關(guān)于加強(qiáng)城建檔案法制建設(shè)研究的幾點(diǎn)思考

李中福

摘 要：就目前而言，我國城建檔案法制建設(shè)仍然較為薄弱，存在很多的問題和不足。我們必須要針對其問題和不足給予解決和彌補(bǔ)。本文就關(guān)于加強(qiáng)城建檔案法制建設(shè)研究進(jìn)行了細(xì)致地分析。

關(guān)鍵詞：城建檔案；法制建設(shè)；立法歷程

隨著城市化進(jìn)程的加快，城建檔案的作用也愈發(fā)突出和重要。依法治國，是我國的基本治國方略，同樣的，加強(qiáng)城建檔案管理也必須做到有法可依，所以，若要真正發(fā)揮城建檔案的作用，必須加強(qiáng)城建檔案法制建設(shè)。

1 重視對我國城建檔案立法歷程的研究

我國城建檔案立法經(jīng)歷了形成和發(fā)展完善的過程，并對城市的發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生著巨大的影響，下面從國家層面和地方層面分別對我國城建檔案立法歷程作概述。

1.1 國家城建檔案法制建設(shè)

1957年，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)檔案資料工作的方案》，在方案中對各個部門管理的檔案資料方向作了明確規(guī)定，如：由農(nóng)業(yè)部對農(nóng)業(yè)建立資料管理工作、由地質(zhì)部對地質(zhì)建立資料管理工作等。

1960年，國家檔案局提交了《關(guān)于加強(qiáng)管理城市基本建設(shè)檔案的意見》及《關(guān)于如何加強(qiáng)城市基本建設(shè)檔案的報告》，并于1961年獲得了國務(wù)院的批轉(zhuǎn)。城建檔案管理工作開始被國家重視和關(guān)注。

1980年，我國發(fā)布了《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》，該條例中規(guī)定：各單位在對每一項科研成果、基建工程等技術(shù)項目進(jìn)行鑒定和驗(yàn)收時，應(yīng)該有科技檔案部門參與，并對其進(jìn)行鑒定和歸檔。《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》的頒布，使城建檔案管理具有了正式的法律依據(jù)。

此后，建設(shè)部又頒布了《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》，并不斷對其進(jìn)行了修改與完善。2000年，國務(wù)院頒布《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》，其中對城建檔案管理工作做出了相應(yīng)的規(guī)定。

1.2 地方城建檔案法制建設(shè)

（1）20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)末

在這個階段，我國各個地區(qū)逐漸建立了城建檔案管理體制及城建檔案管理機(jī)構(gòu)。而這一時期一般需要繳納一定的城建檔案保證金，目的是保證建設(shè)單位在工程竣工驗(yàn)收后能夠主動報送城建檔案。一定程度上，有利于城建檔案工作的進(jìn)行。

（2）2000年至2004年

這一時期，在我國的大部分地區(qū)都已逐漸取消檔案保證金制度。2000年，我國頒布了《中華人民共和國立法法》，也為城建檔案的立法工作提供了契機(jī)，逐步建立了工程檔案預(yù)登記制度以及工程竣工備案查驗(yàn)建設(shè)工程檔案認(rèn)可文件制度，這兩種制度的實(shí)施，確保了建設(shè)工程檔案的及時歸檔。

（3）2005年至今

這一時期立法成果比較多。我國于2004年頒布實(shí)施了《中華人民共和國行政許可法》，推進(jìn)了政府職能由直接干預(yù)到宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。并對之前的城建檔案立法做了進(jìn)一步的完善。

2 目前城建檔案立法存在的問題

2.1 法律依據(jù)不足

就目前而言，我國仍然缺乏專門的城建檔案管理方面的法律法規(guī)，其有關(guān)于城建檔案管理的規(guī)定僅僅散見于《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》及《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中，并且在條例中對城建檔案管理工作做了比較詳細(xì)的規(guī)定，但該條例屬于部門規(guī)章，因此，若作為行政許可設(shè)立的依據(jù)則未免周全。由于城建檔案管理缺乏上位法的支撐，缺乏有效的執(zhí)法手段，其立法工作也難以順利開展。

2.2 管理主體資格不明確

我國的《中華人民共和國檔案法》，對我國的檔案事業(yè)做了統(tǒng)籌規(guī)劃，對各級檔案行政管理部門管理的區(qū)域進(jìn)行了明確規(guī)定；《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》中規(guī)定，全國城建檔案管理工作由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門來負(fù)責(zé)，國家檔案部門對其進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。但兩部法律對管理主體的規(guī)定有所分歧，因此，在各地的城建檔案立法時，也常常對這個問題莫衷一是，影響立法的有效性，并一定程度上制約了城建檔案法制的建設(shè)。

2.3 對需要收集并歸檔的資料未明確界定

《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》中對城建檔案管理的重點(diǎn)做了詳細(xì)的規(guī)定，如城市規(guī)劃、園林設(shè)計、施工、監(jiān)理、環(huán)衛(wèi)以及市政等部門的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)作為重點(diǎn)，但是，業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)的哪些資料必須進(jìn)行收集并歸檔卻沒有給予明確規(guī)定，此外，由于部門眾多，因此，收集與歸檔也缺少有效的途徑和方法。由于《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》對于需收集和歸檔的資料界定模糊，所以，在實(shí)際工作中，該部分資料的收集與歸檔效果不佳。

2.4 一些地方法制建設(shè)比較滯后

從上世紀(jì)八十年代至今，收集到地方立法數(shù)目為四十余個，絕大部分屬于地方政府規(guī)章，而少數(shù)為地方條例，此外，有八個為城建檔案管理規(guī)定，但其屬于政府行政規(guī)范性文件，是對法律法規(guī)的補(bǔ)充，而不能完全代替法律法規(guī)的規(guī)定。另外，城建檔案保證金制度在這一時期已基本被取消，但在某些地方立法中卻未對其進(jìn)行修改，地方法制建設(shè)滯后的現(xiàn)象比較突出。

3 加強(qiáng)我國城建檔案法制建設(shè)的對策

3.1 制定一部統(tǒng)一的城建檔案管理法律或法規(guī)

目前，我國尚缺乏一部統(tǒng)一的城建檔案管理法律或?qū)ｉT的行政法規(guī)，正因沒有一部其權(quán)威性的上位法，所以，在執(zhí)行中常常因缺乏明確的法律法規(guī)而受到阻礙，應(yīng)該從法律上來確定城建檔案管理的地位和作用，從而保證城建檔案工作的順利進(jìn)行。

3.2 明確城建檔案各部門職責(zé)

《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》與《高等學(xué)校檔案管理辦法》中均對檔案行政管理部門管理范圍作了規(guī)定，雖然管理主體有所差異，但都是各司其職，大同小異。兩者在根本上是一致的，管理主體資格的規(guī)定也相對明確。但缺乏上位法的支撐，在實(shí)際執(zhí)行中必定會遇到阻礙，因此，今后出臺的上位法若能對城建檔案管理主管部門的職責(zé)進(jìn)行明確的規(guī)定，城建檔案管理的效果將會更好，且城建檔案法制建設(shè)也將更進(jìn)一步。

3.3 明確收集和歸檔資料的范圍及途徑

對于業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案收集及歸檔的范圍和途徑，我國的法律法規(guī)并未對此明確規(guī)定。必須對其進(jìn)行明確界定，檔案收集和歸檔才更有針對性、有效率。此外，還應(yīng)該理清檔案各個管理部分的關(guān)系以及各自的職責(zé)，從而選擇有效的途徑進(jìn)行收集和歸檔，保證業(yè)務(wù)管理及業(yè)務(wù)技術(shù)檔案得以順利歸檔。

3.4 加快地方的城建檔案法制建設(shè)

若要加快地方的城建檔案法制建設(shè)，必須要統(tǒng)一兩者的法律，對于地方城建檔案管理法中不恰當(dāng)?shù)囊?guī)定要予以規(guī)避，對于符合時代發(fā)展趨勢的要予以保留并給予補(bǔ)充和完善，并逐步以法律法規(guī)的形式進(jìn)行確定，使其規(guī)定能夠在實(shí)際操作中具有執(zhí)行力和約束力，不會因?yàn)闄n案管理者個人因素而發(fā)生改變，保證城建檔案管理工作的合法性和有效性。

3.5 提高城建檔案管理人員素質(zhì)和能力

要加強(qiáng)對城建檔案管理人員的培訓(xùn)和教育，讓其熟練掌握我國城建檔案的立法歷程、城建檔案現(xiàn)行的法律法規(guī)以及具體內(nèi)容等，切實(shí)提高自身的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)行能力。并加強(qiáng)對其素質(zhì)教育，能夠提高自身的綜合素質(zhì)，只有知法、懂法，才能更好地立法，為城建檔案法制建設(shè)服務(wù)。

4 結(jié)束語

我們在加強(qiáng)城建檔案法制建設(shè)的過程中，也要注重以下幾點(diǎn)：一是針對性，城建檔案管理立法要依據(jù)現(xiàn)狀有針對性地設(shè)定；二是前瞻性，在立足現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上充分考慮未來的發(fā)展趨勢；三是實(shí)際性，立法條款的設(shè)立要與現(xiàn)實(shí)保持一致；四是創(chuàng)造性，立法條款在借鑒的基礎(chǔ)上，要體現(xiàn)時代性和獨(dú)創(chuàng)性。城建檔案法制建設(shè)并非一朝一夕就能完成的，需要不斷地補(bǔ)充和完善，而只有立法逐漸完善了，城建檔案管理才能真正發(fā)揮實(shí)效。

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