基于“祖業(yè)權(quán)”觀念下的農(nóng)村宅基地利用考量

王棟　劉玉鳳

摘 要：土地“祖業(yè)權(quán)”是指在建立在血緣基礎(chǔ)上，對(duì)土地通過代際更替等形式享有的占有和使用的產(chǎn)權(quán)形式。土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的形成有著深厚的歷史根源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而且土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的存在嚴(yán)重影響了農(nóng)村宅基地的利用。因此，必須通過加強(qiáng)法制和思想教育，完善農(nóng)村宅基地利用相關(guān)法律制度，加強(qiáng)宅基地管理來消除土地“祖業(yè)權(quán)”對(duì)農(nóng)村宅基地利用的影響。

關(guān)鍵詞：祖業(yè)權(quán)；宅基地；法制建設(shè)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地與土地資源供給之間矛盾日益尖銳。而農(nóng)村宅基地用地，由于使用管理的法律、法規(guī)和制度不健全，不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地利用過程中普遍存在著宅基地面積超標(biāo)、布局分散、大量“空心村”存在等問題，出現(xiàn)了一方面城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村人口減少，另一方面農(nóng)村宅基地規(guī)模卻不斷增加，加劇了我國(guó)土地資源利用的矛盾。造成這些現(xiàn)象的原因是多方面的，本文試從當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)中依然有著在較大范圍和程度上關(guān)于“土地是祖業(yè)”的認(rèn)知和觀念出發(fā)，探討解決農(nóng)村宅基地合理利用問題。

中國(guó)是個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，在農(nóng)村，土地“祖業(yè)權(quán)”是一種常見的土地配置形式。新中國(guó)成立后，經(jīng)過社會(huì)主義改造，農(nóng)村土地的集體所有制取代了土地的“祖業(yè)權(quán)”占有形式，土地的“祖業(yè)權(quán)”形式退出了歷史舞臺(tái)。然而，隨著農(nóng)村改革的深入和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了對(duì)土地使用權(quán)，這就使得曾經(jīng)消失的土地“祖業(yè)權(quán)”觀念又被激發(fā)出來，支配著農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬，影響農(nóng)村宅基地的合理利用。

一、“祖業(yè)權(quán)”的內(nèi)涵

“祖業(yè)”有多重含義，包含有祖先的功業(yè)、祖先的事業(yè)和祖?zhèn)鞯漠a(chǎn)業(yè)等意思，在本文中，“祖業(yè)”主要是指祖?zhèn)鞯募覙I(yè)。土地“祖業(yè)權(quán)”是指建立在血緣基礎(chǔ)上，通過代際更替等形式對(duì)祖輩通過各種形式占有的土地（盡管這些土地在新中國(guó)成立后收歸集體所有）享有的占有和使用的產(chǎn)權(quán)形式。

土地“祖業(yè)權(quán)”不僅是物權(quán)，更多表現(xiàn)家庭所有的“虛權(quán)”。在西方法制觀念中，財(cái)產(chǎn)僅表現(xiàn)為物權(quán)，在市場(chǎng)交易中財(cái)產(chǎn)能夠轉(zhuǎn)化為貨幣。而在中國(guó)農(nóng)村，“祖業(yè)權(quán)”觀念下的土地，不僅是表現(xiàn)為一種物權(quán)，可以轉(zhuǎn)化為貨幣，而且更隱含著深厚的社會(huì)、文化意義。例如，農(nóng)村的祠堂和老屋，它是一個(gè)家族的象征，具有深厚的社會(huì)和文化意義，體現(xiàn)著一個(gè)家族的榮譽(yù)和興衰，即使廢棄不能使用，也不會(huì)輕易轉(zhuǎn)讓給別人，更別提被別人占有。如果被別人占有了，就意味這個(gè)宗族在該地域失去了權(quán)威和地位，在世的子孫被視為敗家子，不孝子孫。因此，在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)意識(shí)中，土地財(cái)產(chǎn)不能隨便用于交易。

其次，土地的“祖業(yè)權(quán)”具有人格化特征，打上家族的烙印，在代際之間傳承。按照西方物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，一個(gè)產(chǎn)權(quán)只能由一個(gè)法律主體（自然人或法人）擁有，但在中國(guó)農(nóng)村，對(duì)于受“祖業(yè)權(quán)”支配的土地，其產(chǎn)權(quán)主體卻不是一個(gè)法律主體，而是一個(gè)主體束，歸屬于家族所有，即死去的“祖先”、活著的“我”和未出生的“子孫”。父親將土地交給兒子，兒子就獲得了一份“祖業(yè)”，因而他必須守住這份“祖業(yè)”，并將這份“祖業(yè)”傳承給自己的“子孫”，否則他就是敗家子。兒子獲得土地后，受家族觀念的影響，對(duì)土地并不享有完全的處置權(quán)，他必須保持土地的完整性，并將土地傳承下去，不到萬不得已是不能賣掉土地的，否則上對(duì)不起“祖先”，下對(duì)不起“子孫”。當(dāng)然，最稱職、最受家族敬重的人應(yīng)該是能在守住“祖業(yè)”的基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大家業(yè)，為子孫添置更多的恒產(chǎn)，既能光宗耀祖，又能佑福子孫。

二、“祖業(yè)權(quán)”觀念的形成

土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的形成離不開兩千多年來所形成小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化背景，離不開現(xiàn)行土地制度和政策。

（一）傳統(tǒng)的土地觀念是土地“祖業(yè)權(quán)”觀念形成的基礎(chǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了不斷的發(fā)展，社會(huì)文明不斷進(jìn)步。但受中華民族幾千年傳統(tǒng)文化的影響，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與小農(nóng)意識(shí)在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)依然存在。一方面，受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土家園意識(shí)的影響，農(nóng)民有著濃厚的戀土情結(jié)，認(rèn)為土地是“祖業(yè)”，是來自祖先創(chuàng)造和遺留下來的家業(yè)，盡管理的土地的所有屬于集體所有，但對(duì)于農(nóng)民而言，必須世代傳承下去，只有這樣才對(duì)得起列祖列宗。因此，在農(nóng)民眼里，作為祖上留給自己財(cái)富的土地，自己并不具備完全的處置權(quán)，不能任意處置土地，得守住祖上留下的家業(yè)。另一方面，由于缺乏科技知識(shí)和職業(yè)技能，農(nóng)民難以獲得更好進(jìn)城就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)是最基本的謀生辦法，土地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)。以農(nóng)為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)，依附土地，因此把土地看成是命根子，看作“祖業(yè)”世代傳承下去。

（二）宗族和家族觀念強(qiáng)化了土地“祖業(yè)權(quán)”觀念

“祖業(yè)”往往與傳統(tǒng)中國(guó)宗族或家族社會(huì)聯(lián)系在一起，它是宗族或家族保持世代繁榮的根基，更是農(nóng)民綿延香火的物質(zhì)保證。宗族或家族為了保持其不斷發(fā)展壯大，都力圖保持宗族或家族的土地不被外人所占有，并留有公田、族田用來祭祖并幫助貧弱群體和辦義學(xué)，以在經(jīng)濟(jì)上彼此顧恤。

同時(shí)，宗派親族觀念也使得農(nóng)村土地、房產(chǎn)作為私有財(cái)產(chǎn)只能在家族內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宗族或家族享有“家族優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”，即在買賣土地的時(shí)候承認(rèn)宗族或家族的優(yōu)先權(quán)，如若沒有經(jīng)過宗族或家族的同意，村民與外人的交易將是無效的，從而避免土地流出宗族或家族之外。土地的“家族優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”實(shí)質(zhì)上也是“祖業(yè)觀”的衍生。“家族優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”制度反映出個(gè)人或家庭并不擁有土地的完整產(chǎn)權(quán)，雖然使用權(quán)是完整的，但是轉(zhuǎn)讓權(quán)確是殘缺的，要受到嚴(yán)格限制?！凹易鍍?yōu)先購(gòu)買權(quán)”制度安排把土地保持在宗族或家族內(nèi)部，強(qiáng)化了宗族或家族內(nèi)部人與人之間的關(guān)系。

（三）現(xiàn)行土地制度的缺陷，有助于土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的形成

1993年，考慮到有些地方已經(jīng)開始實(shí)行第二輪土地承包，中央及時(shí)提出土地承包期30年不變的政策，并提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“土地的承包期為30年”，承包期內(nèi)“發(fā)包方不得收回承包地”，“不得調(diào)整承包地”，并使這一政策上升到國(guó)家法律層面。農(nóng)村家庭人口會(huì)因?yàn)榛榧?、遷徙、出生和死亡等原因而處于不斷變化之中，但在30年的土地承包期內(nèi)，人口減少的農(nóng)戶其承包的土地并未減少，人口增加的農(nóng)戶其承包的土地卻不能增加，這就在一定程度上讓農(nóng)民產(chǎn)生這樣一種認(rèn)識(shí)，承包的土地可以傳承下去，從而形成了土地“祖業(yè)權(quán)”意識(shí)。

同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)不是很清晰。按照我國(guó)現(xiàn)行立法，集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。但是，我國(guó)的憲法、民法通則、農(nóng)業(yè)法和土地管理法等沒有明確界定“農(nóng)民集體”的含義，而且集體經(jīng)濟(jì)組織既沒有經(jīng)合法登記的組織機(jī)構(gòu)，又沒有具體的法人治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)主體虛化，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，任何人都沒有將其他人排斥在農(nóng)村土地使用主體以外的權(quán)力，他所能做的只能是同別人一樣盡可能多的對(duì)宅基地加以利用而避免自己利益受損，這就導(dǎo)致農(nóng)民會(huì)盡量多地占有宅基地，并把宅基地作為“祖業(yè)”留給自己的后代。

（四）稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理的缺位，在一定程度上助長(zhǎng)的“祖業(yè)權(quán)”意識(shí)的滋長(zhǎng)

取消農(nóng)業(yè)稅政策切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民收取各種費(fèi)用的途徑，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政陷入困境。雖然，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付等途徑來彌補(bǔ)取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出缺口。但中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是相對(duì)固定的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出卻是變化的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境。為了應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不斷從基層撤出或弱化，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、取消村民組長(zhǎng)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員等。另一方面，迫于財(cái)政的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要精力集中在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入上面，加大招商引資的力度，興辦各種產(chǎn)業(yè)。因而沒有更多的精力去規(guī)范和管理農(nóng)民宅基地利用過程中出現(xiàn)的各種違規(guī)和違法問題。由于管理不嚴(yán)，執(zhí)法力度不大，對(duì)一些違法用地問題處理不規(guī)范，存在以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象，這在一定程度上默許了農(nóng)民多占宅基地，并把它當(dāng)作“祖業(yè)”留自己的后代。

三、“祖業(yè)權(quán)”觀念對(duì)農(nóng)村宅基地利用的影響

（一）“祖業(yè)權(quán)”觀念導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置，土地資源浪費(fèi)

雖然《中華人民共和國(guó)土地法》明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，農(nóng)民建房必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批許可。但在實(shí)際生活中，農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村宅基地普遍存在著私有的觀念，認(rèn)為宅基地是“祖業(yè)”，是祖上留下來的，是一種私有財(cái)產(chǎn)。在土地“祖業(yè)權(quán)”觀念影響下，一方面，農(nóng)民形成占有更多宅基地的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，對(duì)于集體的土地，能占就占，千方百計(jì)多占，擴(kuò)大自己的“祖業(yè)”，甚至有的將承包地當(dāng)成私有土地，未經(jīng)許可隨意侵占或調(diào)換建房。

另一方面，農(nóng)民認(rèn)為宅基地是祖上留下的，是風(fēng)水地，尤其是祠堂和老屋，是不能隨意拆除的，寧可讓其閑置荒蕪，也不愿意由集體或他人利用，導(dǎo)致土地資源不能進(jìn)行有效整合。在這情況下，迫使一些急需建房而無宅基地的農(nóng)戶違法用地，超過“紅線”占自家的耕地建房，從而閑置和浪費(fèi)了許多土地。

（二）“祖業(yè)權(quán)”觀念加劇了“空心村”的形成

20世紀(jì)90年代以來，隨著農(nóng)民收入的增加，農(nóng)村住宅空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化，村莊外圍大量涌現(xiàn)出結(jié)構(gòu)優(yōu)良、裝飾華麗的樓房，而村莊內(nèi)部多為破舊、老式甚至于閑置的住房，形成了所謂的“空心村”。大量“空心村”的存在，既浪費(fèi)了農(nóng)業(yè)資源和建設(shè)資金，又影響和制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)“空心村”形成的原因是多方面，但土地“祖業(yè)權(quán)”觀念在一定程度加快了“空心村”的形成。一方面，對(duì)于農(nóng)民而言，老屋宅基地是“祖業(yè)”的，老屋宅基地往往都是幾個(gè)兄弟共有的，可以在家族內(nèi)部轉(zhuǎn)讓自己的份額，讓一個(gè)人在原宅基地上建起房子，但絕不允許轉(zhuǎn)讓給外姓的人?；凇白鏄I(yè)”原因，農(nóng)民都選擇重新選擇一塊宅基地進(jìn)行建房，以避免老屋宅基地中可能引發(fā)的糾葛。這就使得老祖屋在村落中隨處可見，甚至已經(jīng)破敗不堪，但是當(dāng)?shù)赝恋夭块T始終無法對(duì)這些老宅基地進(jìn)行整治。另一方面，我國(guó)農(nóng)民自古就重視自己的私宅，重視“祖業(yè)”，而且其觀念根深蒂固，許多農(nóng)民認(rèn)為，房屋建好后，連同建房的土地都是私有的，建的房屋越多，表示自己在村子里的地位越高，越能受到他人的景仰，能夠光宗耀祖，因而農(nóng)民會(huì)想方設(shè)地批地建房，新房建成后，舊房又不拆，進(jìn)而出現(xiàn)了大量的“空心村”。

四、建議與對(duì)策

由于土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的存在，嚴(yán)重影響和制約了農(nóng)村宅基地的合理利用，因此應(yīng)從以下幾方面來消除“祖業(yè)權(quán)”觀念對(duì)農(nóng)村宅基地利用的影響。

（一）加強(qiáng)法制和思想教育，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變宅基地利用觀念

一方面，加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民普及《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等法律、法規(guī)和政策的宣傳和教育，幫助農(nóng)民消除土地“祖業(yè)權(quán)”觀念?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定：“宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。”宅基地使用權(quán)盡管是一種物權(quán)，但是它實(shí)質(zhì)上屬于農(nóng)村集體土地使用權(quán)?！罢厥褂脵?quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。”“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記?！?/p>

另一方面，強(qiáng)化思想教育，消除傳統(tǒng)觀念的影響，加大宣傳力度，幫助農(nóng)民樹立正確的宅基地利用觀念，引導(dǎo)農(nóng)民合理建房。要充分利用各類媒體，大力宣傳宅基地集約化使用的意義，通過宣傳教育和社會(huì)輿論的正確引導(dǎo)，幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀，使廣大群眾積極參與到農(nóng)村宅基地集約化工作中來。

（二）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民宅基地的規(guī)范管理

一方面，切實(shí)改革和完善農(nóng)民修建住宅占用土地的審批辦法，嚴(yán)格控制農(nóng)村新宅基地的審批。農(nóng)民申請(qǐng)建房必須符合縣、鄉(xiāng)、村建設(shè)規(guī)劃和合理利用宅基地的規(guī)定要求。凡符合用地條件的必須在批準(zhǔn)指定規(guī)劃的地點(diǎn)修建住宅，嚴(yán)禁村民未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在自己的承包地、自留地及其他土地上修建住宅。農(nóng)民新建住宅必須注重節(jié)約集約利用土地，要按照規(guī)劃控制的用地?cái)?shù)量，對(duì)符合用地建房要求的農(nóng)戶優(yōu)先安排，以規(guī)范村民用地行為，杜絕“一戶多宅”情況發(fā)生。

另一方面，完善農(nóng)村宅基地使用的監(jiān)督。嚴(yán)格控制人均用地，清理超標(biāo)占地建房；加強(qiáng)執(zhí)法力度，尤其是對(duì)于宅基地利用過程中利用“祖業(yè)權(quán)”觀念阻礙農(nóng)民建房，或利用“祖業(yè)權(quán)”觀念多占宅基地等行為，予以嚴(yán)厲打擊，形成宅基地利用的有序氛圍。

（三）完善農(nóng)村宅基地使用管理的法律制度

一方面，加快宅基地立法，提高依法管理水平。加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地登記發(fā)證、違規(guī)批地建房的處理等具體規(guī)定；明確規(guī)定農(nóng)民建房用地的指標(biāo)、用地條件、占地標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)程序、審批辦法等，簡(jiǎn)化程序，管理得當(dāng)，方便農(nóng)民，各宅基地能地盡所用，合理配置。

另一方面，完善農(nóng)村住宅產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)制度，建立以永續(xù)使用權(quán)為核心的農(nóng)村宅基地制度，明晰宅基地的產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)宅的順利流轉(zhuǎn)提供制度保障。弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)，讓擁有宅基地使用權(quán)的村民可以享受除所有權(quán)外的其他所有權(quán)利，如占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。住宅產(chǎn)權(quán)同宅基地使用權(quán)應(yīng)統(tǒng)一，須嚴(yán)格界定，并予保護(hù)。鼓勵(lì)宅基地使用者將其宅基地租賃給其他村民轉(zhuǎn)變用途進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一系列限制產(chǎn)權(quán)人閑置宅基地等的措施，促進(jìn)宅基地資源的合理配置。（作者單位：南昌師范學(xué)院）

本文系“江西省社科規(guī)劃項(xiàng)目：（10SH21）鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村宅基地問題研究、江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目：（2012）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“兩棲占地”問題研究——以鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)為例”階段性成果。

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