河南省國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)存在的問題及對(duì)策

◎許愛國(guó) 王軍勝

我國(guó)的國(guó)有土地市場(chǎng)包括土地一級(jí)市場(chǎng)和土地二級(jí)市場(chǎng)。自土地市場(chǎng)建立以來，相對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的活躍程度，二級(jí)市場(chǎng)一直處于滯后和附屬狀態(tài)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，二級(jí)市場(chǎng)的土地需求日益強(qiáng)烈，交易逐漸活躍起來，土地市場(chǎng)不斷擴(kuò)展。土地二級(jí)市場(chǎng)是國(guó)家土地有償使用制度的重要內(nèi)容，不僅直接關(guān)系到土地市場(chǎng)能否健康發(fā)展，而且關(guān)系到能否有效地防止國(guó)有資產(chǎn)流失問題，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起著重要的作用。因此，政府在強(qiáng)化對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)的管理，確保二級(jí)市場(chǎng)土地交易的規(guī)范、有序，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。

一、河南省土地二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)情況

《國(guó)土資源部關(guān)于建立土地有形市場(chǎng)促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范交易的通知》 （國(guó)土資發(fā)〔2000〕11號(hào)）下發(fā)后，全省各地逐步成立了土地交易機(jī)構(gòu)，建立了土地有形市場(chǎng)，同時(shí)對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)也進(jìn)行了培育和規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省共建成土地使用權(quán)交易有形市場(chǎng)127個(gè)，具體承擔(dān)土地一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)交易，為增加土地供給、促進(jìn)節(jié)約集約用地、優(yōu)化土地資源配置發(fā)揮了積極作用。近兩年，有些市、縣將土地一級(jí)市場(chǎng)納入了政府公共資源交易平臺(tái)后，國(guó)土資源部門原來的交易機(jī)構(gòu)除個(gè)別地方撤銷外，大多仍然保留，并承擔(dān)除一級(jí)市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)外的簽轉(zhuǎn)、公示，出讓方案的報(bào)批、地價(jià)款評(píng)估、合同上傳以及土地二級(jí)市場(chǎng)的業(yè)務(wù)。因此，目前河南省土地二級(jí)市場(chǎng)的交易平臺(tái)基本上在市縣土地管理部門的土地（地產(chǎn)）交易中心，隸屬國(guó)土資源管理部門，也有個(gè)別地區(qū)二級(jí)市場(chǎng)隨一級(jí)市場(chǎng)納入了政府公共資源交易平臺(tái)，如開封市整合原市產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍監(jiān)理處、交易管理處和城區(qū)房管所，組建了開封市房地產(chǎn)交易登記中心，隸屬于市政府。

二、河南省國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)交易情況

根據(jù)河南省各地2009年至2013年土地二級(jí)市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，從交易形式看，全省二級(jí)市場(chǎng)交易主要以抵押為主，無論是在成交宗地總數(shù)方面、成交面積總量方面及成交總金額方面，土地抵押業(yè)務(wù)均占有絕對(duì)的比重；其次是國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。無土地租賃交易統(tǒng)計(jì)。從交易主體看，二級(jí)市場(chǎng)相比一級(jí)市場(chǎng)政府壟斷不同，呈現(xiàn)出主體多元化特征，既有國(guó)有企業(yè)、有限責(zé)任公司、其他企事業(yè)單位等各類經(jīng)濟(jì)組織，也有個(gè)人。從土地用途看，類型多樣，既有工業(yè)，也有商住。從交易數(shù)量看，抵押登記占主導(dǎo)地位。

河南省土地二級(jí)市場(chǎng)抵押情況統(tǒng)計(jì)表

2009年至2013年，全省共轉(zhuǎn)讓土地11777宗，總面積128211.7公頃。與同期國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)相比，占新供土地面積的84.54%。成交宗地?cái)?shù)量和面積呈逐年增加趨勢(shì)，轉(zhuǎn)讓土地以工礦、商業(yè)和住宅為主。

2009年至2013年，全省共抵押土地19264宗，共計(jì)68437.5公頃，抵押金額4027.3億元。從總體上來看，抵押宗數(shù)、面積和金額呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中2013年達(dá)到歷年最高，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于往年抵押金額（詳見《河南省土地二級(jí)市場(chǎng)抵押情況統(tǒng)計(jì)表》）。在抵押宗地用途上，主要以住宅用地以及工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地為主，商業(yè)用地次之；在抵押金額方面，占比最大的為商業(yè)住宅用地，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地抵押面積雖大，但因土地價(jià)格相對(duì)較低，居于商業(yè)用地之下。按抵押地塊取得方式分，主要以出讓方式獲得土地使用權(quán)抵押為主，劃撥地和作價(jià)出資入股土地抵押相對(duì)較少。

三、河南省國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)存在的突出問題

當(dāng)前，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，土地一級(jí)市場(chǎng)管控嚴(yán)格，土地二級(jí)市場(chǎng)交易相對(duì)趨于繁榮，這將對(duì)加快土地流通、優(yōu)化重組土地資源配置、節(jié)約集約利用土地起到積極推動(dòng)作用，但土地二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展也存在著諸多問題。

缺少配套完善的法律法規(guī)作支撐，制度建設(shè)不完善。河南省土地二級(jí)市場(chǎng)的法律、法規(guī)以及制度建設(shè)比較滯后，雖然國(guó)家層面出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等文件作為指導(dǎo)，但總體上比較籠統(tǒng)，缺少具體性和可操作性的工作規(guī)范，各地在土地二級(jí)市場(chǎng)的管理上不統(tǒng)一。

部門職能交叉，多頭管理的現(xiàn)象突出。在土地二級(jí)市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，由于河南省管理體制的不同，出現(xiàn)多個(gè)管理主體，將本應(yīng)是一個(gè)完整的土地和房屋二級(jí)市場(chǎng)，分割為多個(gè)市場(chǎng)。如地上附屬物的轉(zhuǎn)讓歸屬房管部門，涉及土地使用權(quán)清償債務(wù)司法判決又由人民法院負(fù)責(zé)，企業(yè)改制土地則涉及到國(guó)資、財(cái)政部門的管理。因此，土地市場(chǎng)多頭管理的現(xiàn)象十分普遍，極易引起混亂。

土地二級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管難度較大，隱性市場(chǎng)大量存在。由于國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)缺乏有力的監(jiān)管，一些不良拍賣行同有關(guān)企業(yè)、個(gè)人操控土地交易、黑箱交易以及私下交易等干擾土地交易的現(xiàn)象還不同程度地存在，交易者往往在私下進(jìn)行暗箱操作，采取簽訂“陰陽(yáng)合同”等非法手段，規(guī)避管理費(fèi)和各種稅費(fèi)，國(guó)土部門難以知情，發(fā)現(xiàn)后難取證、難查處，致使非法交易土地行為得不到及時(shí)有效制止，不但國(guó)家的稅收難保障，還容易引發(fā)民事糾紛。

首次轉(zhuǎn)讓要求的前期開發(fā)投資條件難落實(shí)。按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中的第四章第二十一條規(guī)定，首次轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)符合兩個(gè)條件：一是按照本合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，完成開發(fā)投資總額的25%以上；二是按照本合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，已形成工業(yè)用地或其他建設(shè)用地條件。但對(duì)25%的開發(fā)投資額度如何計(jì)算、由什么部門進(jìn)行審核計(jì)算等需審查的環(huán)節(jié)無明文規(guī)定，對(duì)已形成工業(yè)用地或其他建設(shè)用地條件也無明確規(guī)定。在實(shí)際辦理轉(zhuǎn)讓過程中，操作起來有很多不確定因素，造成操作難度和復(fù)雜程度增加。

集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重干擾了二級(jí)市場(chǎng)秩序。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在隱形市場(chǎng)中，集體建設(shè)用地違規(guī)流轉(zhuǎn)日益活躍，且交易形式不斷翻新。

四、推進(jìn)河南省國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)的對(duì)策和建議

應(yīng)從國(guó)家層面完善建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)法律法規(guī)建設(shè)。國(guó)家應(yīng)從土地二級(jí)市場(chǎng)的特點(diǎn)出發(fā)，盡快出臺(tái)統(tǒng)一、規(guī)范、配套和可操作的土地二級(jí)市場(chǎng)管理辦法，建立和完善相應(yīng)的法律體系，通過強(qiáng)化二級(jí)市場(chǎng)立法，統(tǒng)一交易標(biāo)準(zhǔn)，明確交易范圍，規(guī)范交易制度，細(xì)化交易規(guī)則，為培育和完善國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)提供法律和制度支撐。

加強(qiáng)一二級(jí)土地市場(chǎng)的有效銜接，實(shí)行統(tǒng)一管理。在加強(qiáng)土地一級(jí)市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)著力加大土地二級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)和制度規(guī)范。各地在對(duì)二級(jí)市場(chǎng)規(guī)范管理的同時(shí)，應(yīng)對(duì)一二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一整合，對(duì)二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的編制、工作流程、管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確和統(tǒng)一規(guī)范。

明確相關(guān)部門職責(zé)，建立積極的協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步理順相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，明確職責(zé)，加強(qiáng)二級(jí)市場(chǎng)中各管理部門間的溝通配合。最好能采取類似產(chǎn)權(quán)登記的模式，將多部門管理的職能進(jìn)行科學(xué)整合。同時(shí)，各級(jí)要協(xié)調(diào)建立二級(jí)市場(chǎng)交易信息查詢機(jī)制，實(shí)現(xiàn)二級(jí)市場(chǎng)信息的多部門共享，提高行政效率，實(shí)施有效監(jiān)管。

加強(qiáng)對(duì)土地評(píng)估市場(chǎng)的管理，建立地價(jià)評(píng)估考評(píng)制度。進(jìn)一步完善地價(jià)評(píng)估公示制度，規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)警告、降級(jí)、淘汰制度。制止各種商業(yè)性人為指定（入圍）選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，減少地價(jià)評(píng)估過程中評(píng)估結(jié)果受委托人影響的現(xiàn)象，健全地價(jià)評(píng)估機(jī)制，真正建立無利害關(guān)系第三方地價(jià)評(píng)估的權(quán)威，使土地二級(jí)市場(chǎng)地價(jià)評(píng)估更科學(xué)，更具有指導(dǎo)性和可操作性。