PPP模式在河北省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用分析

于新茹　寇改紅　陳　紅

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PPP模式在河北省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用分析

于新茹1寇改紅1陳紅2

寇改紅(1980.4-)，女，石家莊理工職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院 講師，研究生。研究方向：工商管理，世界經(jīng)濟。

陳紅(1976.10-)，男，平安銀行石家莊分行經(jīng)濟師，研究生。研究方向：金融市場。

摘要：在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，河北省政府借助PPP模式，抓住在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略機遇，積極推廣運用PPP模式。在實際運行中，河北省推廣運用PPP剛剛起步，工作取得了一些進展，同時也存在一些現(xiàn)實困境，本文通過問題的分析，提出了相應(yīng)的解決對策，希望對河北省PPP模式的在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用及進一步的發(fā)展起到借鑒作用。

關(guān)鍵詞：PPP模式;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);京津冀協(xié)同發(fā)展

PPP模式作為一種新的融資合作模式，近年來正以前所未有的關(guān)注度出現(xiàn)在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的潮流中。2014年以來，國務(wù)院和發(fā)改委、財政部及各地方政府陸續(xù)出臺一系列PPP文件，積極推動PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。河北省在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，也在不斷探索PPP模式的發(fā)展創(chuàng)新思路。

一、 推廣PPP模式應(yīng)用的重要意義

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是河北省經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，關(guān)系著河北經(jīng)濟發(fā)展的全局。在經(jīng)濟整體進入新常態(tài)的大背景下，積極推進PPP融資模式、加快大項目的引進和實施，是河北省抓住京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略機遇的重要途徑。

隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的展開，目前河北面臨巨大的公共投資需求。京津冀一體化對于河北來講，首先就是補齊基礎(chǔ)設(shè)施落后的短板。目前，河北的城鎮(zhèn)化率僅為49.3%，不僅與北京和天津有較大差距，也低于全國平均水平。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要的推進實施，這方面的投入將會是巨大的。此外，張家口與北京市聯(lián)合申辦冬奧會、唐山2016年舉辦世界園藝博覽會等，也都需要進行大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但近年來河北省財政收入增幅放緩，而財政支出剛性增長，收支矛盾愈加尖銳。原有公共投資過于依賴財政投入，目前亟須建立規(guī)范、透明的投入機制。而PPP模式有利于吸引社會資本，可以形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。

二、河北省目前PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀

(一)工作進展

結(jié)合實際情況，河北省出臺了《河北省關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)的指導(dǎo)意見》，明確扶持政策，優(yōu)化管理體制，健全相關(guān)機制，大力開展自主招商，積極引進戰(zhàn)略投資者，進一步擴大項目增量，以PPP融資模式使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率、降低風險，加快項目開發(fā)進度。2015年2月27日，河北省財政廳專門成立了政府與社會資本合作PPP處，負責制定相關(guān)政策和構(gòu)建PPP管理基本制度，為PPP各項工作提供堅實的組織保障。同時明確今后省財政廳在各類專項資金投放上，重點考慮優(yōu)先支持PPP項目，以PPP模式加快和提高大項目建設(shè)速度和質(zhì)量。對于已建成運營的項目，要運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，化解項目現(xiàn)有債務(wù)，創(chuàng)造更多現(xiàn)金流用于新項目建設(shè)。同時，河北省還建立了PPP開發(fā)性基金，發(fā)揮金融的引導(dǎo)和促進作用。

2015年5月，河北省首批推出了32個經(jīng)過層層篩選的PPP重點項目，估算投資1330億元。截至10月底，張家口市橋西區(qū)集中供熱等7個項目已經(jīng)簽約落地，總投資101.15億元；承德市雙峰寺水庫工程等6個項目完成意向簽約，總投資170.48億元；石家莊市正定新區(qū)綜合管廊等7個項目正與社會資本磋商，總投資122.37億元。其中，張家口和石家莊的兩個項目均屬于財政部首批PPP示范項目，其進展程度處于全國前列。在財政部征集第二批PPP示范項目過程中，河北上報了22個備選項目，最終有13個項目成功入選，總投資額902億元。入選項目數(shù)量列全國第三位，總投資額列全國第二位。

(二)有待完善的問題

1.政府角色難以轉(zhuǎn)變

在PPP模式下,政府的作用需得到明確,其角色要從原先項目的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康膮⑴c者和監(jiān)督者。對于項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等該由私人部門負責的工作,需放手讓市場去做,不隨便進行干預(yù),而對于PPP項目整體規(guī)劃、組織招標、監(jiān)督等該有政府負責的工作要切實承擔責任。而各地方政府普遍存在“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。目前各級政府部門重視對私人部門的引資、重視基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)工作,而忽視了對私人部門的監(jiān)督。

2.私人部門由于資信問題融資存在障礙

相對于其他投資主體而言，私人部門在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小的缺陷，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。私人部門的融資困難，嚴重地制約了私人資本投資于公共事業(yè)項目。另外，PPP項目風險的分配難以達成一致。PPP模式在實際的應(yīng)用中公共部門和私人部門往往就項目中風險的分配難以達成一致，大大延長了雙方談判的時間和增加了交易成本。

3.政策匱乏，缺乏實踐“指揮棒”。

缺少結(jié)合河北省實際情況的操作辦法、規(guī)范流程等具體文件，相關(guān)責任部門、機關(guān)開展工作主要依照中央文件，指導(dǎo)操作性差，開展工作無所適從。河北省石家莊市有正定新區(qū)綜合管廊項目這一全國PPP示范項目，沒有很好地總結(jié)案例和經(jīng)驗，并推廣給各級政府作為工作學(xué)習和指導(dǎo)借鑒。

4.風險管理困難,風險分攤機制不完善

在PPP模式中,風險具有復(fù)雜性、階段性等特征,無論是讓政府公共部門還是私人部門承擔過多的風險都會導(dǎo)致項目的失敗。因此,最優(yōu)的風險分擔原則是由對風險最能應(yīng)對和控制的一方來承擔該風險。按照此原則,政府公共部門一般承擔政治、法律等方面的風險,而私人部門承擔建設(shè)、技術(shù)、運營等方面的風險。

但是從目前的實際情況來看,一些地方政府為了吸引私人資本,存在對PPP項目給予過多承諾,甚至低估一些市場風險的現(xiàn)象。

三、河北省基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的政策建議

1.轉(zhuǎn)變政府職能，加強監(jiān)管力度

政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個過程中，政府應(yīng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進行改革，對管理制度進行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的角色。

結(jié)合河北省的實際情況,一是可考慮建立專業(yè)監(jiān)管為主、社會監(jiān)督為輔的監(jiān)督管理機制。所謂專業(yè)監(jiān)管為主是指針對公用事業(yè)各個領(lǐng)域,如水、電等,分別建立一個統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)。而社會監(jiān)督為輔是指建立各個領(lǐng)域的消費者組織,他們獨立于社會監(jiān)管機構(gòu)與私人運營部門之外,只代表消費者的利益。二是對基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目從設(shè)計、建設(shè)到運營等各個階段制定不同的監(jiān)督管理依據(jù)和措施,實行全過程監(jiān)督管理。三是要注重對質(zhì)量、環(huán)境、服務(wù)水平等社會公益性方面的監(jiān)督管理,提升私人部門的社會意識與責任感。四是采取事前監(jiān)督和事后監(jiān)管相結(jié)合的形式,提高監(jiān)督管理的效率。

2. 建立合理的風險分擔機制

風險分擔是PPP模式的核心環(huán)節(jié),是項目能否成功最主要的因素。在PPP項目中,政府公共部門作為社會公共利益的代表,其參與項目的出發(fā)點最主要是為了維護公共利益,其次是資金的使用效率與資源的配置效率。對私人部門來說,其之所以參與項目目的是為了追求一定的資金回報,因此資金回報率和資金的投資安全是其風險分擔所最關(guān)注的。而PPP項目風險的階段性、復(fù)雜性等特征決定了無論是政府部門還是私人部門承擔過多的風險都會導(dǎo)致項目的失敗,因此需要在政府部門與私人部門之間建立合理的風險分擔機制。

3.發(fā)揮中介咨詢機構(gòu)的專業(yè)能力

由于政府很難擁有項目實施所需的全部技能，如行業(yè)、財務(wù)、法律、金融、環(huán)境等多方面，因此在PPP項目的準備、采購和管理過程中，專業(yè)的中介咨詢機構(gòu)可以創(chuàng)造額外價值。

4.加強專業(yè)人才培養(yǎng)

PPP模式作為一個實踐與理論相結(jié)合的領(lǐng)域,涉及法律、金融、財務(wù)、風險管理等多個領(lǐng)域的專業(yè)知識,有些項目甚至還涉及政治問題,因此需要一大批既有理論知識又有實踐經(jīng)驗的復(fù)合型人才。而PPP模式在我國尚屬新生事物,起步較晚、運行時間較短,缺乏相關(guān)的人才儲備。因此,目前我國加強PPP管理能力建設(shè)的重點是重視人才的培養(yǎng)工作?？紤]到河北省的實際情況,可采取以下措施:一是統(tǒng)一組織培訓(xùn)，加強理論學(xué)習。二是選拔一批人員到PPP模式先進國家或地區(qū)學(xué)習其先進理論和成功經(jīng)驗;三是加強PPP模式相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進。(作者單位：1.石家莊理工職業(yè)學(xué)院；2.平安銀行石家莊分行)

河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題 課題編號：201501219

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作者簡介：于新茹(1980.11-)，女，石家莊理工職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院 講師，研究生。研究方向：財務(wù)會計，財務(wù)管理。