垂直權力的優(yōu)化配置

劉薩娜

目前，我國正處于全面深化改革階段，深化政治經(jīng)濟體制改革有利于適應當前中國經(jīng)濟社會的發(fā)展。政治經(jīng)濟體制改革的實質是實現(xiàn)垂直權力的有效配置。

垂直權力的配置是指在權力系統(tǒng)中各個層級主體之間的權力分配和行使。其主要有兩種形式：垂直權力的分化和垂直權力的整合。垂直權力的分化主要是指對行政權力結構進行縱向的劃分以實現(xiàn)政府的目標。垂直權力的整合是指為了實現(xiàn)既定目標，對各層級政府進行協(xié)調與整合，權力分化給各層級政府后，各層級政府要完成組織給予的任務時并且在完成任務時達到統(tǒng)一，通過對各層級政府的有效控制和協(xié)調，使權力機制能夠良好地運行。

垂直權力配置目前面臨著一些困境。由于垂直權力的分化主要體現(xiàn)在對權力的分解上，即上級政府適度地放權或分權給予次級政府，層級結構的科層性決定了在權力的配置過程中上級意志對權力的分解起主導作用，上級可以根據(jù)自身意志有權決定分予下級多少權力，而忽視下級自主性，不根據(jù)下級自身實際需要分權導致權力的閑置和浪費。垂直權力的整合主要體現(xiàn)在權力的可控上，即上級對下級的控制，保證權力系統(tǒng)的正常運行。層級結構的復雜性導致垂直權力的可控性失效，助長下級政府的權力的逐步擴張和權力的濫用。

一、垂直權力的配置優(yōu)化

垂直權力的運作離不開層級結構，垂直權力的合理配置也離不開合理的層級結構。層級結構一般具有穩(wěn)定性，但穩(wěn)定不代表一成不變，需要根據(jù)實際情況進行適度地調整，比如是否增減管理層次、改變管理規(guī)模幅度等。垂直權力的合理配置與層級結構的調整是緊密相連的。垂直權力的優(yōu)化配置主要體現(xiàn)在垂直權力的有限整合和垂直權力的適度分化。

（一）垂直權力的有限整合

結合我國的行政管理體制的改革進程，垂直權力的優(yōu)化配置首先在權力的有限整合上。垂直權力的有限整合主要體現(xiàn)在20世紀80年代以來我國推行的市管縣體制。所謂的“市管縣”體制就是指以中心城市對其周圍縣實施領導的體制。它以經(jīng)濟發(fā)達的城市為核心，帶動周圍農(nóng)村地區(qū)的共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)權力的一體化。市級建制是垂直權力分合的重要節(jié)點。

隨著改革開放的不斷深入，商品經(jīng)濟引入流通領域，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制逐漸開始出現(xiàn)弊端，計劃經(jīng)濟體制下的垂直性依舊突出，條塊分割、城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象十分明顯。市管縣體制的實施，重新梳理了省級以下政府的垂直權力結構，在以經(jīng)濟發(fā)達的中心城市為依托，整合了區(qū)域劃分范圍內的城鄉(xiāng)和縣域經(jīng)濟的發(fā)展，對我國正處于經(jīng)濟發(fā)展和社會轉型過程中發(fā)揮著重要的作用。

一是加強了對縣域的行政管理。建國以后，我國長期實行市縣分治的行政體制，在當時特定政治經(jīng)濟環(huán)境下，省若直接管理縣，則會造成管理幅度過大、行政運行成本過高進而導致行政效率低下。這時將省與縣之間的市級權力由閑置變?yōu)閷崣?，起到了加強對縣域的行政管理的作用，適應了當時的政治經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。

二是促進了區(qū)域市場的統(tǒng)一。市管縣體制較好地打破了建國以后我國實行市縣分治體制下出現(xiàn)的城鄉(xiāng)分割局面，促進了區(qū)域市場的統(tǒng)一。它不僅使城市發(fā)展有了較大的腹地，擴大了城市的自主發(fā)展權，還激活了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展活力。城市利用自己的經(jīng)濟資源優(yōu)勢來帶動農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源共享和資源的合理配置，促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

三是加快了城市化的進程。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，城鄉(xiāng)分割致使城市化發(fā)展緩慢。尤其是在20世紀60、70年代，基本上處于停滯不前的狀態(tài)。實施市管縣體制后，突出了城市的中心地位，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟的大力發(fā)展，加快了城市化發(fā)展的進程；與此同時經(jīng)濟的大力發(fā)展推動著城市文化與鄉(xiāng)村文化的相互融合和滲透，有利于實現(xiàn)勞動力素質的提高。

（二）垂直權力的適度分化

經(jīng)濟基礎決定上層建筑。經(jīng)濟基礎發(fā)生變化，行政權力的內容和方式也同樣會發(fā)生改變。隨著市場經(jīng)濟體制的確立和社會的成功轉型，市管縣體制對于縣域經(jīng)濟的發(fā)展積極作用減弱。市管縣體制已不能完全適應現(xiàn)有的政治經(jīng)濟體制，市管縣體制的存廢，已成為學者和社會當下討論的熱點議題。因此，垂直權力根據(jù)現(xiàn)實生態(tài)需要再一次進行適度地調整，由垂直權力局部的有限整合到適度地分化。實行強縣擴權和省管縣體制來代替現(xiàn)有的市管縣體制是垂直權力適度分化主要表現(xiàn)。

一是市管縣體制存在諸多種種弊端，垂直權力在市級過度分化帶來的缺陷和問題日益凸顯。首先，市管縣體制將市級權力由虛權變?yōu)閷崣?，行政層次由原來的四級變?yōu)槲寮?，人為的層次的增加不僅在于使行政運行成本擴大，更主要在于行政組織的層次越多，信息的真實性就大大減少，行政效率低下，反過來使行政成本成本增加；其次，市與縣都承擔著各自的應有的經(jīng)濟社會責任，相應的都為更多的為自身發(fā)展爭取更多的利益。實行市管縣后，歸屬于地級市的縣（市）處于弱勢地位，地級市利用自身的強勢地位，侵犯縣（市）鄉(xiāng)的合法權益，如財源截流、一刀切、“市吃縣”、“市卡縣”現(xiàn)象，把其大量的人力、物力、財力都投入到城市的發(fā)展中，而忽略了農(nóng)村的經(jīng)濟社會的發(fā)展，造成城市與農(nóng)村之間發(fā)展的不協(xié)調，進一步阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程。最后，雖然體制改革推動了城市化，但卻造成了城市虛化現(xiàn)象。在市管縣體制下，一方面除了發(fā)達的中心城市可以帶動周邊的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展外，一些工業(yè)基礎薄弱的城市帶動力就相對薄弱，無法拉動周邊縣域（鄉(xiāng)）經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面在此體制下發(fā)展的城市化道路是一種去市場化的行政化道路，即這種城市化的后果是廣域型城市的大量出現(xiàn)，大量的城市化做法就是單純的將鄉(xiāng)民變?yōu)椤笆忻瘛保鴽]有健全相關的配套設施，實際農(nóng)村人口依舊占絕對比重。

二是市場經(jīng)濟體制的確立。社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，市場在資源配置中起決定性的作用要求政府要合理定位其自身在經(jīng)濟發(fā)展中的權力與職能。政府需要重新審視政府與市場的關系，較過去相比，與傳統(tǒng)的經(jīng)濟體系相適應的行政體系是一種自上而下直接控制經(jīng)濟的行政體系，已無法完全適應現(xiàn)有的市場經(jīng)濟體制。當前，我國的市場經(jīng)濟體制的發(fā)育和完善程度也可支撐放權的強縣擴權和省管縣體制。因此，實行省管縣體制，將垂直權力適當?shù)姆謾?，擴大省級管理幅度已有相應的體制和運行基礎。

三是科技的發(fā)展、交通與通訊條件的改善?？茖W技術的發(fā)展，信息化時代的到來，計算機網(wǎng)絡、遠程通訊等現(xiàn)代技術水平的不斷提高，現(xiàn)代交通運輸條件的改善極大縮短了省與縣之間的空間距離，這些不僅為省管縣體制的改革提供了運行環(huán)境，更對政府改革提出了迫切要求。傳統(tǒng)的政府管理方式和手段較為落伍，已不完全適應信息化時代的管理。信息化的時代要求政府必須提供更加便捷的服務，更深層次的要求政府對其原有的管理體制、管理方式和管理手段的進行創(chuàng)新和提高。利用互聯(lián)網(wǎng)作為政府、企業(yè)、公民之間的溝通渠道來實現(xiàn)政府管理流程再造，進而優(yōu)化政府內部管理系統(tǒng)?；ヂ?lián)網(wǎng)的方便、快捷、時效性不僅大大提高政府信息公開的時效、準確性，也拉近政府之間以及政府與社會之間的距離。上下級政府利用計算機網(wǎng)絡平臺和信息平臺共享信息與服務，市級政府作為省與縣之間信息有效傳遞的中介者角色逐漸被弱化。因此，在政府信息化、網(wǎng)絡化的條件下，政府必須改變原有的管理方法和手段，從而為減少管理層次、擴大管理幅度，實現(xiàn)省管縣體制提供了物質技術保障。

二、垂直權力優(yōu)化選擇的實證分析

如上所述，省管縣體制改革是我國當前垂直權力的優(yōu)化選擇，市場經(jīng)濟體制的確立、現(xiàn)代科學技術的發(fā)展和交通、通訊條件的改善等使省管縣體制改革具有可實行的必要性。當前，省管縣體制改革最主要的實踐經(jīng)驗就是強縣擴權。

強縣擴權是指在暫時不涉及行政區(qū)劃層級的情況下，將一部分歸屬于地級市的經(jīng)濟管理權和社會管理權直接賦予經(jīng)濟強縣（市），以推進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。為了確保縣級政府的事權和財權的統(tǒng)一，有利地推動縣域經(jīng)濟進一步發(fā)展，浙江自1983年就開始實施“省直管縣”的財政體制，也是最早實施強縣擴權的省份。由于強縣擴權取得了顯著地成效，在這種改革成效的推動下帶動了其他地區(qū)的紛紛效仿，安徽、四川、海南等多個省份陸續(xù)也開始紛紛效仿實施強縣擴權的改革并取得了顯著地成效，加速了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，激發(fā)了經(jīng)濟活力。

實施省管縣體制有利于促進縣域和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但是我們也應當注意省管縣體制也有自身的局限性：一是沒有真正處理好管理幅度與管理層次之間的關系。由于我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃本身就過大，還沒有進行相應的改革，實施省管縣體制后，省政府管理的幅度過寬會使得管理難度加大，管理效率反而會降低；二是我國存在著巨大的地區(qū)差異，這種差異性使省管縣體制不可能在全國范圍內都實施，否則一些地方實施后會造成適得其反的效果；三是容易造成縣與縣之間的資源配置不合理，出現(xiàn)惡性競爭，從而造成產(chǎn)業(yè)結構趨同化，基礎公共設施重復建設。

因此，在推行省管縣體制時應遵循：一是可以考慮調整現(xiàn)行的行政區(qū)劃，使其省級管理幅度合理化，在此基礎上實行省管縣；二是根據(jù)我國當前的實際情況因地制宜、漸進式地推行省管縣體制改革；三是轉變政府職能，縣級政府要加強社會管理和公共服務職能。同時要依法界定省、市、縣之間的職責權限以防問題出現(xiàn)時互相推諉責任；四是要合理適當維護地級市的利益，做好地級市工作，減少地級市對其放權的改革阻力。

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作者單位：中共重慶市委黨校研究生院

責任編輯：張 波