗植入這些國家的履約項目中，無疑是對全球環(huán)境治理成果的可持續(xù)和全球援助資源高效利用的貢獻，也能為中國借助全球MEA履約搭建自己走出去的平臺。

中國環(huán)保領(lǐng)域與UNDP有良好的合作歷史，尤其在氣候變化、POPs、汞等重要的MEAs領(lǐng)域與中國開展了關(guān)于環(huán)境監(jiān)測方法、技術(shù)及環(huán)境管理等方面的卓有成效的合作。近年來，雙方更在推動南南合作方面開展了實質(zhì)性的合作。2008年UNDP與中國攜手，就非洲與亞洲的發(fā)展中國家在應(yīng)對氣候變化項目上展開合作?；诹己玫暮献鞒尚?，2014年5月李克強總理訪問肯尼亞期間，UNDP與中國國家發(fā)展和改革委員會簽署了新的諒解備忘錄，雙方承諾在幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)領(lǐng)域，將發(fā)揮各自在“專長，能力和資源”方面的互補性。

而關(guān)于中國環(huán)保走出去，2011年環(huán)境保護部發(fā)布的《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》中明確指出，中國要推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)開拓國際市場。我國實施環(huán)保技術(shù)走出去行動，國內(nèi)已經(jīng)具備政策、資源條件，國際也具備搭建平臺的良好條件和時機。因此與UNEP的積極合作與交流，可以大大推動中國環(huán)境技術(shù)及應(yīng)驗走出去戰(zhàn)略的實施。

43積極參與UNEA整合協(xié)調(diào)全球環(huán)境治理的實踐嘗試及建制

如前文提到的UNEA有關(guān)UNEP改革的另一突破是，在協(xié)調(diào)和整合全球環(huán)境治理方面開展嘗試。這次嘗試完全獨立于MEAs現(xiàn)有的運行框架，在廣泛發(fā)動各類利益方的基礎(chǔ)上，另辟資金渠道和另建項目合作管道。這一嘗試表明了UNEP在全球環(huán)境治理方面樹立領(lǐng)導力的決心。在全球治理方面，能夠發(fā)揮領(lǐng)導力作用的條件是有調(diào)動整合資源的能力、有協(xié)調(diào)各利益方的權(quán)威。目前UNEP所需的權(quán)威在聯(lián)合國的支持下得到了保障，而調(diào)動和整合資源的能力需要在實踐中獲得經(jīng)驗并轉(zhuǎn)化成有效的政策措施等。UNEP協(xié)調(diào)整合資源的嘗試，就是在提升自身調(diào)動整合資源的能力，以實現(xiàn)對環(huán)境治理的全球領(lǐng)導目的。

在資源整合和協(xié)調(diào)管理方面，中國有現(xiàn)實的急迫需求。中國工業(yè)化集中發(fā)展階段，各領(lǐng)域污染問題交叉出現(xiàn)，成為工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境污染的顯著特征之一。以二惡英（一類POPs）與汞污染控制為例，二者在殯葬行業(yè)遺體火化、鋼鐵冶煉、廢物焚燒等領(lǐng)域存在同樣的污染排放問題。若環(huán)保減排圍繞二惡英和汞的防治在各自管理體系內(nèi)獨自開展，勢必難以防止資源重復投入，影響效率和效果。而開展部門間的協(xié)同管理，中國還剛剛起步，幾乎沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可參考。因此借助于國際平臺，也不失為能夠盡快見效的好途徑。

中國在起點階段的跟蹤和參與，既可在解決國家問題上得到最具實效的方法，還可隨著UNEP權(quán)威的逐漸樹立，逐步扭轉(zhuǎn)并不斷提高自身對外的環(huán)境形象，并通過參與相關(guān)活動及時將國家長遠利益與全球環(huán)境治理目標相結(jié)合。而且在目前全球一致將環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的治理思路下，未來全球環(huán)境治理的秩序?qū)?jīng)濟社會領(lǐng)域的影響會越來越大，可以預(yù)計未來某一天環(huán)境治理秩序會成為世界主導秩序之一，因此中國的參與將與未來中國對全球治理的貢獻緊密相關(guān)。

5小結(jié)

2010年中國首超日本成為全球第二大經(jīng)濟體。整體財力的提高，使政府有更多資金投入環(huán)境治理中，國家“環(huán)保十二五規(guī)劃”對環(huán)保的投入力度空前即為證明。但即使這樣，2013年12月初，中國中東部仍出現(xiàn)歷史未有的大范圍霧霾天氣，使民眾對政府在環(huán)境改善方面的作為提出疑問，周邊國家也對中國環(huán)境惡化的外溢影響提出異議，驅(qū)使政府反思現(xiàn)有的環(huán)保理念。隨后中國提出的“現(xiàn)代化的環(huán)境治理”要求，將環(huán)保提升到前所未有的政治高度。但環(huán)境善治之路中國從未經(jīng)歷，國際上也未有同樣規(guī)模的大國成功善治的案例。中國環(huán)境治理要在短期內(nèi)見成效，依然需要結(jié)合國際先進理念和國內(nèi)現(xiàn)實進行探索和實踐。

與此同時，全球經(jīng)濟普遍下滑，連同發(fā)達國家在內(nèi)，對經(jīng)濟復蘇的現(xiàn)實欲求遠大于對環(huán)境的關(guān)注，全球治理成效與惡化速度差距越來越大，引發(fā)了國際社會對現(xiàn)有治理體系進行改革的決心。UNEA引發(fā)的UNEP改革，是聯(lián)合國第一次把全球環(huán)境治理問題提到重要日程中，為UNEP樹立全球環(huán)境治理的權(quán)威作了全面鋪墊，開啟了國際機構(gòu)構(gòu)建全球環(huán)境治理秩序的篇章。中國的積極參與不但是國內(nèi)現(xiàn)實發(fā)展的需求，也是主動承擔國際責任、樹立適當?shù)拇髧蜗蟮男枨?。中國現(xiàn)階段的深入?yún)⑴c，對及時解決國內(nèi)環(huán)境困境，準確把握國家利益，適當承擔國際責任有重要意義。但參與不是空話，需要認真研究、積極實踐，只有這樣中國才有可能借助環(huán)境治理秩序的構(gòu)建，完成環(huán)境善治的提升，并承擔合情合理的國際責任。

（編輯：劉呈慶）

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