行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題探討

張紅珍

【摘 要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的預(yù)算管理制度逐漸暴露出一些不符合現(xiàn)代公共財(cái)政管理制度要求的問(wèn)題，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理也應(yīng)隨之不斷變化。本文結(jié)合工作實(shí)際，從加強(qiáng)行政事業(yè)單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督入手，通過(guò)對(duì)預(yù)算管理中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了行政事業(yè)單位如何進(jìn)行預(yù)算管理的具體措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；預(yù)算編制；預(yù)算執(zhí)行；監(jiān)督

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政框架，推進(jìn)以部門預(yù)算改革為核心的預(yù)算管理改革已迫在眉睫。我國(guó)自公共財(cái)政改革以來(lái)，已建立了一套比較規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算管理體系，在優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力方面取得了很大成效，但在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行等方面還存在很大的不足，本文結(jié)合工作實(shí)際就如何解決存在的問(wèn)題以進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革進(jìn)行探討。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

1.預(yù)算編制不嚴(yán)密，方法不科學(xué)

行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要由財(cái)政撥款和其他收入構(gòu)成，長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏約束機(jī)制，很多單位預(yù)算編制比較粗糙，沒(méi)有按要求細(xì)化到具體的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類科目，因此，在具體執(zhí)行中有很大的不確定性，不利于預(yù)算執(zhí)行，也不能較好地與國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)等管理制度相銜接。按照部門預(yù)算改革要求，各單位在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)采用零基預(yù)算法，即不以以前財(cái)政年度的預(yù)算項(xiàng)目和支出數(shù)為依據(jù)，而是以財(cái)政年度的實(shí)際支出需求和財(cái)力為基礎(chǔ)，審查各項(xiàng)支出項(xiàng)目的必要，支出標(biāo)準(zhǔn)的合理性，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算，但由于零基預(yù)算的編制需要做大量的工作，各預(yù)算單位仍采用傳統(tǒng)的方法，按照“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法編制預(yù)算，造成個(gè)別部門拿資金找項(xiàng)目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行與實(shí)際情況相脫節(jié)，與實(shí)際支出形成很大差異。

2.預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的年度預(yù)算，就具有了法定的約束力，要求財(cái)政部門及各單位均衡、合理地執(zhí)行。但實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行并不規(guī)范，主要有四個(gè)方面的原因：一是年初編制預(yù)算時(shí)，由于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入的不確定性和縣級(jí)財(cái)力的有限性，編制預(yù)算時(shí)財(cái)力受到制約，只能先重點(diǎn)安排人員經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)以及民生支出，而建設(shè)性項(xiàng)目類資金實(shí)際需求財(cái)力不能確定，因此在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，必然造成年初預(yù)算規(guī)模小，實(shí)際追加過(guò)大預(yù)算編制與執(zhí)行不一致的情形，預(yù)算執(zhí)行不均衡性較大。二是上級(jí)政策性配套資金年初不能提前下達(dá)，在年中預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中才隨相關(guān)專項(xiàng)資金文件一起告知地方，對(duì)地方的年初預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行造成一定差距。三是由于大部分上級(jí)專項(xiàng)資金在下半年下達(dá)，造成上半年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，年底“突擊花錢”現(xiàn)象較突出。四是財(cái)政年度實(shí)際可用財(cái)力直到年底決算前都無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)計(jì)，這給預(yù)算的執(zhí)行帶來(lái)很大的難度，形成預(yù)算執(zhí)行不均衡。

3.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查不到位

由于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查不到位，預(yù)算執(zhí)行不均衡性在一定程度上影響了財(cái)政資金的調(diào)度，同時(shí)由于資金集中在短期內(nèi)撥付使用，資金使用的合規(guī)性和效益性不能得到有效監(jiān)管和保障，有的單位為了用完預(yù)算指標(biāo)，虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，甚至用虛假發(fā)票套取財(cái)政資金，嚴(yán)重脫離了財(cái)政的監(jiān)控。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

1.嚴(yán)肅預(yù)算編制過(guò)程， 提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性

科學(xué)編制部門預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)，對(duì)預(yù)算管理起著重要作用。新《預(yù)算法》是科學(xué)編制預(yù)算的保障，預(yù)算的科學(xué)化精細(xì)化管理是預(yù)算編制的目的。

（1）加大對(duì)《預(yù)算法》等法律的宣傳力度和執(zhí)行力度

新預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算行為、推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，從2015年1月1日起新預(yù)算法開(kāi)始施行，它為推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開(kāi)提供了法律保障，對(duì)預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開(kāi)性等問(wèn)題作了明確而嚴(yán)格的規(guī)定。單位一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)并貫徹執(zhí)行，根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)，按照勤儉節(jié)約的原則，制定相應(yīng)的支出控制措施，嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，規(guī)范單位支出行為。同時(shí)財(cái)政、審計(jì)部門應(yīng)該加大審計(jì)稽查力度，對(duì)個(gè)別預(yù)算單位的隱瞞收入、套取財(cái)政資金等違法亂紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，為進(jìn)一步深化財(cái)政改革創(chuàng)造良好的法制氛圍。

（2）推進(jìn)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理

科學(xué)、精細(xì)地編制部門預(yù)算，有利于優(yōu)化資源配置，合理安排財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效率，如果在編制預(yù)算時(shí)將支出用途盡量明確到“類、款、項(xiàng)、目”的“目”級(jí)科目，就會(huì)大大減少資金的二次分配，預(yù)算執(zhí)行也會(huì)更加規(guī)范。

在編制部門預(yù)算時(shí)，各單位應(yīng)采用零基預(yù)算法，以預(yù)算年度的實(shí)際支出需求和財(cái)力為基礎(chǔ)，認(rèn)真審查各項(xiàng)支出項(xiàng)目的必要性和支出標(biāo)準(zhǔn)的合理性，這就同時(shí)要求財(cái)政部門及各單位必須做大量的工作，要對(duì)各單位的人員、車輛、公用設(shè)備、辦公用房等基本情況全面深入的調(diào)查、核實(shí)，切實(shí)細(xì)化基本支出管理。同時(shí)根據(jù)各單位的職能、規(guī)模、不同部門工作量之間的差異等情況，科學(xué)、合理地確定各單位的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，保障各部門單位機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？茖W(xué)、精細(xì)地編制部門預(yù)算能夠促進(jìn)各部門加強(qiáng)預(yù)算審核，有利于強(qiáng)化預(yù)算約束，進(jìn)一步提高預(yù)算項(xiàng)目安排的合理性及科學(xué)性。

2.完善預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理

完善的預(yù)算管理制度，對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算約束力，優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，壓縮財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模，提高財(cái)政資金使用績(jī)效，加雖預(yù)算執(zhí)行管理，都起著舉足輕重的作用。

（1）加強(qiáng)預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束

根據(jù)目前收入和預(yù)算管理體制，要逐步完善預(yù)算體系，規(guī)范資金分配管理。一是要從嚴(yán)控制預(yù)算追加范圍和程序，在年初預(yù)算之外的追加支出，原則上應(yīng)僅限于突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)因預(yù)備費(fèi)不足需增加的預(yù)算支出，各部門提出的預(yù)算追加事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)有明確的項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)、合理明確的預(yù)算金額，經(jīng)財(cái)政部門嚴(yán)格審核，并結(jié)合部門年初預(yù)算安排、單位經(jīng)費(fèi)使用結(jié)余情況和年度財(cái)力情況，提出意見(jiàn)報(bào)政府批準(zhǔn)。當(dāng)編制調(diào)整方案，詳細(xì)說(shuō)明預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額。二是對(duì)于年初預(yù)算中已安排的各部門的工作經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況及時(shí)撥付，確保重點(diǎn)支出的實(shí)施。三是對(duì)于年初預(yù)算未能細(xì)化的項(xiàng)目，應(yīng)將細(xì)化方案報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批后，再分配下達(dá)資金。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，各單位要嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的部門預(yù)算執(zhí)行，堅(jiān)決杜絕擠占挪用預(yù)算資金，如果在批復(fù)的預(yù)算總額內(nèi)確需進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)劑的，須報(bào)經(jīng)財(cái)政部門審核批準(zhǔn)。同時(shí)按照均衡支出的要求，加快資金支出進(jìn)度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，增強(qiáng)財(cái)政管理的透明度，提高財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。

（2）盤活存量資金，壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)

根據(jù)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和上級(jí)財(cái)政部門的要求，要盤活存量資金，壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，各單位應(yīng)該建立和完善盤活存量資金的相關(guān)措施，清理各項(xiàng)預(yù)算資金，全面盤活各項(xiàng)財(cái)政存量資金，優(yōu)化資源配置，統(tǒng)籌整合資金保障重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)支出的需要，提升財(cái)政支出的進(jìn)度的質(zhì)量。對(duì)各項(xiàng)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面清理，對(duì)零星分散、長(zhǎng)期不用的資金進(jìn)行整合，將有限的資源用到最需要的地方，各單位對(duì)連續(xù)兩年未使用或未使用完的上級(jí)專項(xiàng)資金全部收回財(cái)政總預(yù)算，統(tǒng)籌安排用于其他項(xiàng)目，減少年度資金結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模，提高資金使用績(jī)效。同時(shí)加強(qiáng)了制度約束，嚴(yán)格控制對(duì)外借款的增長(zhǎng)，嚴(yán)格按財(cái)政資金的使用范圍安排支出，不得將國(guó)庫(kù)資金用于不符合預(yù)算支出范圍的項(xiàng)目和無(wú)預(yù)算安排的項(xiàng)目。

3.推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，逐步實(shí)行預(yù)算信息公開(kāi)

（1）實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作

強(qiáng)化各行政事業(yè)單位的支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步擴(kuò)大績(jī)效管理范圍，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，為進(jìn)一步提高科學(xué)管理水平提供依據(jù)。一是成立預(yù)算績(jī)效管理組織體系，由財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察具體執(zhí)行、共同參與，緊密結(jié)合自身職能，積極推進(jìn)績(jī)效監(jiān)督、績(jī)效審計(jì)和績(jī)效問(wèn)責(zé)，建立規(guī)范有序的預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制。二是建立財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。要求各單位在編制年度預(yù)算時(shí)，要明確所編制項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，并按計(jì)劃組織實(shí)施項(xiàng)目，同時(shí)建立績(jī)效跟蹤機(jī)制，財(cái)政和用款單位定期對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況跟蹤檢查，努力促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效益，優(yōu)化財(cái)政資源配置，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算，提供重要的參考依據(jù)。

（2）推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)

加大預(yù)算公開(kāi)力度，有利于促進(jìn)依法理財(cái)，提升財(cái)政管理水平，促進(jìn)各部門厲行節(jié)約，提高財(cái)政資金使用效益。

實(shí)行預(yù)算公開(kāi)，能夠增強(qiáng)政府理財(cái)工作的透明度，減少政府自由裁量權(quán)，有利于財(cái)政資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。各行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部<關(guān)于進(jìn)一步做好財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)>，除涉密內(nèi)容外，細(xì)化政府、部門預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容，讓公開(kāi)“賬目”更細(xì)更實(shí)，并不斷擴(kuò)大公開(kāi)范圍，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容。堅(jiān)持依法理財(cái)，主動(dòng)接受人大、審計(jì)和社會(huì)各屆的監(jiān)督，避免暗箱操作，將預(yù)算資金分配的全過(guò)程真實(shí)向社會(huì)公開(kāi)，包括資金分配的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果等，這有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

為了進(jìn)一步做好各行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，行政事業(yè)單位要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)【2014】45號(hào)）文件精神，逐步建立與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政管理制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)優(yōu)化資源配置和社會(huì)公平。

參考文獻(xiàn)：

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