地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展趨勢與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型方向

蔡金山

近年來，經(jīng)濟(jì)環(huán)境與政策背景的新變化，對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展前景產(chǎn)生深刻影響，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型勢在必行，未來其將何去何從，成為關(guān)注的焦點(diǎn)。投融資平臺(tái)作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，其發(fā)展方向受經(jīng)濟(jì)和政策的趨勢的重要影響，而經(jīng)濟(jì)體制改革的走向?qū)Q定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，不同的經(jīng)濟(jì)改革走向?qū)⒂绊懲度谫Y平臺(tái)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型方向的定位。

一、影響地方政府投融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基本趨勢

經(jīng)濟(jì)增長效率下滑，增速下降，城鄉(xiāng)土地二元制的弊端顯現(xiàn)，保護(hù)耕地任務(wù)加重，房地產(chǎn)牛市結(jié)束，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資效益下降，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的新變化。相關(guān)政策文件的出臺(tái):國土資發(fā)〔2012〕162號(hào)，加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備與融資的管理;國發(fā)〔2014〕43號(hào)、國發(fā)〔2014〕45號(hào)，投融資平臺(tái)的融資功能被剝離，PPP項(xiàng)目模式全面推廣，決定了現(xiàn)行的投融資平臺(tái)運(yùn)行模式難以延續(xù)，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型不可避免。

根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策背景，不論改革發(fā)展走向如何，影響投融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的以下基本趨勢難以避免。

1.國民經(jīng)濟(jì)增速下降已成定局。改革開放以來持續(xù)了近40年的高速經(jīng)濟(jì)增長，其主要?jiǎng)恿碜杂谑袌龌?、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和人口紅利。近年來，市場化改革難度加大，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長的工業(yè)化前、中期接近完成，工業(yè)化推動(dòng)的城鎮(zhèn)化陷入半城鎮(zhèn)化困局，人口紅利消失，并且改革與開放本身存在邊際效率衰減的特征，因此，這種高速增長不可持續(xù)，我國經(jīng)濟(jì)將進(jìn)入“新常態(tài)”，增速較之前將呈現(xiàn)下降趨勢。

2.城市擴(kuò)張速度減緩。我國的城市規(guī)模經(jīng)歷了快速擴(kuò)張的階段，隨著經(jīng)濟(jì)增速、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐放緩，加之在既有城鄉(xiāng)土地制度下，之前的城市擴(kuò)張速度過快，土地利用效率不足，今后城市擴(kuò)張速度將大幅減緩。

3.土地財(cái)政規(guī)模縮減。在國民經(jīng)濟(jì)增速放緩、房地產(chǎn)價(jià)格下降、城市擴(kuò)張速度減慢、土地轉(zhuǎn)用管制趨緊的背景下，地方政府長期依賴的土地財(cái)政規(guī)模將不斷縮減。

二、影響地方政府投融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)改革走向

城市擴(kuò)張和土地財(cái)政是大多數(shù)投融資平臺(tái)現(xiàn)有模式賴以存在的基本前提，這些因素的改變決定了須改變現(xiàn)有模式，進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。盡管以上趨勢基本確定，但決定投融資平臺(tái)發(fā)展前景的影響因素還具有很大的不確定性。其中，最重要的不確定性來自我國經(jīng)濟(jì)體制改革的總體走向。

1.改革走向之一:市場化改革將經(jīng)濟(jì)推入工業(yè)化后期。正如當(dāng)前政府所努力嘗試的，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，將改革向縱深推進(jìn)是當(dāng)務(wù)之急。改革能否跨過深水區(qū)，關(guān)鍵看政府職能轉(zhuǎn)變是否能成功，是否能有效減輕實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，釋放非公有經(jīng)濟(jì)活力。如果深化改革取得關(guān)鍵性突破，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式將會(huì)有重大轉(zhuǎn)變，我國經(jīng)濟(jì)將借助市場機(jī)制進(jìn)入工業(yè)化后期，逐漸邁入發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家行列。在此轉(zhuǎn)變過程中，政府職能由管理市場轉(zhuǎn)向服務(wù)市場，其權(quán)力受到廣泛監(jiān)督，政府資源的使用將更加規(guī)范、透明和市場化。非公有經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，國有經(jīng)濟(jì)部門呈萎縮勢態(tài)。農(nóng)村土地制度完成市場化改革，人口城鎮(zhèn)化加速。經(jīng)濟(jì)總量保持較快速度增長。

2.改革走向之二:強(qiáng)勢政府塑造管制市場經(jīng)濟(jì)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是多方角逐的過程，具有多種可能性，改革并非必然成功。由于各方阻力，深化改革失敗，為應(yīng)對(duì)改革失敗帶來的社會(huì)沖擊和經(jīng)濟(jì)混亂，將出現(xiàn)加大市場經(jīng)濟(jì)干預(yù)力度的強(qiáng)勢政府。這種情況下，將進(jìn)入管制市場經(jīng)濟(jì)體制，政府經(jīng)濟(jì)管理職能加強(qiáng)，機(jī)構(gòu)擴(kuò)張。國有經(jīng)濟(jì)比重增大，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力減弱，失業(yè)增加。農(nóng)村土地制度改革擱置，城市就業(yè)機(jī)會(huì)減少。政府投資擠出民間投資和消費(fèi)需求，經(jīng)濟(jì)增長滯緩、波動(dòng)增強(qiáng)。

3.改革走向之三:改革進(jìn)退兩難。深化市場化改革阻力很大，但中止改革，進(jìn)入管制市場經(jīng)濟(jì)也很難。因?yàn)楦母镩_放前后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的缺陷和市場化經(jīng)濟(jì)改革的優(yōu)勢不會(huì)輕易被忘記。即使是既得利益者，多數(shù)人不愿意回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，或管制的市場經(jīng)濟(jì)。深化改革難，重走老路也難，短期內(nèi)可能出現(xiàn)政府管制與市場深化方向的膠著狀態(tài)，改革進(jìn)進(jìn)退退，難以突破。在這種局面下，發(fā)展思路左右搖擺，難以達(dá)成共識(shí)，政策搖擺，政府信用和控制力減弱。改革停滯和政策搖擺損耗經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，恐陷入“中等收入陷阱”，增長乏力。

三、地方政府投融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基本方向

1.深化改革成功，地方政府投融資平臺(tái)功成身退。如果市場化改革取得重大突破，順利進(jìn)入工業(yè)化后期，政府與市場將形成鮮明的界限，政府的經(jīng)濟(jì)職能受到嚴(yán)格限制。因此，投融資平臺(tái)的歷史使命將基本終結(jié)，現(xiàn)有職能中即使有些仍有存在的必要，也將在新的機(jī)制中實(shí)現(xiàn)，委托市場化主體代理執(zhí)行或納入特定政府部門。此改革走向下，投融資平臺(tái)退出歷史舞臺(tái)，對(duì)絕大多數(shù)相關(guān)人士而言不是壞事，無需勉力維持，人們會(huì)自然轉(zhuǎn)入更有價(jià)值和效率的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

2.管制市場經(jīng)濟(jì)，地方政府投融資平臺(tái)大有可為。如果市場化改革止步甚至倒退，進(jìn)入政府管制的市場經(jīng)濟(jì)，投融資平臺(tái)將有很大的轉(zhuǎn)軌空間。雖然城市擴(kuò)張減速和房地產(chǎn)價(jià)格下跌使土地融資空間縮小，但仍可利用日益增長的政府經(jīng)濟(jì)控制能力和日益擴(kuò)大的政府資產(chǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營即可支撐投融資平臺(tái)保持相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)地位，成為政府管制市場經(jīng)濟(jì)中的重要環(huán)節(jié)和重要的國有經(jīng)濟(jì)部門。

3.進(jìn)入改革困局，地方政府投融資平臺(tái)地位尷尬。如果改革陷入進(jìn)進(jìn)退退的困境，發(fā)展思想嚴(yán)重分歧，在各層次的政策制定與實(shí)施中，政府力量與市場力量相互角力。投融資平臺(tái)作為政府的市場代理人，處于矛盾交織的焦點(diǎn)位置，改革推進(jìn)時(shí)將會(huì)限制平臺(tái)發(fā)展，管制加強(qiáng)時(shí)又會(huì)強(qiáng)化平臺(tái)。在交錯(cuò)過程中產(chǎn)生的矛盾很多會(huì)激化在平臺(tái)層面上，而平臺(tái)本身又沒有獨(dú)立決策的地位，因此，投融資平臺(tái)的處境將會(huì)十分尷尬、發(fā)展艱難。

4.地方政府投融資平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)軌可行性很小。無論改革走向如何，投融資平臺(tái)向純粹市場化企業(yè)的轉(zhuǎn)型不可取，成功可能性很小。原因在于多數(shù)投融資平臺(tái)自身的特點(diǎn):缺乏市場競爭的公司治理結(jié)構(gòu)，人財(cái)物配置很大程度上缺乏自主性;依賴政府資源，缺乏市場競爭壓力;管理層激勵(lì)不足，改制涉及國有資產(chǎn)安全阻力很大;現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)難以面對(duì)殘酷的市場競爭;市場競爭殘酷，平臺(tái)轉(zhuǎn)型企業(yè)帶著先天不足，生存困難更大。

5.短期探索利用特有資源和優(yōu)勢向精簡、高效企業(yè)轉(zhuǎn)型。短期內(nèi)，市場化改革趨勢還難以確定，而投融資平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)軌又不太現(xiàn)實(shí)。此情況下，總體上投融資平臺(tái)仍然應(yīng)基于政府資源，承擔(dān)政府的重要職能，發(fā)掘自身特有優(yōu)勢，在市場中獲取獨(dú)特優(yōu)勢。

投融資平臺(tái)主要競爭優(yōu)勢在于三方面:積累了龐大的房屋、土地、基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)物資產(chǎn);代表政府從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，獲得了政府信用支撐;多年的投融資實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這樣的實(shí)物資產(chǎn)、信用資產(chǎn)和投融資經(jīng)驗(yàn)使其在各自的地域內(nèi)具有一定優(yōu)勢，短期內(nèi)應(yīng)整合自身的優(yōu)勢資源，打造有競爭力的主營業(yè)務(wù)，精簡人力資源和組織機(jī)構(gòu)，提高運(yùn)作效率，不斷向精簡、高效企業(yè)轉(zhuǎn)型。

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