淺談耕地保護與城市無序擴展問題

劉冉?宋虹槿?張翼飛

摘 要：我國耕地資源不足，人均耕地不足世界水平的1/2。由于快速城市化，城市用地擴展（占用耕地）和耕地保護間的矛盾已引起了國內外學者的廣泛關注。對此矛盾存在兩種看法，一種觀點認為城市用地遠比農(nóng)村居住用地節(jié)約，城市化有助于減少耕地的流失；另一種觀點認為中國城市用地擴張和耕地資源稀缺之間矛盾尖銳，城市用地的蔓延極可能造成耕地資源的緊張。

關鍵詞：城市用地擴展；耕地流失；耕地保護

土地是人類賴以生存的物質基礎， 是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的寶貴資源和重要的生產(chǎn)要 素。是社會生產(chǎn)的勞動資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。如何認識中國城市用地迅速增加和耕地資源保護之間的矛盾，學術界看法并不相同。有些人認為城市用地的蔓延極可能導致耕地資源的緊張，成為影響中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要因素；而另一種觀點則認為城市用地的集約度要高于農(nóng)村，城市的發(fā)展為集約利用耕地提供了可能，人口城鎮(zhèn)化，不僅不會多占用耕地，反而在一定程度上能起到節(jié)約耕地的作用，是緩解耕地短缺問題的途徑。

1 當前城市化進程中土地利用存在的問題

1.1 征地范圍過寬、規(guī)模過大、導致大量耕地被占用

我國土地管理法規(guī)定，國家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地依法征為國有。造成了目前我國城市化進程中征地范圍過大，規(guī)模過寬，大量耕地被占用的現(xiàn)象。由于種糧的經(jīng)濟效益低，許多農(nóng)民淡化對土地的依賴。當他們知道政府要將耕地用來擴展城市建設，且給予他們一定的補償和農(nóng)轉非等待遇條件時，一些農(nóng)村集體在短期利益的驅動下，更傾向于耕地被征收。這對大量耕地被占用的現(xiàn)象起了推波助瀾的作用。

1.2 城市土地利用粗放，浪費嚴重

城市人均用地水平偏高，但土地利用效率卻十分低。由于受城市土地利用利益分配機制不合理、制約手段不得力、政策引導不到位等因素的影響，土地資源利用粗放、浪費的現(xiàn)象很突出：一些地方片面追求經(jīng)濟增長指標，為要政績，不惜以犧牲耕地資源為代價，盲目招商引資上項目、擴大城市規(guī)模，無視土地規(guī)劃，違規(guī)設立各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)、大學城，造成耕地閑置浪費。目前，這種低效粗放擴張現(xiàn)象在各地區(qū)都十分普遍。

2 在城市化的同時，做好城鎮(zhèn)土地利用及耕地保護的幾點對策及建議

鑒于耕地保護的嚴峻形勢，2008年10月，中共十七屆三中全會明確提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線?！比欢?，城市化、工業(yè)化是人類社會發(fā)展和進步的必然趨勢，是實現(xiàn)社會現(xiàn)代化客觀要求。在我國城市（鎮(zhèn)）化發(fā)展進程中必須處理好城市發(fā)展與耕地保護和土地資源持續(xù)利用之間的關系。要處理好它們之間的關系，就應該做到以下幾點：

2.1 節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地

基于我國國情和目前經(jīng)濟發(fā)展階段，城市化進程重點戰(zhàn)略應走內涵式城市化之路，實施資源節(jié)約型的城市化。重視城市發(fā)展的內涵，提高環(huán)境質量，提高土地利用的集約度和利效率，促進舊城改造，有序推動城市化進程，增強土地資源對經(jīng)濟建設和可持續(xù)發(fā)展的保障能力；；加強土地整理，對城市內未利用的閑置土地、區(qū)內零星的棄耕地、低利用率土地，用行政管理與市場調控相結合的方法進行整理開發(fā)，通過控制存量建設用地，儲備可盤活的城市建設用地，積極實現(xiàn)土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉變。

2.2 強化政府對耕地保護的責任，規(guī)范政府行為

現(xiàn)實中耕地隨意被占用、建設無序等現(xiàn)象的發(fā)生，既有政府管理不力的原因，又有政府行為不規(guī)范的因素，同時也體現(xiàn)了土地管理體制中存在缺陷和問題。由于土地農(nóng)用的利益比較低，如果完全由市場機制進行配置，那么耕地就會不斷地被轉為建設用地。為了保障國家的糧食安全，必須強化政府對農(nóng)地的保護作用，嚴格控制農(nóng)地轉為建設用地的數(shù)量。要從征地和供地兩方面規(guī)范政府行為，改變目前一些地方政府從當?shù)乩娉霭l(fā)，為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。

2.3 完善占用耕地補償制度，建立土地開發(fā)整理新機制

政府必須進一步明確責任，負責本行政區(qū)內的耕地占補平衡，通過土地開發(fā)、整理、復墾落實耕地占用補償?shù)姆ǘx務。嚴格土地開發(fā)、整理的項目管理，建立從事土地開發(fā)、整理的專門機構，采取招標的方法推行企業(yè)化經(jīng)營。鼓勵開發(fā)整理機構多方面、多渠道籌集資金，按照誰投資誰經(jīng)營誰受益的原則，充分利用優(yōu)惠的稅費政策調動各方開展土地開發(fā)整理工作的積極性，確保各地區(qū)耕地占補平衡。

5 總結

改革開放以來城市化水平提升迅速，城市用地擴展迅速，人均建成區(qū)面積不斷增長，城市越小增長越快；城市土地使用效率不高，土地供需矛盾突出是城市用地中存在的主要問題。應加強土地管理，提高土地利用集約程度，建立城市土地收購儲備制度，盤活存量土地，緩解建設用地供需矛盾。注重土地利用的綜合效益，減少城市化進程中造成的環(huán)境污染，優(yōu)化土地生態(tài)系統(tǒng)。 .