農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律問題研究

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摘 要：文章以農(nóng)民工群體養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的現(xiàn)狀為研究出發(fā)點(diǎn)， 繼而分析了目前農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度困境的原因、所面臨的主要障礙，結(jié)尾處對(duì)提農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相關(guān)建立提出建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)；法律問題

隨著改革開放的步伐 ，農(nóng)民工群體作為新時(shí)代的勞動(dòng)力進(jìn)入城市， 社會(huì)保障的缺失使得這一群體面臨著巨大的市場(chǎng)和生活風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民工的社會(huì)保障制度的建立對(duì)于這一特殊群體意義重大，養(yǎng)老保險(xiǎn)問題又是其中不可回避的一個(gè)環(huán)節(jié)。

一、現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施中的不足

“養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的五大險(xiǎn)種之一，又稱年金保險(xiǎn)或老年社會(huì)保險(xiǎn)，指國家和社會(huì)根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為保障勞動(dòng)者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的勞動(dòng)年齡界限，或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。”①養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)中覆蓋人群范圍最廣的險(xiǎn)種。

1、農(nóng)民工參保不積極

在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與相應(yīng)的措施由各地方政府大都出臺(tái)的現(xiàn)狀下，農(nóng)民工參保的積極性依舊低迷，參保率持續(xù)走低。數(shù)據(jù)顯示，至2008年末，共有21891萬人參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中，有2416萬人為農(nóng)民工群體，22978萬人為外出農(nóng)民工。農(nóng)民工參保率約為10.SI0k。明顯低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率。②

目前，初級(jí)發(fā)展階段的農(nóng)村社會(huì)保障制度掣肘了我國農(nóng)民工參保的積極性， 子女、家庭 和土地才是廣大農(nóng)民工群體養(yǎng)老的真正來源，農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施效果并不良好。 因此，謀生于城市的農(nóng)民工， 游離于城市主流社會(huì)，缺乏對(duì)社會(huì)保障制度的了解，更有甚者，毫無相關(guān)概念，種種原因造成了這一群體對(duì)社會(huì)保障的猶豫態(tài)度。

2、保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移困難

由于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域壁壘的存在，造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)模式過多而各地標(biāo)準(zhǔn)不一的局面。諸如。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式、獨(dú)立保險(xiǎn)模式等等。大致可以分為農(nóng)民工群體加入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村社會(huì)保障體系、獨(dú)立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。各地的政府出臺(tái)不同的保護(hù)政策，地方保護(hù)色彩濃厚，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移及其困難。

3、退保率居高不下

數(shù)據(jù)顯示，目前，我國近3億的農(nóng)民工群體養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率小于20%，居高不下的退保率為又一不可忽視的問題。雖然，持積極態(tài)度的各地政府前后出臺(tái)各種政策欲盡量維護(hù)農(nóng)民工群體的基本權(quán)益，然而，收效甚微，企業(yè)與農(nóng)民工群體的反響并不積極。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“不贊成為農(nóng)民工購買養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)主為80%：拒絕自我購買養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工占83.2%；從未買過養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工占比90%以上?！雹?/p>

二、現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)困境的制度原因

1、法律保護(hù)主體模糊

作為一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，法律意義上并未對(duì)“農(nóng)民工”做出具體界定，農(nóng)民工群體的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)、勞動(dòng)法律上的概念，均沒有相關(guān)依據(jù)。執(zhí)法、司法及各種社會(huì)機(jī)關(guān)在處理農(nóng)民工的相關(guān)問題時(shí)無法可依。因而，對(duì)“農(nóng)民工”這一社會(huì)科學(xué)的概念予以法律意義的界定，對(duì)于農(nóng)民工相關(guān)問題的解決為必要之步驟。④

再者，時(shí)代產(chǎn)生“農(nóng)民工”是這個(gè)概念，這一我國戶籍制度存在的所下產(chǎn)生，法律領(lǐng)域之外的概念，正是由于其“法律意義的缺失，助推了這一特殊群體遭遇不平等待遇時(shí)往往選擇隱忍，面臨權(quán)利和義務(wù)上的不平時(shí)無處維權(quán)。想要落實(shí)農(nóng)民工群體的社會(huì)保障各項(xiàng)制度，在當(dāng)下城鎮(zhèn)戶籍制度與農(nóng)村土地政策改革的大背景下，清晰界定其法律范圍內(nèi)的含義必不可少。

2、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模參保方式的問題

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的多元化并不能彌補(bǔ)參保方式單一所帶來的缺陷，具體來說，大多數(shù)農(nóng)民工收入水平的低下，由于原本就存在很大一部分社會(huì)保障意識(shí)淡薄的農(nóng)民工群體，金錢給付的參保方式無疑是對(duì)其本身就不積極的參保態(tài)度雪上加霜。物價(jià)上漲、個(gè)人和家庭開支加大、在自身和家庭的生存問都面臨困境時(shí)，農(nóng)民工群體幾乎沒有剩余的金錢用于養(yǎng)老方面。單一的參保方式無疑是另一重大癥結(jié)。

3、制度救濟(jì)的不足

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制下，利益最大化的各企業(yè)不愿意并采取各種方法拒絕或逃避為其所雇傭農(nóng)民工繳納保險(xiǎn)。鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)就業(yè)以及改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素的考量，各地政府往往采用了“不告不理”“不作為”等方式來處理農(nóng)民工的維權(quán)問題。追求權(quán)益的法律成本亦為這一弱勢(shì)群體的一大負(fù)擔(dān)，長時(shí)間的信訪程序、大量精力的注入等因素的疊加，致使放棄自己的權(quán)利成為應(yīng)對(duì)不公的常態(tài)。

4、基金的保值增值

社會(huì)統(tǒng)籌部分和個(gè)人繳納部分共同組成養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，作為個(gè)人賬戶組成部分以外的社會(huì)統(tǒng)籌部分，其管理的不透明，資金去向的不明確、管理機(jī)制的不完善，資金分配背后的行政權(quán)利干預(yù)等等問題均為社會(huì)保障資金實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)的障礙。

資金的管理控制權(quán)是行政權(quán)限界定體制，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)接問題的核心。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府的責(zé)任不明，中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政和地方財(cái)政劃分不清、地方色彩濃厚的資金分配模式等因素，致使有限的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨不斷增長的退休人員入不敷出。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)法律完善

1、農(nóng)民工概念的法律界定

勞動(dòng)者是法律概念上農(nóng)民工的首要之意，在受到《勞動(dòng)合同法》的保護(hù)、享有與其他勞動(dòng)者相同的權(quán)利和義務(wù)之外，作為城市化進(jìn)程中的特殊群體，法律應(yīng)為其提供更多的特殊保護(hù)。欲有針對(duì)性的保護(hù)這一群體的權(quán)益，厘清其法律概念是當(dāng)務(wù)之急。

這里，參考各位學(xué)者對(duì)于農(nóng)民工這一概念的有關(guān)界定。陸學(xué)藝認(rèn)為農(nóng)民工“常年或大部分時(shí)間從事第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，不享受城鎮(zhèn)居民的各種補(bǔ)貼，不享受公費(fèi)醫(yī)療等勞保待遇，離土又離鄉(xiāng)，在城市的廠礦、機(jī)關(guān)、企業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)勞動(dòng)”。⑤余紅認(rèn)為農(nóng)民工“這一社會(huì)群體介于市民和農(nóng)民之間，也介于工人和農(nóng)民之間。從出生地和戶籍制度上來說，他們是生活和工作在城市的工人、經(jīng)商人員、個(gè)體服務(wù)人員?！雹薰P者認(rèn)為，可將其定義為：擁有農(nóng)業(yè)戶口，長期或短期從事第二第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，不享有城鎮(zhèn)居民各種補(bǔ)貼等待遇的群體的總稱。

2、打破一元化的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保方式

（1）抵押財(cái)產(chǎn)參保

以“以物養(yǎng)老”為參照， 當(dāng)農(nóng)民工群體所累計(jì)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用年限在退休時(shí)已然未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，用自有的房產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)作為抵押，銀行或養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理以抵押的資金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，以滿足資金的供給。這樣，為資金短缺的困境找到一個(gè)出口，同時(shí)，農(nóng)民工群體的日常生活亦不受影響。

（2）勞務(wù)出資參保

以根據(jù)勞動(dòng)合同法， 明確某類為地方基礎(chǔ)建設(shè)、安全做出持續(xù)貢獻(xiàn)的人員（例如清潔工、社會(huì)保安人員等）政府可以給予相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)于在工作崗位上連續(xù)工作一定年限上的人員。這里，以勞務(wù)作為參保的必要條件，有在法律上的可實(shí)現(xiàn)性。然而，如何在勞務(wù)出資參保與地方政府財(cái)政支出間找到平衡，這這一參保方式的一大難題。

（3）以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式參保

據(jù)資料顯示，“以土地回保障制度”在2004年于江蘇省臺(tái)州市實(shí)施，農(nóng)民工群體參與社會(huì)保障可以土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓為條件。然而，當(dāng)農(nóng)民工群體與社保部門處于民法上的平等主體地位，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的簽訂必須一法律制度為基礎(chǔ)。在根據(jù)農(nóng)民工群體的意思自治為基本原則的制度框架下，以土地使用權(quán)為參保條件無疑為當(dāng)下單一的參保方式提供了新的思路。

3、完善各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制

（1）加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督

據(jù)我國《勞動(dòng)合同法》，有繳納社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任的企業(yè)拒不繳納，責(zé)令其繳納并加相應(yīng)的收滯納金；與之對(duì)應(yīng)，相關(guān)法律也多采取對(duì)于違法企業(yè)處以罰金的出發(fā)措施。這一違法成本與企業(yè)的利潤相較而言顯然不足以阻礙企業(yè)違法的腳步。此處，可參照單位犯罪的相關(guān)規(guī)定，對(duì)企業(yè)的直接管理人員予以處罰，或限制企業(yè)進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的資格。只有違法的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所獲收益，才能有效減少相關(guān)企業(yè)的違法現(xiàn)象。

（2）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督

完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)資金的財(cái)政監(jiān)管。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)以養(yǎng)老保險(xiǎn)金的安全和增值為其健康運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。其管理包括主要兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是資金收支和運(yùn)營，主要是指資金募集、投資運(yùn)營、資金支付等；二是資金日常管理，主要是指資金財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、資金監(jiān)督等。資金管理各個(gè)環(huán)節(jié)相輔相成、相互滲透、相互影響，共同組成一個(gè)完整的資金管理系統(tǒng)。⑦

目前，由于社會(huì)各類中介機(jī)構(gòu)發(fā)展程度較低，資本市場(chǎng)還不完善，相關(guān)的法律法規(guī)還不規(guī)范以及制度環(huán)境尚未具備，所以要采取嚴(yán)格限量監(jiān)督的模式。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)資金運(yùn)行和各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和監(jiān)管，包括資金的征繳、資金的籌集、管理、發(fā)放等環(huán)節(jié)進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，并在每個(gè)會(huì)計(jì)年度末進(jìn)行績效考核等一系列有效舉措。（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）

注解：

① 楊宗勇，呂學(xué)靜主編：《當(dāng)代中國社會(huì)保障》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2005年版，第們頁。

② 數(shù)據(jù)來自人力資源和社會(huì)保障部、國家統(tǒng)計(jì)局2009年5月19日聯(lián)合發(fā)布的《2008年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和同期國家統(tǒng)計(jì)局公布《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。

③ 宮春了：《關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的紅處方》，載：《銅凌學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期，第15頁。

④ 根據(jù)國務(wù)院《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》（1991年國務(wù)院87號(hào)令），稱為“農(nóng)民工”。

⑤ 陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國社會(huì)階層研究報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第！70頁。

⑥ 余紅，丁騁騁：《中國農(nóng)民T考察》，昆侖出版社2004年版，第4頁。

⑦ 孫春安.我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在問題及對(duì)策——基于公共財(cái)政視角.福建商業(yè)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)[R].2011（02）.

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊宗勇，呂學(xué)靜主編：《當(dāng)代中國社會(huì)保障》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2005年版.

[2] 人力資源和社會(huì)保障部、國家統(tǒng)計(jì)局2009年5月19日聯(lián)合發(fā)布的《2008年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和同期國家統(tǒng)計(jì)局公布《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。

[3] 宮春了：《關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的紅處方》，載：《銅凌學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。

[4] 根據(jù)國務(wù)院《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》（1991年國務(wù)院87號(hào)令），稱為“農(nóng)民工”。

[5] 陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國社會(huì)階層研究報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版。

[6] 余紅，丁騁騁： 《中國農(nóng)民T考察》，昆侖出版社2004年版。

[7] 孫春安.我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在問題及對(duì)策——基于公共財(cái)政視角.福建商業(yè)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)[R].2011（02）.