生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付分析

張蒞黎

摘 要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償最直接有力的經(jīng)濟(jì)手段，本文以云南省退耕還林工程為例，對(duì)工程實(shí)施現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行分析，揭露出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補(bǔ)償中存在的問題，提出了建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法律機(jī)制的具體措施，使其充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府的互補(bǔ)作用，以緩解生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的尖銳矛盾。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；生態(tài)補(bǔ)償；退耕還林

隨著人口增加和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人類對(duì)自然資源的索取已經(jīng)超過了生態(tài)環(huán)境的承載能力，從而引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)保護(hù)問題已經(jīng)成為當(dāng)今世界共同面臨的問題。人類活動(dòng)受到生態(tài)環(huán)境的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將受到嚴(yán)重影響。生態(tài)問題亟待解決，這就要求建立全面的可持續(xù)發(fā)展觀，健全和完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度是當(dāng)前一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N主要方式，已經(jīng)成為了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中最直接有力的經(jīng)濟(jì)手段之一。國家開展退耕還林工程就是在生態(tài)環(huán)境惡化的背景下提出并實(shí)施的，也是進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊淮螌?shí)踐。

一、云南省退耕還林工程的實(shí)施狀況

云南省地處高海拔地區(qū)，地形以山地為主，全省土地總面積為3941萬平方千米，是物種和自然資源豐富的地區(qū)，但由于多年對(duì)森林草地的破壞，植被覆蓋率迅速降低，生態(tài)功能非常脆弱，災(zāi)害頻繁。其次，隨著城市人口的不斷增加、自然資源開發(fā)力度的不斷加大，導(dǎo)致植被不斷遭到破壞、水土流失嚴(yán)重、泥石流等自然災(zāi)害現(xiàn)象增多，土地承載能力下降。

（一）退耕還林工程概況

退耕還林工程作為構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展平臺(tái)的重大舉措，其補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施直接關(guān)系到了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。云南省從2000年起，逐漸在16個(gè)州市，129個(gè)縣市區(qū)啟動(dòng)實(shí)施了退耕還林工程的試點(diǎn)，并于2002年全面啟動(dòng)退耕還林工程。自試點(diǎn)到全面開展退耕還林工程以來，工程取得了顯著的效益，使生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，農(nóng)戶的生活水平也有所提高，地方經(jīng)濟(jì)得到了協(xié)調(diào)發(fā)展。造林面積也隨著退耕還林工程的深入開展而持續(xù)上升，直至2013年已完成造林面積11.8千公頃，有效的阻止了水土流失的惡化，使得洪澇災(zāi)害的面積在不斷的減少。森林覆蓋率也有較大的提高，從2008年的40%一直持續(xù)穩(wěn)定增長至2013年達(dá)到50%。

（二）退耕還林工程補(bǔ)助現(xiàn)狀

為鼓勵(lì)退耕還林，國家還制定了一系列政策，使得農(nóng)戶在為生態(tài)文明建設(shè)作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，其損失也能得到相應(yīng)的補(bǔ)償，加大農(nóng)戶退耕還林的積極性，保證退耕還林工程順利開展。退耕還林工程是由國家進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，在退耕還林過程中國家無償向退耕農(nóng)戶提供種苗補(bǔ)助、糧食補(bǔ)助和現(xiàn)金補(bǔ)助。

二、云南省退耕還林工程中生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，缺乏長期有效的補(bǔ)償機(jī)制

統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖然有利于政府簡(jiǎn)易操作，便于社會(huì)的監(jiān)督，但隨著退耕還林工程的深入展開，各地區(qū)間存在著自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件等眾多差異，客觀上要求根據(jù)不同的地區(qū)差異實(shí)施差別補(bǔ)償。在云南的部分地區(qū)，補(bǔ)償過低會(huì)使農(nóng)戶面臨損失，參與退耕還林的意愿降低。另一方面，根據(jù)國家現(xiàn)金和糧食補(bǔ)助年限的標(biāo)準(zhǔn)，還草補(bǔ)助年限為2年、經(jīng)濟(jì)林年限為5年、生態(tài)林年限為8年。云南的部分地區(qū)由于自然條件惡劣，樹苗存活率較低，即使能存活下來，生長速度也是比較慢的，“258”的補(bǔ)償期限，收益是很難保證的，許多農(nóng)民對(duì)今后的收入問題甚為擔(dān)憂，由此可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶的短期行為，期限將至?xí)r可能會(huì)出現(xiàn)復(fù)耕的現(xiàn)象。因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理，會(huì)使得退耕還林工程既缺乏發(fā)展的均衡性，也缺乏地區(qū)的公平性。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不足且資金使用效率低

中央政府近年來對(duì)云南省環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出數(shù)額，其中有一部分是用于退耕還林工程的，總體規(guī)模逐年擴(kuò)大，在2013年達(dá)到105.29億元，但轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枨?，因此?cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付的缺口亟待解決。另一方面，在完成退耕還林任務(wù)時(shí)，還要相應(yīng)完成一定的荒山荒地的造林任務(wù)，因?yàn)橛械牡貐^(qū)有荒山荒地，有的地區(qū)卻沒有，補(bǔ)償政策的“一刀切”就不符合實(shí)際，這就需要財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付，但從目前云南省的補(bǔ)償現(xiàn)狀來看，縱向轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位，橫向轉(zhuǎn)移支付的資金則是寥寥無幾，顯然這不符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。并且財(cái)政資金使用效率低，農(nóng)戶因參與退耕還林而蒙受的損失得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，嚴(yán)重的打擊了農(nóng)戶退耕的積極性，不利于退耕還林工程的開展。

三、完善云南省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的具體措施

（一）綜合各種影響因素確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，有針對(duì)性的調(diào)整生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)、期限和方式等。堅(jiān)持因地制宜的原則，在退耕還林工程的補(bǔ)償中，自然條件好、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)以種植生態(tài)林為主，但這部分生態(tài)林應(yīng)適當(dāng)延長補(bǔ)償年限，以10年左右為宜。自然條件差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，應(yīng)以種植生態(tài)林為主，以15年左右為宜。在確定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以借鑒美國在退耕還林實(shí)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，由自愿退耕的農(nóng)戶提出自己的退耕面積和補(bǔ)償年限，然后再由政府按照各地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)條件來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）縱橫交錯(cuò)的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付有利于總效益的提高

我國五級(jí)財(cái)政體制，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)事宜都是由上到下的層層分配的，要經(jīng)過中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等環(huán)節(jié)，較多的中間環(huán)節(jié)就在無形中增加了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的成本，使得轉(zhuǎn)移支付效率大大的降低，應(yīng)簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)和加大縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，使得協(xié)調(diào)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系變得十分復(fù)雜，僅僅依靠縱向轉(zhuǎn)移支付解決問題的能力是有限的，還應(yīng)該實(shí)行橫向轉(zhuǎn)移支付來解決相鄰區(qū)域間生態(tài)服務(wù)提供方的成本和收益問題，使生態(tài)服務(wù)的供給和需求達(dá)到均衡，提高資源的配置效率。

（三）拓寬環(huán)保資金籌措渠道并加強(qiáng)財(cái)政資金管理

生態(tài)補(bǔ)償提供的生態(tài)服務(wù)具有典型的外部效應(yīng)，就決定了生態(tài)補(bǔ)償需政府的干預(yù)，但生態(tài)效益、地方政府發(fā)展和農(nóng)民生存多重目標(biāo)的存在，導(dǎo)致目標(biāo)不一致，將會(huì)影響到生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的總效益。因此在生態(tài)補(bǔ)償中不僅要實(shí)行公共財(cái)政補(bǔ)償，還需要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成市場(chǎng)補(bǔ)償和多種補(bǔ)償機(jī)制相結(jié)合，積極引導(dǎo)社會(huì)資金的投入，改變單一、傳統(tǒng)的投資結(jié)構(gòu)。充足的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金是進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的基本條件和重要保障。同時(shí)，必須用法律的形式來規(guī)定生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用，實(shí)行專戶轉(zhuǎn)賬管理，確保?？顚Ｓ茫乐篂E用和挪用資金，才能更好的發(fā)揮生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的政策調(diào)節(jié)作用。

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