對我國煤礦安全生產(chǎn)管理的新思考
——論行政道德建設(shè)的重要性

陸文娟

一、我國煤礦安全生產(chǎn)事故多發(fā)的原因

自上世紀(jì)80年代社會主義市場經(jīng)濟體制改革以來，尤其是進入21世紀(jì)以來，伴隨著我國社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展勢頭，我國各產(chǎn)業(yè)對于煤炭的需求量與日俱增，煤炭生產(chǎn)行業(yè)在中國整個社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局中占有舉足輕重的地位。在我國的能源工業(yè)中，煤炭占我國一次能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)中的70%左右，預(yù)計到2050年還將占50%以上。①因此，煤炭在相當(dāng)長的時期內(nèi)仍將是我國的主要能源。當(dāng)前，我國經(jīng)濟的快速增長，對煤炭工業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。為此，必須加強安全生產(chǎn)，確保煤炭工業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。但是我們看到的是，伴隨著煤礦的大量開采，安全事故也是頻繁發(fā)生，并且事故規(guī)模也呈擴大的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，我國近十年內(nèi)每年因煤礦安全生產(chǎn)事故死亡5000—7000人。而且如果以國際通用的千人死亡率的核算標(biāo)準(zhǔn)進行衡量，世界主要產(chǎn)煤國家的煤礦事故千人死亡率一般均控制在0.5以下，美國控制在0.3左右，而我國國有統(tǒng)配煤礦千人死亡率長期以來一直高于0.5，而國有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的千人死亡率則更高。而煤礦事故占工礦企業(yè)一次死亡10人以上特大事故的72.8%至89.6%;煤礦企業(yè)一次死亡10人以上事故中，瓦斯事故占死亡人數(shù)的71%。②煤礦所面臨的重大災(zāi)害事故是相當(dāng)嚴(yán)峻的，造成的損失是極其慘重的。由于煤礦事故多，死亡人數(shù)多，造成了我國煤礦的百萬噸死亡率一直居高不下。觸目驚心的數(shù)據(jù)背后是無數(shù)個支離破碎家庭的痛苦和政府形象的嚴(yán)重打折，同時，煤礦重大及特大瓦斯 (煤塵)災(zāi)害事故的頻發(fā)，不但造成國家財產(chǎn)和公民生命的巨大損失，而且嚴(yán)重影響了我國的國際聲譽。這不是我們愿意看到的，為此，必須冷靜分析我國煤礦安全生產(chǎn)事故多發(fā)的原因。筆者認(rèn)為，主要有以下幾個方面的原因:

(一)我國煤礦的自然條件的限制

一方面，我國95%的煤礦開采是地下作業(yè)。地下作業(yè)不僅增加了開采的難度，而且增加了事故發(fā)生的可能性。另一方面，我國煤層自然賦存條件復(fù)雜多變，影響煤礦安全生產(chǎn)的因素很多，如瓦斯含量大、透氣性低且地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，不易在開采前抽放瓦斯，但在采掘時，瓦斯放散量大，再加上開采煤層地質(zhì)條件復(fù)雜和開采規(guī)模的擴大、開采集約化程度的提高，導(dǎo)致采動誘發(fā)的應(yīng)力場、煤巖體裂隙場及瓦斯流動場的變化更加復(fù)雜多變，在一定條件下，容易誘發(fā)煤與瓦斯突出和瓦斯的突然涌出現(xiàn)象，造成瓦斯事故。

(二)煤炭開采技術(shù)的落后和相關(guān)科學(xué)技術(shù)研究的滯后

煤礦開采歷來被認(rèn)為是技術(shù)含量低、勞動密度大的活動。所以一方面我國對于煤炭開采的技術(shù)投入非常低，作為煤礦的負(fù)責(zé)人鑒于市場上充足的廉價的勞動力，而壓低煤礦開采的技術(shù)指標(biāo);另一方面，由于全社會對于煤礦安全生產(chǎn)的關(guān)注程度不夠，相關(guān)院校和研究機構(gòu)對于該領(lǐng)域的研究也非常滯后，這無疑給煤炭開采的技術(shù)提高拖了后腿。

(三)我國政府對于煤礦安全生產(chǎn)的管理存在問題

在我國，中央方面，國家煤礦安全監(jiān)察局為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家局，對全國煤礦安全生產(chǎn)實行垂直管理。但是這個體制的運行情況不容樂觀，煤礦安全事故“發(fā)”聲依舊。在地方，又由于管理機構(gòu)重疊，管理效率低下。同時存在著官商勾結(jié)的現(xiàn)象。

二、我國煤礦安全生產(chǎn)管理的既有措施

針對上述的各個問題，我們也可以看到自中央到地方，我國政府做了不少努力來彌補和解決上述存在的問題。

(一)制定了相關(guān)法律規(guī)范

政府在面對日益高發(fā)的煤礦安全事故，在法律規(guī)范上做了不懈的努力，如先后通過了《中華人民共和國突發(fā)事故應(yīng)對法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等。雖然法律法規(guī)已制定，但是其應(yīng)有效果的體現(xiàn)需要一定周期。

(二)進行了煤礦安全管理體制改革

國務(wù)院辦公廳早在1999年12月30日頒布了《關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案的通知》③。當(dāng)然，我們必須承認(rèn)的是，面對社會主義市場經(jīng)濟體制改革的浪潮，我國相應(yīng)的政治體制改革是落后的。而在落后的政治體制中，對于煤礦的安全生產(chǎn)的管理體制改革在整個管理體制改革中并沒有受到重視，只是在近些年才進行緩慢的改革，效應(yīng)尚需時日。

(三)建立了官員事故問責(zé)制

所謂行政問責(zé)制，是指一級政府對現(xiàn)任該級政府負(fù)責(zé)人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。在這種制度下，一旦發(fā)生重大事故，主管官員將承擔(dān)很多責(zé)任，從而導(dǎo)致很多官員落馬。這就容易造成主管官員的瞞報、不報，并和煤礦主勾結(jié)起來，欺上瞞下，逃避責(zé)任?？梢哉f，行政問責(zé)制的實行違背了它的初衷。

三、改善煤礦安全生產(chǎn)管理的新途徑:加強行政道德建設(shè)

正如先前所述，對于日益高發(fā)并呈現(xiàn)擴大化趨勢的煤礦安全生產(chǎn)事故，政府采取了諸如制定相關(guān)法律規(guī)范、改革管理體制、實行行政問責(zé)制度等措施。伴隨著這些措施的出臺和施行，為什么我國煤礦安全事故還是屢屢發(fā)生呢?筆者認(rèn)為，我國煤礦安全生產(chǎn)管理很大程度上和行政人員的行政道德相關(guān)聯(lián)。法律規(guī)范是好的，管理體制是在改進的，但問題的關(guān)鍵在于是人在執(zhí)法，是人在運行體制，我們可以考慮在人的主觀道德方面來改進管理的質(zhì)量。所以筆者認(rèn)為，加強煤礦安全生產(chǎn)管理人員的行政道德建設(shè)，不失為改善管理的新途徑之一。行政道德，就是國家行政人員在行使行政權(quán)力和履行行政事務(wù)的過程中應(yīng)該遵循的道德行為規(guī)范和準(zhǔn)則。行政道德本質(zhì)上就是一種職業(yè)道德，但又高于一般的職業(yè)道德.它在整個社會主義職業(yè)道德體系中具有先進性和典范性。行政道德對于提高煤礦安全生產(chǎn)管理質(zhì)量中發(fā)揮很多的作用。

(一)行政道德對行政管理行為具有導(dǎo)向功能

行政道德作為一種道德，是一種自律的力量，它通過管理人員自身的道德規(guī)范來引導(dǎo)其管理行為，期以達到理想的行政行為和行政不行為。而且這種引導(dǎo)功能是永遠伴隨管理主體的。這可以很大程度上彌補法律法規(guī)的不健全。

(二)行政道德對行政管理行為具有激勵功能

由于行政道德具有理想性，它會自覺的規(guī)范管理主體的行為朝著理想的狀態(tài)努力，它會要求管理主體自覺從國家和人民的利益出發(fā)，不斷提高道德素質(zhì)。這可以在很大程度上彌補管理體制的不健全。

(三)行政道德對行政管理行為具有調(diào)節(jié)功能

在具體的行政管理活動中，很容易出現(xiàn)管理主體的利益和集體利益、國家利益發(fā)生沖突，而在沖突的時候，尤其是法律沒有確切的規(guī)定和約束的時候，就需要行政道德來調(diào)節(jié)管理主體的行為。

四、加強煤礦安全生產(chǎn)管理行政道德建設(shè)的建議

既然行政道德對行政管理行為可以在很大程度上彌補法律法規(guī)的不足，彌補管理體制的不足，那么在煤礦安全生產(chǎn)管理中，我們就應(yīng)該大力加強行政道德建設(shè)。筆者認(rèn)為，可以在以下幾個方面努力:

(一)必須加強煤礦安全管理人員的行政道德教育

行政道德規(guī)范是調(diào)節(jié)國家行政人員在行政管理活動中的道德行為準(zhǔn)則，它體現(xiàn)出衡量和約束政府和國家行政人員道德水準(zhǔn)的尺度。具體的說，一方面是大力加強行政人員的行政道德培訓(xùn)力度和頻度，通過教育和引導(dǎo)的手段培養(yǎng)行政系統(tǒng)各層行政人員樹立正確的行政價值觀和行政態(tài)度，提高行政人員對行政道德的認(rèn)識高度和認(rèn)知水平，并逐步讓他們理解良好的行政道德建設(shè)是高效行政的基礎(chǔ)，最終提高道德自覺性。另一方面是大力加強行政人員的思想政治教育，牢固樹立共產(chǎn)主義理想信念和正確的人生觀、世界觀、價值觀，不斷用“馬克思主義中國化的最新成果武裝頭腦”。最后是牢固樹立為人民服務(wù)的行政宗旨，這是行政道德建設(shè)的根本立足點和出發(fā)點，要充分實踐“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果與人民共享”的思想指導(dǎo)，并在實際的行政工作中，一切服務(wù)于人民，做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀?！碑?dāng)然，我們也要注意借鑒當(dāng)今時代精神和各國成功的行政道德建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷開拓煤礦安全監(jiān)管行政道德建設(shè)的新局面。

(二)建立健全對煤礦安全管理活動的監(jiān)督體制

要想真正對煤礦安全生產(chǎn)進行有效的管理，必須加強對安全生產(chǎn)管理活動的監(jiān)督。這就要求政府必須進一步強化人大的監(jiān)督力度，保證它作為權(quán)力載體功能的實現(xiàn);必須充分發(fā)揮司法監(jiān)督的作用，為人民群眾行使監(jiān)督權(quán)提供物質(zhì)、組織和制度的保障;必須強化大眾傳媒這個監(jiān)督方式的傳遞范圍和影響力?？傊?，無論是政府的內(nèi)部監(jiān)督還是外界的輿論大眾監(jiān)督，都著眼于通過監(jiān)督行為令行政道德主體接受外來的善惡裁決和獎勵懲罰，從而影響煤礦安全生產(chǎn)管理人員的道德價值取向，提高其行政道德水平，提升管理境界。

(三)加強對煤礦安全管理人員的行政道德立法

世界上很多國家，國家公務(wù)員道德制度規(guī)范法律化是大勢所趨。如美國，早在1978年就頒布了《政府道德法案》，1989年又通過了《政府道德改革法案》。韓國在1981年通過了《韓國公職人員道德法》，而且前后修訂了四次，其實施效果世人矚目。我國雖然也有《公務(wù)員法》及其相關(guān)規(guī)定，但很少觸摸到對違反行政道德的行為作出懲罰。鑒于此，我們也應(yīng)該建立自己行政道德規(guī)范的法律文件。

結(jié)論

總之，煤炭安全生產(chǎn)的行政管理活動比較復(fù)雜，筆者只是從加強行政道德建設(shè)的角度入手，深入分析我國煤炭安全生產(chǎn)事故發(fā)生的原因并提出對策，從而僅僅在道德倫理方面保證煤炭安全生產(chǎn)管理活動有序進行。而事實上，我們要努力的方向還很多，只有將制度、政策、行政文化、法制建設(shè)、管理體制各個方面協(xié)調(diào)起來并加以全方位的推進，我國煤炭安全生產(chǎn)的事故才會少發(fā)生或者不發(fā)生，我國煤炭安全生產(chǎn)的管理才能真正回到科學(xué)化、民主化、法制化的渠道上來。

注解:

① 林柏泉《我國煤礦安全現(xiàn)狀分析》http://china.mininge.com/info/107683/index.shtml

② 林柏泉《我國煤礦安全現(xiàn)狀分析》http://china.mininge.com/info/107683/index.shtml

③ http://www.sifatest.com/show －law －37955.htm

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