深化行政執(zhí)法體制改革的難點(diǎn)與對(duì)策

龔雪梅

摘要：黨的十八屆四中全會(huì)在全面推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)中明確提出，要“深化行政執(zhí)法體制改革”，貫徹落實(shí)改革舉措，解決行政執(zhí)法體制中存在的問題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)到2020年“基本建成法治政府”，實(shí)現(xiàn)中國(guó)全面建成小康社會(huì)，提高政府的公信力和執(zhí)行力，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，打造法治政府和服務(wù)型政府意義重大。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；體制；改革；政府；管理

一、我國(guó)行政執(zhí)法體制“難”改革的深層原因

習(xí)近平主席說(shuō)：我國(guó)是個(gè)人情社會(huì)，人們的社會(huì)聯(lián)系廣泛，逢事喜歡講個(gè)熟門熟道，但如果人情介入了法律和權(quán)力領(lǐng)域，就會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重問題?，F(xiàn)在，一個(gè)案件當(dāng)事人到處找門路、托關(guān)系、請(qǐng)客送禮，不托人情、不找關(guān)系的是少數(shù)。過去講“有理走遍天下”，現(xiàn)在有理的也到處找人。這從另一角度說(shuō)明，老百姓要辦點(diǎn)事多么不易，不打點(diǎn)打點(diǎn)，不融通融通，不意思意思，就辦不成事！深化行政執(zhí)法體制改革難，難在哪？這種現(xiàn)象難扭轉(zhuǎn)，又為何？首先我們看：

（一）我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)主要由村莊組成

農(nóng)民以血緣為聯(lián)系紐帶作村落聚居，家族組成一個(gè)（同姓）村落。人們相互間最重視親情聯(lián)系。解決內(nèi)部沖突的基本原則是“和為貴”。鄉(xiāng)土社會(huì)的生活富于地方性。這是一個(gè)“熟悉”的社會(huì)，沒有陌生人的社會(huì)。鄉(xiāng)土社會(huì)中法律無(wú)從產(chǎn)生，人們從熟悉那里獲得信任。中國(guó)的道德與法律，都因之得看所施的對(duì)象和“自己”的關(guān)系而加以程度上的收縮。在這個(gè)社會(huì)中，一切普遍的標(biāo)準(zhǔn)并不發(fā)生作用，一定要問清了對(duì)象是誰(shuí)，和自己是什么關(guān)系之后，才能決定拿出什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)。也就是說(shuō)面子加人情是統(tǒng)治中國(guó)的女神。這就造成了中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)與現(xiàn)代法治的悖離。

（二）我國(guó)沒有經(jīng)歷從封建社會(huì)到資本主義社會(huì)的過度

從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從傳統(tǒng)農(nóng)耕文明到現(xiàn)代工商文明，從熟人社會(huì)走到陌生人社會(huì)，社會(huì)治理從禮治、道德、風(fēng)俗角色權(quán)威到今天還未完成的法治、法律為主，道德為輔的制度權(quán)威。

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程，人們的交往超越血緣和家庭?，F(xiàn)代社會(huì)呈現(xiàn)陌生化的趨勢(shì)。法律成為社會(huì)成員共同的行為規(guī)則?，F(xiàn)代社會(huì)是陌生人組成的社會(huì)，各人不知道各人的底細(xì)，所以得講個(gè)明白；還要怕口說(shuō)無(wú)憑，畫個(gè)押，簽個(gè)字。這樣才發(fā)生法律。

（三）單純的系統(tǒng)內(nèi)部改革已經(jīng)不能滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求

深化行政執(zhí)法體制改革，不再是低層次、局部化、單方面的改革，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成，國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)方面已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。與此不相適應(yīng)的是，法律實(shí)施，特別是行政執(zhí)法狀況仍不甚理想。原因很多：如：行政執(zhí)法主體不合法現(xiàn)象較為突出，執(zhí)法主體混亂“政令不暢、執(zhí)行不力”，有的地方和部門搞上有政策、下有對(duì)策，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行；有的只顧局部利益，不考慮全局利益，搞地方和部門保護(hù)主義；有的工作有布置、無(wú)檢查，工作不落實(shí)；有些政策和工作部署缺乏深入調(diào)研，不完全符合實(shí)際，也影響執(zhí)行效果。

二、目前我國(guó)行政執(zhí)法體制改革遇到的難點(diǎn)

過去20多年里，政府改革曾幾度啟動(dòng)，但結(jié)果皆不盡人意。當(dāng)前我們處于改革的攻堅(jiān)期和深水期，各種深層次的矛盾凸顯，所以對(duì)深化行政管理體制改革的復(fù)雜性和艱巨性不能低估。體制改革要想順利推進(jìn)，必須選準(zhǔn)突破口，解決重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

（一）政府即為改革主體又為改革客體

行政管理體制改革，是政府革自己的命。長(zhǎng)期以來(lái)，政府處于主導(dǎo)的地位。隨著改革的深入，角色發(fā)生了變化，本身成了改革的對(duì)象，需要大幅度地減少和放棄自身?yè)碛械臋?quán)力和利益，切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，這也是一個(gè)“割肉”的過程。如，2005年啟用的二代身份證，當(dāng)時(shí)因?yàn)樯婕暗缴蠈幽承┤说睦?，沒有采集十指指紋，沒有記載眼內(nèi)虹膜掃描記錄和采集血型的記錄。數(shù)據(jù)庫(kù)有相應(yīng)資料他們有所忌憚。這三年，全國(guó)共注銷重復(fù)戶口377萬(wàn)。印度接近12億人口已經(jīng)有了統(tǒng)一的身份證，在美國(guó)一生只需辦理一個(gè)社會(huì)保障卡。因?yàn)?，改革越深入，?duì)建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、廉潔政府的要求就越高，政府的形象和績(jī)效不是由政府部門自己決定的，而是要看人民群眾滿意不滿意。如果政府部門和公務(wù)員的素質(zhì)不高，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，不依法行政，或者濫用權(quán)力，人民群眾就會(huì)運(yùn)用法律手段進(jìn)行監(jiān)督和制約。

（二）改革的動(dòng)力來(lái)源于改革的受益者，但在當(dāng)前情況下，改革攻堅(jiān)的阻力恰恰卻來(lái)自改革的受益者。政府通過行政手段主導(dǎo)改革的能力也受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)

改革開放產(chǎn)生了一些新的利益集團(tuán)，其中的部分人，現(xiàn)在正處于“最佳狀態(tài)”。極力維持現(xiàn)存利益格局。政府管理由以行政手段為主的直接管理的方式向主要以經(jīng)濟(jì)的法律手段進(jìn)行間接管理轉(zhuǎn)變，不是一件容易的事情。改革是利益關(guān)系的重新分配。行政管理體制改革觸及政府一些部門的既得利益。每一個(gè)政府部門都有其行使權(quán)力的固定空間，如果要對(duì)這種空間進(jìn)行調(diào)整，自然會(huì)觸及其現(xiàn)有利益。但現(xiàn)在有些政府部門為了獲取部門利益，不惜越位在市場(chǎng)中與民爭(zhēng)利。另一方面，本該為納稅人提供的公共服務(wù)，因?yàn)闊o(wú)利可圖竟然缺位。政府部門的錯(cuò)位導(dǎo)致該做的事情沒有做好，不該做的事情做了很多。這與政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化有直接關(guān)系。

（三）行政管理體制改革涉及到整個(gè)的政治體制改革，有較大的艱巨性和復(fù)雜性

比如我們目前對(duì)干部的選拔考核機(jī)制，在一定程度上助長(zhǎng)了那種看重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、做表面文章、注重政績(jī)工程等不良傾向。許多干部片面地認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，有政績(jī)，就能提升。人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越高，對(duì)切身利益的關(guān)注度越來(lái)越強(qiáng)，這與政府能夠提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的功能形成矛盾。行政管理體制改革牽涉面寬、觸及利益層次深，有很高的難度。盡管如此，這項(xiàng)改革由于已處于整個(gè)體制改革的中心地位，沖刺難點(diǎn)已如箭在弦上，不得不發(fā)。必須站在正確的基點(diǎn)上，運(yùn)用科學(xué)方式堅(jiān)決穩(wěn)妥地推進(jìn)。

三、行政執(zhí)法體制改革對(duì)策分析

面對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革的種種問題，我們首先要改善政策質(zhì)量，提高政策的合理性和穩(wěn)定性。如政策問題不明確，政策目標(biāo)不清楚，政策內(nèi)容欠妥當(dāng)，往往使政策執(zhí)行者無(wú)所適從，也很容易誘發(fā)政策執(zhí)行者的機(jī)會(huì)主義和政策的不穩(wěn)。

其次是提高公務(wù)員的執(zhí)行素質(zhì)，培育公務(wù)員良好的執(zhí)行心態(tài)，給予一定的壓力，嚴(yán)明法紀(jì)、嚴(yán)格考核、嚴(yán)厲追究，促增強(qiáng)責(zé)任感。并伴有一定的激勵(lì)措施，如物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、職業(yè)發(fā)展激勵(lì)，不能讓老實(shí)人吃虧。另外情感培育也必不可少，可以有心理疏導(dǎo)、有人文關(guān)懷、讓其參與決策，認(rèn)識(shí)到自身的重要性。強(qiáng)化政府公務(wù)員良好的執(zhí)行意識(shí)，樹立科學(xué)政績(jī)觀；樹立權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的公仆意識(shí)；強(qiáng)化愛崗敬業(yè)、恪盡職守、奉公守法、廉潔自律的職業(yè)道德素養(yǎng)。通過自我學(xué)習(xí)，組織培訓(xùn)，提高政府公務(wù)員的執(zhí)行能力。

再次，建立政府利益整合機(jī)制，解決行政執(zhí)行問題，提升政府執(zhí)行力，必須建立兼顧全局利益與地方利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、集體利益與個(gè)人利益的利益整合機(jī)制和利益約束機(jī)制。還要重塑政府組織架構(gòu)和創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制，如實(shí)行“大部門制?！?/p>

最后還要培育政府執(zhí)行力文化，因?yàn)槲幕哂袑?dǎo)向、激勵(lì)、凝聚、約束多重作用，提升政府執(zhí)行力，必須培育有利政府執(zhí)行力提升的現(xiàn)代行政文化。如：奉行以人為本的政府倫理文化；強(qiáng)調(diào)民主法治公平正義等的政府觀念文化；張揚(yáng)競(jìng)爭(zhēng)合作改革創(chuàng)新等的政府行為文化。（作者單位：中共通許縣委黨校）

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