論高校預(yù)算控制在會(huì)計(jì)控制中的核心地位

喬春華　宋海榮

【摘 要】 預(yù)算控制在會(huì)計(jì)控制中的核心地位，雖然很多人在實(shí)踐中意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，卻無(wú)人論述過(guò)。預(yù)算控制是高校會(huì)計(jì)控制的核心，預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)是預(yù)算控制的關(guān)鍵控制區(qū)域。高校預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)與考核、預(yù)算反饋與應(yīng)用以及預(yù)算考核的問(wèn)責(zé)機(jī)制是預(yù)算控制的全過(guò)程。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算控制； 會(huì)計(jì)控制； 核心

中圖分類(lèi)號(hào)：G475 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2015）14-0081-04

一、預(yù)算控制是高校會(huì)計(jì)控制的核心

（一）預(yù)算控制在內(nèi)部控制法規(guī)中的地位

1.預(yù)算控制在內(nèi)部控制法規(guī)中沒(méi)有規(guī)定

在《內(nèi)部控制——整合框架》、《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——整合框架》這兩個(gè)COSO報(bào)告中沒(méi)有“預(yù)算控制”這個(gè)提法，甚至“預(yù)算管理”都沒(méi)有。

在《上海證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引》和《深圳證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引》中也沒(méi)有“預(yù)算控制”這個(gè)提法。

2014年10月8日，財(cái)政部頒布了《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》（財(cái)辦〔2014〕40號(hào)），在該制度中沒(méi)有“預(yù)算控制”這個(gè)提法。該制度有八個(gè)附件，第三個(gè)《預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)防控管理辦法（試行）》中是“預(yù)算控制數(shù)”提法，第四個(gè)《預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)防控管理辦法（試行）》中沒(méi)有“預(yù)算控制”這個(gè)提法。

2.預(yù)算控制在內(nèi)部控制法規(guī)中有規(guī)定

2008年5月22日，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào)）第三十三條指出：“預(yù)算控制要求企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理制度，明確各責(zé)任單位在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范預(yù)算的編制、審定、下達(dá)和執(zhí)行程序，強(qiáng)化預(yù)算約束。”《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第15號(hào)——全面預(yù)算》將“預(yù)算控制”放在“預(yù)算執(zhí)行”中。

2012年11月29日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）將“預(yù)算控制”作為內(nèi)部控制的方法和內(nèi)容。第十二條指出：“單位內(nèi)部控制的控制方法一般包括：預(yù)算控制。強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程?！钡谒恼碌谝还?jié)用第十九條至第二十四條共6條規(guī)定“預(yù)算業(yè)務(wù)控制”的內(nèi)容。

（二）預(yù)算控制在內(nèi)部控制中的地位

1.我國(guó)內(nèi)部控制失控的重要原因是預(yù)算控制虛設(shè)——以公務(wù)接待為例

筆者曾設(shè)計(jì)過(guò)“公務(wù)接待”內(nèi)部控制的流程和控制點(diǎn)。

流程為：公函→接待清單→預(yù)算→審批→報(bào)銷(xiāo)→審計(jì)

在上述6個(gè)控制點(diǎn)中，預(yù)算和報(bào)銷(xiāo)是關(guān)鍵控制點(diǎn)。其中報(bào)銷(xiāo)的原始憑證不僅附發(fā)票，而且附接待清單（注明接待對(duì)象姓名、接待事由、接待標(biāo)準(zhǔn)以及陪餐人員姓名）等；而預(yù)算控制對(duì)于我國(guó)大陸更為關(guān)鍵，境外就餐不可能隨便加人、加菜、加酒水，會(huì)議接待甚至不得隨意加換紙杯，理由就是預(yù)算控制。我們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)做不到。

2.上述案例的啟示

（1）預(yù)算控制不能僅在預(yù)算執(zhí)行階段，應(yīng)該貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)與考核、預(yù)算反饋與應(yīng)用的全過(guò)程。

（2）預(yù)算編制必須精細(xì)準(zhǔn)確。預(yù)算編制的精細(xì)準(zhǔn)確不僅涉及高校預(yù)算列入部門(mén)預(yù)算后的政府采購(gòu)與國(guó)庫(kù)集中收付問(wèn)題，更是一個(gè)預(yù)算管理的起點(diǎn)，它涉及預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)與考核、預(yù)算反饋與應(yīng)用的全過(guò)程，它是預(yù)算控制的基礎(chǔ)。

（3）預(yù)算執(zhí)行必須剛性。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算控制的關(guān)鍵，“三分戰(zhàn)略、七分執(zhí)行”，“贏在執(zhí)行”，執(zhí)行決定成敗，預(yù)算執(zhí)行是目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁，是戰(zhàn)略實(shí)施中不可缺失的重要環(huán)節(jié)。因此，預(yù)算執(zhí)行必須剛性，預(yù)算執(zhí)行如果彈性不僅失去預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且導(dǎo)致預(yù)算乃至事業(yè)的失敗。

（4）預(yù)算評(píng)價(jià)與考核必須嚴(yán)格。預(yù)算執(zhí)行體現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標(biāo)，反映編制的預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行得如何需要經(jīng)過(guò)預(yù)算的評(píng)價(jià)與考核。預(yù)算評(píng)價(jià)與考核是測(cè)定預(yù)算績(jī)效的重要手段。

（5）預(yù)算反饋與應(yīng)用必須及時(shí)。預(yù)算評(píng)價(jià)與考核的結(jié)果即預(yù)算績(jī)效報(bào)告既是當(dāng)期預(yù)算控制的總結(jié)，又是下期乃至滾動(dòng)預(yù)算編制的依據(jù)，因此，必須及時(shí)反饋到校領(lǐng)導(dǎo)和各責(zé)任中心，否則時(shí)過(guò)境遷，信息滯后影響彌補(bǔ)失誤和新的決策。

由此可見(jiàn)，預(yù)算控制是內(nèi)部控制極其重要的內(nèi)容和方法，是高校會(huì)計(jì)控制的核心。

二、預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)控制是預(yù)算控制的前提

預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)是預(yù)算控制的關(guān)鍵控制區(qū)域。安德魯·D·錢(qián)伯斯等指出：“沒(méi)有相應(yīng)的計(jì)劃是不可能進(jìn)行控制的。糟粕的計(jì)劃終將意味著糟透的控制。”財(cái)政部的《預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)防控管理辦法（試行）》為高校預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)控制拓展了視野。該辦法指出：“預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)，是指因相關(guān)規(guī)章制度和工作機(jī)制不完善、執(zhí)行不到位和預(yù)算安排依據(jù)不充分等，導(dǎo)致預(yù)算不科學(xué)、不準(zhǔn)確、不細(xì)化的可能性。按照風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的不同，預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的不同，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步細(xì)分為制度流程風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的不同，預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)分為一般風(fēng)險(xiǎn)和重大風(fēng)險(xiǎn)。”

（一）高校預(yù)算編制的外部風(fēng)險(xiǎn)

外部風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在高校中期預(yù)算的編制。具體表現(xiàn)為：

1.校長(zhǎng)平均任期短導(dǎo)致中期規(guī)劃不穩(wěn)定

《高等教育法》第四十一條第一款規(guī)定校長(zhǎng)的職權(quán)：“擬訂發(fā)展規(guī)劃。”牛維麟、詹宏毅（2007）的研究表明：“調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)擔(dān)任現(xiàn)職的平均時(shí)長(zhǎng)為4.1年，基本與一個(gè)任期相當(dāng)。另外，我國(guó)現(xiàn)任大學(xué)校長(zhǎng)中有近半數(shù)（47.4%）曾任其他高校的校領(lǐng)導(dǎo)，這里所說(shuō)的校領(lǐng)導(dǎo)是指高校的校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)或校黨委書(shū)記、副書(shū)記，平均任職時(shí)間為5.6年，比他們擔(dān)任現(xiàn)職的時(shí)間還要長(zhǎng)1.5年?！币粋€(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)思路，高校校長(zhǎng)任期短致使高校頻繁地變更大學(xué)戰(zhàn)略，戰(zhàn)略的不穩(wěn)定造成中期預(yù)算編制難。而校長(zhǎng)的任命是外部決定的。

2.高校中期預(yù)算與高校五年規(guī)劃綱要不一致

高校五年規(guī)劃綱要即使比較科學(xué)、比較符合實(shí)際，但如果高校中期預(yù)算與高校五年規(guī)劃綱要不一致，也會(huì)造成預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)。

3.高校中期預(yù)算對(duì)未來(lái)教育、財(cái)政、金融、科技等形勢(shì)判斷出現(xiàn)較大失誤

未來(lái)教育、財(cái)政、金融等形勢(shì)如“985工程”、“211工程”等是否繼續(xù)實(shí)行，招生政策及指標(biāo)變化以及財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、薪酬政策、物價(jià)政策與新技術(shù)推廣等預(yù)測(cè)發(fā)生較大偏差等，致使預(yù)算編制出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

4.高校中期預(yù)算對(duì)應(yīng)納入規(guī)劃的重大收支項(xiàng)目測(cè)算遺漏產(chǎn)生較大失誤

應(yīng)納入規(guī)劃的重大收支項(xiàng)目如新基建工程、重點(diǎn)學(xué)科和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、高端人才引進(jìn)、債務(wù)管理、重大事故（自然災(zāi)害與師生非正常事故）、歷史遺留的重大經(jīng)濟(jì)糾紛等。

（二）高校預(yù)算編制的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

1.高校預(yù)算編制的制度流程風(fēng)險(xiǎn)

制度流程風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于缺乏預(yù)算編制制度流程規(guī)定或制度流程設(shè)計(jì)不合理不到位，導(dǎo)致預(yù)算編制不規(guī)范、不科學(xué)、不準(zhǔn)確造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（1）收入預(yù)算編制的制度流程風(fēng)險(xiǎn)。1）高校的財(cái)政撥款和收費(fèi)取決于標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生數(shù)，標(biāo)準(zhǔn)變化和學(xué)生數(shù)測(cè)定不準(zhǔn)影響收入預(yù)算的主要部分；2）校辦企業(yè)上繳、社會(huì)捐贈(zèng)、其他收入測(cè)定不準(zhǔn)也影響收入預(yù)算的編制；3）由于財(cái)政部門(mén)預(yù)算中的撥款標(biāo)準(zhǔn)、教育部門(mén)招生數(shù)及諸多因素在預(yù)算年度上半年才定下來(lái)，有些專(zhuān)項(xiàng)資金下半年才定下來(lái)，影響收入預(yù)算的準(zhǔn)確性；4）隱匿收入、未按規(guī)定程序調(diào)整預(yù)算的行為。

（2）支出預(yù)算編制的制度流程風(fēng)險(xiǎn)。1）編制預(yù)算時(shí)對(duì)重大支出項(xiàng)目遺漏或臨時(shí)大額支出調(diào)整預(yù)算；2）虛列支出項(xiàng)目和擴(kuò)大支出金額的行為；3）高校預(yù)算管理與資產(chǎn)管理脫鉤，資產(chǎn)管理是摸清存量，預(yù)算管理解決資產(chǎn)增量，只有有機(jī)結(jié)合才能既防止資產(chǎn)閑置又避免預(yù)算支出的浪費(fèi)；4）未按規(guī)定程序調(diào)整預(yù)算的行為。

2.高校預(yù)算編制的廉政風(fēng)險(xiǎn)

廉政風(fēng)險(xiǎn)主要是指高校預(yù)算管理人員憑借手中權(quán)力在預(yù)算編制中謀求私利等腐敗行為的可能性。

（1）預(yù)算是權(quán)力的體現(xiàn)，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。瑞賓和林奇（1990）指出“預(yù)算是權(quán)力的體現(xiàn)”，“預(yù)算涉及到財(cái)富的分配決策，人們的生活深受其影響，所以，這一過(guò)程總是與權(quán)力的行使緊密相連的，預(yù)算過(guò)程如不與權(quán)力概念相聯(lián)系是難以完全理解的”。Gerald Salancik和Jeffrey Pfeffer（1980）通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，資源越稀缺，單位越要運(yùn)用權(quán)力；資源對(duì)于組織單位的生存和發(fā)展越重要、越關(guān)鍵，單位越要努力獲得資源，此時(shí)就越傾向于運(yùn)用權(quán)力。馮俏彬（2007）指出：“錢(qián)包權(quán)力是一切權(quán)力中最重要的權(quán)力?！彼灶A(yù)算的根本問(wèn)題在于“基于何種標(biāo)準(zhǔn)，決定將X美元分配給行動(dòng)A而不是行動(dòng)B”。權(quán)力是決定預(yù)算資源分配的關(guān)鍵性因素，在預(yù)算管理中，誰(shuí)擁有權(quán)力，誰(shuí)就獲得了資源分配的機(jī)會(huì)。因此，預(yù)算過(guò)程就成為權(quán)力分配的過(guò)程。

恩格斯曾指出：“政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害，并能引起大量的人力和物力的浪費(fèi)。”英國(guó)思想家阿克頓勛爵也指出：“在所有使人類(lèi)腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！狈▏?guó)啟蒙思想家孟德斯鳩也說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

（2）高校預(yù)算權(quán)力濫用導(dǎo)致廉政風(fēng)險(xiǎn)。在高校中，由于經(jīng)費(fèi)較緊張，而預(yù)算是配置經(jīng)費(fèi)的重要步驟，“為錢(qián)進(jìn)行博弈”而爭(zhēng)奪預(yù)算權(quán)尤為激烈。國(guó)外有學(xué)者曾指出：“在高等教育機(jī)構(gòu)中，有多少大學(xué)和學(xué)院的校長(zhǎng)（院長(zhǎng)），就有多少種不同的資源配置方式。”在高校內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)們除了爭(zhēng)奪預(yù)算權(quán)力外，還不受預(yù)算約束隨意地批條子，也將自己凌駕于預(yù)算之上。在高校中，擁有預(yù)算權(quán)力的官員都有一些利益密切者，他們一般分為兩類(lèi)：一是“圈子內(nèi)”的人，這些人利益密切，在預(yù)算安排中傾斜；二是權(quán)力互換，掌握預(yù)算權(quán)的人與掌握人事權(quán)、招生權(quán)、教育管理權(quán)、科研管理權(quán)以及后勤管理權(quán)的等進(jìn)行權(quán)力交換。高校中還存在那種“三公消費(fèi)”通過(guò)拆分、肢解隱匿在其他項(xiàng)目中的行為。

此外，還表現(xiàn)為在高校中申報(bào)優(yōu)勢(shì)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室中的“跑步（部）前（錢(qián)）進(jìn)”行為，高校中還有后任否定前任的政治行為，如前任的辦公室重新裝修、前任的車(chē)重買(mǎi)，還有前任不顧后任的經(jīng)費(fèi)，大量貸款由后任去還等。

三、預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)控制是預(yù)算控制的關(guān)鍵

財(cái)政部的《預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)防控管理辦法（試行）》為高校預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)控制指明了途徑。該辦法指出：“預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)是指因相關(guān)管理制度和政策措施不完善等，導(dǎo)致預(yù)算剛性不足、部分支出進(jìn)度較慢、資金安全性和效益不高等的可能性。按照風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源和性質(zhì)的不同，分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的不同，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步細(xì)分為制度流程風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的不同，分為一般風(fēng)險(xiǎn)和重大風(fēng)險(xiǎn)。”

（一）高校預(yù)算執(zhí)行的外部風(fēng)險(xiǎn)

外部風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在高校預(yù)算執(zhí)行中因外部客觀環(huán)境發(fā)生重大變化或者外部信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確導(dǎo)致預(yù)算剛性不足、進(jìn)度較慢、效益不高、安全性不夠的潛在風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為：

1.收入預(yù)算執(zhí)行的外部風(fēng)險(xiǎn)

金融政策的變化致使基建貸款未審批下來(lái)、承諾的捐贈(zèng)收入未及時(shí)到賬、出租的房屋（賓館等）與設(shè)備租金收入尚未到賬、學(xué)生學(xué)費(fèi)欠費(fèi)未及時(shí)收齊、預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后未及時(shí)在指標(biāo)系統(tǒng)中登錄，影響資金撥付進(jìn)度。

2.支出預(yù)算執(zhí)行的外部風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政部門(mén)或主管部門(mén)未及時(shí)、準(zhǔn)確批復(fù)下級(jí)單位部門(mén)預(yù)算，財(cái)政部門(mén)未及時(shí)、準(zhǔn)確公布政府采購(gòu)預(yù)算信息。

（二）高校預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

1.高校預(yù)算執(zhí)行的制度流程風(fēng)險(xiǎn)

套取財(cái)政資金挪作它用，未按規(guī)定進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的；非稅收入未按規(guī)定實(shí)行收支兩條線，非稅收入未按規(guī)定實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付的；政府采購(gòu)合同不符合要求造成無(wú)法采購(gòu)，應(yīng)通過(guò)政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付而未通過(guò)的；違反規(guī)定擴(kuò)大開(kāi)支范圍、提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大收費(fèi)范圍亂收費(fèi)行為的；未按規(guī)定使用非稅收入票據(jù)管理的；未對(duì)壞賬損失提前采取控制措施的；無(wú)正當(dāng)理由而不采納內(nèi)部審計(jì)意見(jiàn)的，等等。此外，還有未及時(shí)、準(zhǔn)確編報(bào)預(yù)算執(zhí)行報(bào)表，未能公開(kāi)預(yù)算、決算、收費(fèi)等信息。

2.高校預(yù)算執(zhí)行的廉政風(fēng)險(xiǎn)

與二級(jí)單位和個(gè)人串通，報(bào)送虛假申請(qǐng)材料，騙取、套取專(zhuān)項(xiàng)資金的；與二級(jí)單位和個(gè)人串通，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題隱瞞不報(bào)或提供虛假信息，不當(dāng)?shù)美摹?/p>

四、預(yù)算評(píng)價(jià)與反饋是預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)控制的保障

（一）預(yù)算評(píng)價(jià)與考核是測(cè)定預(yù)算績(jī)效的重要手段

預(yù)算執(zhí)行能否體現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)、能否反映編制的預(yù)算，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的預(yù)算評(píng)價(jià)與考核。預(yù)算評(píng)價(jià)與考核是預(yù)算執(zhí)行的繼續(xù)，是預(yù)算控制的重要環(huán)節(jié)。因此，預(yù)算執(zhí)行的評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)極為重要。評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)設(shè)計(jì)是否科學(xué)是預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)控制的保障因素之一。

2010年6月21日，中共中央政治局審議并通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十八條規(guī)定：“建立科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率?！庇纱丝梢?jiàn)，“預(yù)算執(zhí)行效率”是最重要的指標(biāo)。這里的“效率”是指不浪費(fèi)，是績(jī)效指標(biāo)，但在實(shí)際工作中，財(cái)政部和教育部卻采用“預(yù)算執(zhí)行率”和“預(yù)算完成率”?！邦A(yù)算執(zhí)行率”指的是花錢(qián)的進(jìn)度，“預(yù)算完成率”指的是預(yù)算收入和支出完成的程度，即預(yù)算執(zhí)行效率≠預(yù)算完成率≠預(yù)算執(zhí)行率。“預(yù)算執(zhí)行率”與“預(yù)算完成率”根本不是預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)，用這兩個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)與考核預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，預(yù)算控制有很大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）預(yù)算反饋與應(yīng)用也是預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)控制的保障因素之一

前已述及，預(yù)算評(píng)價(jià)與考核的預(yù)算績(jī)效報(bào)告既是當(dāng)期預(yù)算控制的總結(jié)，又是下期乃至滾動(dòng)預(yù)算編制的依據(jù)，因此，預(yù)算反饋與應(yīng)用是預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)控制的保障因素之一。

（三）落實(shí)預(yù)算考核的問(wèn)責(zé)機(jī)制

高校提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，高校的資金主要來(lái)源于公共財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)，即來(lái)自于民眾，因此，必須形成“花錢(qián)必問(wèn)效”、“無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的機(jī)制。缺乏嚴(yán)格有效的問(wèn)責(zé)和法律責(zé)任，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)與考核、預(yù)算反饋與應(yīng)用等只是數(shù)字游戲，預(yù)算及其法規(guī)形同虛設(shè)。

但高校預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)與考核難度很大，難就難在：一是高校的教育活動(dòng)和科研活動(dòng)的特點(diǎn)是遲效性和長(zhǎng)效性，即高校的教育活動(dòng)和科研活動(dòng)的績(jī)效不能短期內(nèi)顯現(xiàn)出來(lái)；二是高校提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)邊界難以確定，其績(jī)效的衡量或計(jì)量很難，考核自然很難；三是高校培養(yǎng)人不僅僅是校內(nèi)的教育行為，而高校預(yù)算前已述及存在諸多外部風(fēng)險(xiǎn)，涉及校外的諸多機(jī)關(guān)和部門(mén)，無(wú)法追究誰(shuí)的責(zé)任。因此，高校預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)與考核難，問(wèn)責(zé)難度也很大。但《預(yù)算法》、《高等教育法》等已規(guī)定了法律責(zé)任，就要深入研究和探索高校預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)，落實(shí)預(yù)算考核的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第二十四條指出：“單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。”綜上所述，高校預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)與考核、預(yù)算反饋與應(yīng)用和預(yù)算考核的問(wèn)責(zé)機(jī)制是預(yù)算控制的全過(guò)程。只有對(duì)預(yù)算控制各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的嚴(yán)格控制，高校預(yù)算控制才能真正成為會(huì)計(jì)控制的核心?！?/p>

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