地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理

朱景昂

一、引言

在歷史上，地方政府一直有著具足輕重的地位，改革開放之前，中國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府甚至凌駕于市場(chǎng)之上，伴隨著改革開放，中國推行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力度有所下降，但對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控仍然很有影響。某些經(jīng)濟(jì)效益較低的項(xiàng)目，企業(yè)不愿投資，政府此時(shí)扮演了重要角色。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府承擔(dān)的責(zé)任也隨之增加。在城市發(fā)展中，地方政府扮演了城市建設(shè)者，管理者的角色，這需要大量的資金提供支持。94年稅改后，地方政府稅收規(guī)模急劇減小，然而政府的公共職能未發(fā)生較大變化，甚至政府對(duì)轄區(qū)的事務(wù)有與日俱增的趨勢(shì)，為保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府投資必不可少，政府必須加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進(jìn)城市發(fā)展。目前，地方政府資金主要來源于融資平臺(tái)，通過大規(guī)模融資，促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的發(fā)展，并在對(duì)國際金融危機(jī)發(fā)揮了積極作用。在平臺(tái)融資的所有的融資方式中，銀行貸款占據(jù)了很大一部分。然而由于土地價(jià)格和房地產(chǎn)市場(chǎng)關(guān)系比較大，房價(jià)的波動(dòng)會(huì)直接影響土地價(jià)格，進(jìn)而對(duì)地方政府貸款產(chǎn)生影響，在中央嚴(yán)格控制商品房價(jià)格的政策下，地方融資顯得尤為困難。

本文分析并闡述了政府融資舉債的主要理論依據(jù)，進(jìn)而通過融資平臺(tái)的發(fā)展歷程，在肯定融資平臺(tái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的同時(shí)分析了其面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。

二、理論依據(jù)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的增長，地方政府對(duì)融資需求也快速增長，90年代初，在某些地區(qū)已有地方政府融資平臺(tái)雛形，特別是94年為應(yīng)對(duì)高通貨膨脹率，增強(qiáng)中央政府的財(cái)政能力設(shè)立的分稅制改革，使得政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配有了重要的變化，中央政府財(cái)政規(guī)模大幅度增加，地方財(cái)政收入相對(duì)減少，而地方政府事權(quán)卻沒有發(fā)生多大變化，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府在區(qū)域內(nèi)所管轄的事務(wù)有增長的趨勢(shì)。為了保證經(jīng)濟(jì)增長，要求平臺(tái)公司進(jìn)行融資，通過這樣來實(shí)現(xiàn)地方政府的對(duì)外界的融資，并將融得的主要資金主要投入公共事業(yè)與服務(wù)的企業(yè)。

在地方政府急需城市建設(shè)資金的情況下，而又沒有其他的融資方式的情況下，融資平臺(tái)發(fā)揮了極其重要的作用，隨著美國次貸危機(jī)爆發(fā)后，中國政府為應(yīng)對(duì)其沖擊，保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)的、穩(wěn)步的發(fā)展，實(shí)行了宏觀調(diào)控政策，而地方政府為響應(yīng)中央政府號(hào)召，也推出了一系列的政策，但依照地方政府財(cái)政能力來看，這部分資金純?cè)谳^大缺口，另外由于受到金融危機(jī)的影響，地方政府稅收下降，不同與西方某些國家，法律規(guī)定地方政府不能直接發(fā)行市政債券，地方政府不得已成立融資平臺(tái)公司，這帶動(dòng)了融資平臺(tái)的發(fā)展。但與此同時(shí)，出現(xiàn)了一些問題，融資平臺(tái)規(guī)模擴(kuò)張速度過快，造成地方政府的負(fù)債增加幅度很快，部分地方政府償債能力下降，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力減弱。

地方政府融資平臺(tái)在政府資金不充分的情況下，這確實(shí)是一種好的融資方式，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)城市化建設(shè)具有重要作用，在危機(jī)時(shí)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，具有重要的積極意義，然而其所帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題應(yīng)引起足夠的重視，針對(duì)以上情況，必須對(duì)深入研究地方政府融資的理論來源，融資方式，平臺(tái)公司的功能，融資方式以及運(yùn)作模式，特別是融資平臺(tái)在設(shè)立和運(yùn)作過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)問題。探究地方政府融資平臺(tái)，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有了更深程度的把握，了解到風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，通過對(duì)國內(nèi)外融資平臺(tái)發(fā)展模式的借鑒，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的追本溯源，能更好地對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理和規(guī)范化風(fēng)險(xiǎn)防范，深入研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，不僅對(duì)平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模進(jìn)行有效的管理，以及如何更好地建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，拓寬地方政府的融資渠道具有重要意義，逐漸形成管理有效規(guī)范，運(yùn)行高效的舉債融資方式，對(duì)增加政府的財(cái)政能力，將更多的資金運(yùn)用到民生建設(shè)。

由于公共物品不同性質(zhì)，當(dāng)存在公共物品時(shí)，人們?yōu)闈M足自身效益的最大化，盡量減少成本，進(jìn)而市場(chǎng)不能有效地配置資源，而公共物品又是大眾所必需的，為滿足大眾需求，公共物品必須由市場(chǎng)體制外的機(jī)構(gòu)來提供，政府充當(dāng)了這一角色，保證了效率。因?yàn)楣参锲肥菫榫用袷褂煤头?wù)的，任何所得都是有代價(jià)的，所以公共物品的成本也理應(yīng)由居民承擔(dān)，故地方政府舉債融資，在一定的規(guī)模下是合理的。隨著改革的深入，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越好，對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入也越來越大，而有限的地方財(cái)力與龐大的事權(quán)形成了矛盾。地方政府舉債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施在資金不充分的情況下，對(duì)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)具有巨大的推動(dòng)作用。

融資平臺(tái)主要通過以下幾種方式來融資，一是通過向銀行貸款進(jìn)行融資。國內(nèi)大部分地方政府的負(fù)責(zé)是商業(yè)銀行貸款，此類貸款程序方便，易取得，被各地政府廣泛使用，但限制條件較多。地方政府委托投融資平臺(tái)代建城建項(xiàng)目，以未來應(yīng)收貸款作為還款來源，項(xiàng)目本身無需收益。二是地方政府通過一定的方式發(fā)行債券。有公司債和企業(yè)債之分。融資平臺(tái)公開發(fā)行債券，投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，但易受國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響。

三、文獻(xiàn)綜述

對(duì)融資平臺(tái)問題的研究主要有，陳萍 (2011)認(rèn)為2008年底，金融危機(jī)爆發(fā)后，中央鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生。王修華，劉燦，金潔 (2011)認(rèn)為融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，主要指地方政府事權(quán)增加而財(cái)權(quán)相對(duì)弱化，是平臺(tái)產(chǎn)生和債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重的主要原因，其中政府擔(dān)保不規(guī)范必然使其蘊(yùn)含巨大風(fēng)險(xiǎn);從銀行的角度分析，一是銀行對(duì)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，普遍認(rèn)為政府背景的貸款具備一定的安全性和收益性，二是銀行的短期化經(jīng)營與平臺(tái)的貸款長、需求大相匹配。陳炳才，田青，李峰(2010)認(rèn)為融資平臺(tái)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期有效拉動(dòng)了內(nèi)需，平臺(tái)項(xiàng)目是有地方財(cái)政預(yù)算保證或擔(dān)保、用財(cái)政預(yù)算資金償還本金和利息的項(xiàng)目。劉萬鈞 (2010)分析了融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為應(yīng)該明確風(fēng)險(xiǎn)承受程度，完善項(xiàng)目監(jiān)管，從而逐步化解風(fēng)險(xiǎn)。王曄 (2011)認(rèn)為，降低融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從根本上解決法律限制的問題，應(yīng)該拓寬政府融資渠道，同時(shí)政府應(yīng)該改革經(jīng)濟(jì)增長方式，解決居民消費(fèi)的后顧之憂。楊燕英，劉栓虎 (2011)，認(rèn)為應(yīng)該首先從源頭規(guī)范平臺(tái)的設(shè)立，政府出資必須達(dá)到一定的數(shù)量，融資規(guī)模達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，且必須要做到政企分開，明確規(guī)定融資平臺(tái)責(zé)任主體為企業(yè)，地方發(fā)行的債券主體是政府。

四、存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)

隨著我國的城市化進(jìn)程的推進(jìn)，所需的資金投入也越來越大，平臺(tái)公司為城市建設(shè)和公益事業(yè)的發(fā)展融得了規(guī)模巨大的資金，有力的支持了地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是2008年全球金融危機(jī)情況下，對(duì)拉動(dòng)投資、擴(kuò)大內(nèi)需和保持我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展具有十分積極的作用和意義。但隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)，其也出現(xiàn)了一些問題。

(一)融資平臺(tái)承擔(dān)的責(zé)任不清晰

平臺(tái)公司受地方政府控制程度很大，在經(jīng)營上管理做不到政企分開，管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)往往相分離，項(xiàng)目建設(shè)職責(zé)不一，而在地方政府高于市場(chǎng)的條件下，由于融資平臺(tái)缺乏市場(chǎng)機(jī)制約束，地方政府的管理者缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，不顧平臺(tái)公司需要的市場(chǎng)化運(yùn)行方式，不惜做出了違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的決策，當(dāng)受到行政干預(yù)，效率就會(huì)低下，由于缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致融資平臺(tái)的運(yùn)作不規(guī)范，這嚴(yán)重違背了平臺(tái)設(shè)立之初所規(guī)定的平臺(tái)需要市場(chǎng)化運(yùn)行的方式，導(dǎo)致融資平臺(tái)效率偏低。

(二)融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模過大

融資平臺(tái)發(fā)展過于迅速，超過了政府能夠承受的程度，地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)巨大。融資平臺(tái)主要依靠地方政府財(cái)政擔(dān)保向銀行借款，居高的負(fù)債率與平臺(tái)公司的低盈利項(xiàng)目構(gòu)成矛盾，放大了償債風(fēng)險(xiǎn)，這無疑增加了金融系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(三)地方政府及其融資平臺(tái)的信息不對(duì)稱

地方政府凌駕于市場(chǎng)之上，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)其無法形成有效的約束，信息不對(duì)稱問題的存在使得其資產(chǎn)負(fù)債不透明的情況，導(dǎo)致商業(yè)銀行無法正確評(píng)估其貸款的規(guī)范性，這對(duì)銀行的貸款管理產(chǎn)生了很大的影響。平臺(tái)公司債務(wù)結(jié)構(gòu)不夠集中，不利于債權(quán)人了解信息而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)和債務(wù)信息的非公開化是造成風(fēng)險(xiǎn)的重要原因，信息對(duì)債權(quán)人很重要，而這商業(yè)銀行作為主要的債權(quán)人，由于受到地方政府設(shè)立的平臺(tái)公司，信息不公開，作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體，財(cái)務(wù)報(bào)表沒有公開，加劇了風(fēng)險(xiǎn)。

(四)平臺(tái)運(yùn)作缺乏約束

平臺(tái)公司屬于企業(yè)性質(zhì)，但平臺(tái)公司向銀行承擔(dān)的保證也不符合法律規(guī)范。另外，融資平臺(tái)融資為制度外的融資，缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制，融資平臺(tái)高管大多以行政化手段任命，他們的部分決策背離市場(chǎng)機(jī)制，大多數(shù)沒有專業(yè)的管理能力保證平臺(tái)公司的運(yùn)行。因?yàn)榈胤秸耐度谫Y行為對(duì)轄區(qū)內(nèi)的民眾有一定的利益影響，需要民眾對(duì)其的有效監(jiān)督與約束。政府以GDP為考核政績的指標(biāo)，出于自身政績的考慮，加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為保證充足資金的來源，極大增加了融資平臺(tái)的融資量，加劇了風(fēng)險(xiǎn)。

(五)融資渠道單一化

融資平臺(tái)公司的籌集資金的渠道有銀行信用貸款，公開發(fā)行債券，以及進(jìn)行資產(chǎn)債券化。銀行貸款是融資的主要方式，對(duì)銀行信貸的高度依賴，使得融資面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化，國家經(jīng)濟(jì)增長過快，國家進(jìn)行宏觀調(diào)控，如央行提高基礎(chǔ)利率同時(shí)增加準(zhǔn)備金率，收緊銀根，加劇了平臺(tái)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國正在加緊對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，土地收入下降，地方政府仍需維持當(dāng)前的支出水平，其高負(fù)債存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。

五、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理

一方面要完善現(xiàn)行的法律問題，平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生重要的成因，是我國現(xiàn)行的相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善，導(dǎo)致地方政府不能運(yùn)用其他方式來籌集資金，所以如何完善我國現(xiàn)行的預(yù)算法顯得尤其重要，必須保證資金來源的充分性。

相關(guān)部門應(yīng)該盡快健全法律體制，完善現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)。完善我國分稅制，分稅制改革不徹底潛在的增加了地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)使地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，保證政府的財(cái)政收入，使得地方政府擁有足夠的資金來進(jìn)行設(shè)施建設(shè)，從而降低地方政府對(duì)融資的需求和依賴。

另一方面要規(guī)范融資行為的市場(chǎng)機(jī)制

(一)必須保證融資平臺(tái)的所有者和經(jīng)營者相互分離，使融資平臺(tái)按照市場(chǎng)化的方式管理，把融資平臺(tái)公司交給市場(chǎng)，避免地方政府對(duì)平臺(tái)公司的過度干預(yù)。應(yīng)規(guī)范融資平臺(tái)公司的法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)定地方政府官員不能任職于融資平臺(tái)公司高管，做到政企分開，明確規(guī)定地方融資平臺(tái)的責(zé)任主體是企業(yè)。另一方面，平臺(tái)公司籌資到資金的運(yùn)用，必須運(yùn)用合理，這就需要地方政府做出合理的、明確的劃分，界定資金的使用額度和限制。

(二)加強(qiáng)平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債情況的收集，并請(qǐng)專門的統(tǒng)計(jì)部門對(duì)當(dāng)?shù)卣⒇?fù)債情況信息表，多方面多角度的看待問題。地方政府統(tǒng)計(jì)管理部門維護(hù)好大眾的利益，充分承擔(dān)起為人民服務(wù)的義務(wù)，負(fù)責(zé)平臺(tái)公司的負(fù)債情況統(tǒng)計(jì)，將其統(tǒng)計(jì)結(jié)果向社會(huì)大眾公開，使轄區(qū)內(nèi)民眾充分了解。由于地方融資平臺(tái)是由當(dāng)?shù)氐恼l(fā)起的，必須公開地方政府的負(fù)債情況，要及時(shí)了解到地方政府的債務(wù)規(guī)模，看清債務(wù)的結(jié)構(gòu)也很重要，并把相關(guān)信息向外界公布，應(yīng)該盡量控制融資平臺(tái)的數(shù)量。我國平臺(tái)公司的大部分資金來源是銀行，而通過把平臺(tái)公司的資產(chǎn)通過證券公司上市，使其風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，這成為將降低風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。但是目前我國的資本市場(chǎng)建立時(shí)期不長，發(fā)展程度不全面，故要在過程中引入約束機(jī)制。

(三)建立平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，平臺(tái)公司形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容易觀察到，這就不能及時(shí)的處理風(fēng)險(xiǎn)，并且還會(huì)向宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)散，具有非常大的惡劣影響。因此，必須加強(qiáng)和完善平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，統(tǒng)籌考慮融資平臺(tái)公司所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，爭取把風(fēng)險(xiǎn)降低到最小的程度。銀行要嚴(yán)格進(jìn)行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范舉措，因?yàn)榇蟛糠仲Y金都是從商業(yè)銀行籌集，如何在根本上控制貸款總量，才能消除一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)公開透明融資平臺(tái)財(cái)政，信息不對(duì)稱問題導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)民眾無法了解地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作及資金流向。必須合理評(píng)估地方政府的信用狀況，將融資平臺(tái)財(cái)務(wù)完全公開化，防止政府借助平臺(tái)公司想金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行多頭借款。地方政府從事公共產(chǎn)品投資項(xiàng)目，民眾有權(quán)資金流向，資金的使用效率及平臺(tái)公司的運(yùn)行，完善監(jiān)督體制，防止政府官員的貪污腐敗。

六、結(jié)論性論述

本文在前人研究的基礎(chǔ)上，對(duì)我國地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀、存在問題以及問題產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)是由我國相關(guān)法規(guī)和財(cái)稅制度的不完善造成的。提出對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行科學(xué)合理的綜合評(píng)價(jià)是防范融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。我國地方政府融資平臺(tái)問題出現(xiàn)的原因復(fù)雜，所以在解決問題時(shí)要采取總體防控，不同領(lǐng)域的部門和機(jī)構(gòu)都要參與其中，逐步化解地方融資平臺(tái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

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