城市建設(shè)投融資的風(fēng)險(xiǎn)以及化解辦法

劉則悅

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的城市化水平也得到了明顯的提高。但是，在城市建設(shè)過程中的融資風(fēng)險(xiǎn)也越來越高，這引起了人們廣泛的關(guān)注。因此，本文主要從城市建設(shè)投融資的風(fēng)險(xiǎn)和化解的辦法角度進(jìn)行了深入了探討。

關(guān)鍵詞：城市建設(shè)；投融資風(fēng)險(xiǎn)；化解辦法

近年來，我國各個(gè)地方在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的過程中產(chǎn)生了大量的融資債務(wù)，而且這種大量的債務(wù)居然高達(dá)了6萬億元，這引起了人們對(duì)其內(nèi)在金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。從解決問題的根本角度上考慮，化解城市建設(shè)融資需求與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該建立在需求與融資支持的相匹配的基礎(chǔ)上。

一、城市建設(shè)投融資中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和原因論述

（一）城市建設(shè)融資中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分析

我國城市建設(shè)投融資過程中所產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)。2014年我國最新的數(shù)據(jù)顯示，我國因?yàn)槌鞘谢ㄔO(shè)過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而產(chǎn)生的地方政府債務(wù)總額已經(jīng)超過了5萬億元，這里所承擔(dān)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)開始引來越來越多人的關(guān)注。在2009年以前，我國地方城市在籌集資金的過程中主要采用城投公司發(fā)行債券的形式進(jìn)行，但是這種城投公司債券本身就包含了政府的擔(dān)保，其根本就是一種政府的債務(wù)表現(xiàn)。目前我國的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制尚不健全，這種融資模式暗含了很大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這也給地方財(cái)政增加了風(fēng)險(xiǎn)的壓力。從基礎(chǔ)建設(shè)的角度上考慮，基礎(chǔ)建設(shè)并不像其他建設(shè)那樣，具有建設(shè)周期長、經(jīng)營效率低下等特點(diǎn)，所以城投公司的資金回報(bào)是非常慢的，也有很多的城投公司在這樣的模式下被壓垮，而地方政府面對(duì)這種情況所做的對(duì)策通常都是去尋找下一個(gè)“債券代發(fā)人”，而不是從根本上解決問題，這給地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的隱患。2009年我國財(cái)政部發(fā)行了上千億元債券用于地方地鐵、機(jī)場等建設(shè)，但是實(shí)際建設(shè)的地鐵、機(jī)場等已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方的承載力，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“小城鎮(zhèn)大建設(shè)”現(xiàn)象。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中的其他風(fēng)險(xiǎn)包括房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)以及民間資本擠出風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)是指很多地方政府在承擔(dān)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)后開始抬高地方土地的價(jià)格，并以此來償還債務(wù)，這讓很多地方的房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)了價(jià)格虛高的情況。產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府大量的進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，很多已經(jīng)快要淘汰的建筑用品被重新大量生產(chǎn)。民間資本擠出風(fēng)險(xiǎn)是指政府的這種融資行為沒有民間資本的施展之地，我國為了引入民間資本投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，制定了14億元政府投資帶動(dòng)民間資本的計(jì)劃，但是從實(shí)際的執(zhí)行情況來看，地方政府資金投入已經(jīng)多達(dá)6億元，而民間資本卻沒有進(jìn)入。這些財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了嚴(yán)重的消極影響。

（二）政策風(fēng)險(xiǎn)與信貸風(fēng)險(xiǎn)分析

因?yàn)樯虡I(yè)銀行和地方政府之間信息不符合性，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致壞賬的出現(xiàn)。另外，這種類型的產(chǎn)品貸款期限也比較長，存在著大量的金融風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)具有隱藏性，如果風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，那么會(huì)對(duì)銀行的發(fā)展造成極大的威脅。同時(shí)，我們從宏觀政策上分析和研究，因?yàn)轫?xiàng)目貸款期限很長，所以會(huì)導(dǎo)致信貸投放的增長，在這樣的形勢下，可能會(huì)發(fā)生通貨膨脹。

（三）產(chǎn)生投融資風(fēng)險(xiǎn)的原因論述

1.信息不公開。地方財(cái)政信息不公開化，在這樣的情況下，商業(yè)銀行就很難獲取到真實(shí)的資料，導(dǎo)致處于被動(dòng)狀態(tài)中，也只能被動(dòng)接受政府的行為，這些行為在不同程度上會(huì)帶來很大損失，但中央政府因?yàn)闊o法明確地方政府的預(yù)算狀況，也不得實(shí)施承受地方風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的措施。2.地方政府投資體制方面所存在的問題。第一，地方政府投資管理體系結(jié)構(gòu)缺少合理性、科學(xué)性，存在著很多問題，如果收益與覆蓋成本之間存在較大差距，那么便會(huì)帶給地方財(cái)政很大的壓力。第二，在城建市場化過程中，其城建程度有限，地方財(cái)政是掌握權(quán)利的地方，這樣就無法將資金全方面調(diào)用，致使可持續(xù)發(fā)展能力的缺乏。第三，投資渠道既窄小、模式也單一。 地方財(cái)政的主要資金基本都是來源于銀行信貸，但是從資本市場以及民間獲得卻少之又少。另外，一些基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式仍然采用傳統(tǒng)的土地融資方式，一些世界上所流行的新模式并沒有得到廣泛的運(yùn)用。3.在改革財(cái)稅體制方面存在問題，在改革分稅制后，中央將主要的稅種展開集中處理，將一些難度較高的稅種留給了地方。因此，地方政府缺少一定的資金來源，便處于以很少的財(cái)政收入?yún)s負(fù)責(zé)更多的事項(xiàng)。另外，我國轉(zhuǎn)移支付制度也存在很多問題，一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，唯有通過挪用專項(xiàng)貸款、銀行貸款等等方式方法，來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。4.政府職能制度的不健全。我國地方政府缺少獨(dú)立性、自主性，過多的依靠中央政府，在中央政府的保護(hù)下謀求自身的發(fā)展。另外，政府職能權(quán)責(zé)不清，在監(jiān)管方面存在很多問題，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量差、問題多、重建率高等等，這些問題都在不同程度上說明我國地方政府的規(guī)章制度存在著很多不完善的地方，需要進(jìn)行改進(jìn)。5.抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。銀行對(duì)地方政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在一定程度上是根據(jù)地方政府的財(cái)政收入狀況以及判斷是否具有償還能力，這種不完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制可能出現(xiàn)很多問題，如果一旦出現(xiàn)問題，地方政府無法解決，只能上報(bào)到中央政府，中央政府幫助解決。

二、城市建設(shè)資金需求的特點(diǎn)分析

（一）多元化的投資項(xiàng)目

在一般情況下，我們按照所投入資金的類型不同，將城市化建設(shè)主要分為以下幾種類別：管網(wǎng)、道路等非營利性的市政設(shè)備、污水處理廠、自來水廠、燃?xì)獾鹊雀黝愋徒?jīng)營性的設(shè)備；醫(yī)院、高校等公共設(shè)備服務(wù)設(shè)施等等，但是這些設(shè)施對(duì)于建設(shè)城市來講，是需要進(jìn)行打造一些成熟區(qū)域的單元，在建設(shè)每一個(gè)單元時(shí)，可以促進(jìn)單元區(qū)域的成熟，因此應(yīng)該與單個(gè)設(shè)備的資金要求相符合。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施的收益性較差

在城市建設(shè)過程中，學(xué)校、道路等等都屬于公共類的設(shè)施，很難以形成收益。同時(shí)，雖然在城市建設(shè)中也會(huì)有污水處理廠、自來水廠等等部分收益的設(shè)施，但是對(duì)于城市建設(shè)來說，這些項(xiàng)目建設(shè)都需要在施工前展開資金投入，因此這類型的設(shè)施在較短時(shí)間內(nèi)無法產(chǎn)生收益。

（三）資金投入主要以土地價(jià)格作為回報(bào)

在建設(shè)這些設(shè)施時(shí)，有可能推進(jìn)城市土地的成熟，這樣可以將內(nèi)在價(jià)值通過一定形式加以實(shí)現(xiàn)，因此在設(shè)施建設(shè)以及土地成熟方面上，可以共同提高城市的內(nèi)在價(jià)值。因此對(duì)于城市建設(shè)這項(xiàng)措施來說，這些設(shè)施所需要的資金需求與土地建設(shè)是不能分割的，但是作為整體，是需要形成以土地價(jià)值為核心，提高城市內(nèi)部的資金需求。

三、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的舉措論述

（一）信息交流平臺(tái)的建立

在商業(yè)銀行與地方政府之間，可建立起信息交流互動(dòng)平臺(tái)，政府需要及時(shí)向商業(yè)銀行報(bào)告基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、運(yùn)行狀況等等，這樣可以實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行對(duì)政府債務(wù)結(jié)果和規(guī)模展開評(píng)估和監(jiān)測工作。根據(jù)發(fā)展?fàn)顩r，建立起債務(wù)信息機(jī)制，能夠公開管理地方政府的財(cái)務(wù)工作，將債務(wù)系統(tǒng)引入到中央政府、商業(yè)銀行、社會(huì)公眾的管理系統(tǒng)中，這樣可以防止一些風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。這個(gè)檢測評(píng)價(jià)系統(tǒng)以項(xiàng)目管理為核心，以項(xiàng)目管理三維模型為主要理論基礎(chǔ)，對(duì)地方政府建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測、預(yù)警與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，區(qū)分微觀、中觀、宏觀指標(biāo)三個(gè)層次，設(shè)置項(xiàng)目管理、項(xiàng)目期間和工作績效三個(gè)緯度，是一個(gè)“以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)測評(píng)價(jià)系統(tǒng)”，是一種對(duì)項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)階段的實(shí)施績效和發(fā)展影響進(jìn)行監(jiān)測評(píng)價(jià)的條理清晰且以結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)方法，強(qiáng)調(diào)的是全面、及時(shí)、動(dòng)態(tài)的結(jié)果，為項(xiàng)目管理者和其他相關(guān)人員定期提供項(xiàng)目進(jìn)程的更新材料，以及需要采取全Ll正措施的突發(fā)性問題的早期預(yù)警，以改進(jìn)項(xiàng)目投融資管理績效。分析設(shè)計(jì)過程中，以定量分析為主，定性分析為輔。在具體應(yīng)用過程中，按照“先監(jiān)測一再預(yù)警一后評(píng)價(jià)”的遞進(jìn)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)測、預(yù)警及后評(píng)價(jià)。

（二）投融資體制的完善

在原有體制的限制下，可形成獨(dú)立的城市基礎(chǔ)建設(shè)的投資管理運(yùn)行機(jī)制，在投融資體系中，可以將市場競爭機(jī)制和金融機(jī)制引入到其中，這樣就可以使政府機(jī)關(guān)能夠積極參與到市場競爭過程中。將一些新型的融資模式作為城市建設(shè)保障力量，用于建立城市設(shè)施建設(shè)的投資保障資金，這樣可以吸引社會(huì)閑散資金。另外，需賦予那些有發(fā)展條件的發(fā)行地方債務(wù)的權(quán)利，使那些隱性債務(wù)在公開的環(huán)境下促進(jìn)地方債務(wù)的發(fā)行，在發(fā)行債務(wù)的過程中，需要注意如下兩方面：一是需要將“準(zhǔn)地方債務(wù)”的發(fā)行狀況進(jìn)行徹底清理；二是對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)督管理體系展開積極完善工作。投融資方式的創(chuàng)新雖然不能解決政府負(fù)債總量的問題，但可以在一定程度上拓寬資金融通的渠道。建議充分利用資本市場或民間資本解決我市城建資金短缺問題，探索和嘗試多樣化的政府投融資方式。建議加大力度在政府投資項(xiàng)目的建設(shè)中推行代建制并推進(jìn)項(xiàng)目代建的市場化，推進(jìn)市場開放和充分競爭。

（三）財(cái)稅體制的完善

加大地方政府的財(cái)力、物力、人力。一是返還增值稅，加大地方政府在增值稅中的份額?，F(xiàn)有的返還機(jī)制對(duì)基數(shù)有著一定的依賴，在這樣的情況下，會(huì)導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)發(fā)展。二是支付體制轉(zhuǎn)移改革，采用科學(xué)合理的方式對(duì)中央專項(xiàng)撥款進(jìn)行管理，可實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)撥款的公平性、效益性、科學(xué)性等等。三是改革省級(jí)以下的分層制，將稅務(wù)權(quán)利真正交給地方財(cái)政，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)力之間的統(tǒng)一。四是政府預(yù)算制度進(jìn)行完善和改革，這樣可形成內(nèi)部與外部的監(jiān)督管理體制。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能

政府權(quán)責(zé)與市場權(quán)責(zé)分明。地方政府應(yīng)該明確掌握自身的職責(zé)所在，不能越位和過多管理市場發(fā)展動(dòng)向，從直接干預(yù)方式轉(zhuǎn)向?yàn)殚g接干預(yù)方式。由于職能部門的具體行政管理權(quán)力不同，由建設(shè)局負(fù)責(zé)城市建設(shè)投融資工作可以比較好的解決戰(zhàn)略協(xié)同的問題，但財(cái)務(wù)管理能力可能存在缺陷；由財(cái)政局負(fù)責(zé)城市建設(shè)投融資工作可以比較充分地發(fā)揮財(cái)政財(cái)務(wù)管理的優(yōu)勢，但由于項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的職能一般由建設(shè)部門負(fù)責(zé)管理，部門之間的戰(zhàn)略協(xié)同難度較大，尤其是可能產(chǎn)生“借用管還”脫節(jié)分離的問題。而第三種形式是最符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理念的運(yùn)作形式，可以有效解決“借用管還”一體化的問題，當(dāng)然這種運(yùn)作形式對(duì)平臺(tái)的資本實(shí)力和資本充足率要求較高，需要政府高層的高度重視和大力支持，需要豐富的符合現(xiàn)代市場要求的投融資管理人才'隊(duì)伍。對(duì)于政府替代市場的傾向比較明顯的地區(qū)而一言，這種運(yùn)作方式可能并不是地方政府領(lǐng)導(dǎo)的首選方式，但它將是今后投融資管理運(yùn)作主體的最優(yōu)的發(fā)展方向。

（五）風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立

中央政府和地方政府共同構(gòu)建起防范安全管理機(jī)制，對(duì)地方債務(wù)建立起評(píng)估機(jī)制，同時(shí)各級(jí)政府也需要加強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，完善各管理規(guī)章條例，進(jìn)一步推進(jìn)金融資產(chǎn)行業(yè)取得更大的進(jìn)步。

四、結(jié)語

綜上所述，我國在城市化的過程中地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了嚴(yán)重的資金風(fēng)險(xiǎn)問題。其主要原因還是投融資的體制不完善，沒有完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，所以，我國地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時(shí)候必須考慮到各個(gè)方面，以地方實(shí)際情況為準(zhǔn)進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)。

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