國(guó)外旅游管理體制的經(jīng)驗(yàn)與秦皇島市旅游管理體制改革

劉鵬

摘 要：秦皇島市旅游管理體制存在法律、法律不健全，管理體制不明確等問(wèn)題，因此有必要借鑒日本、英國(guó)、泰國(guó)先進(jìn)的旅游管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合秦皇島市實(shí)際，對(duì)秦皇島市旅游管理體制進(jìn)行改革，建立全新的“三級(jí)兩線”旅游管理體制。

關(guān)鍵詞：秦皇島市；旅游管理體制；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)；“三級(jí)兩線”

旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)覆蓋面廣、內(nèi)涵極其豐富的產(chǎn)業(yè)，也是帶動(dòng)力強(qiáng)、極富活力的產(chǎn)業(yè)。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)的旅游管理體制與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展極不協(xié)調(diào)，因此，部分省市在出臺(tái)旅游條例，組建省、市級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)或旅游事業(yè)管理委員會(huì)，以及申請(qǐng)國(guó)家級(jí)的旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)方面進(jìn)行了嘗試：2009年上海市出臺(tái)了對(duì)住宿業(yè)統(tǒng)管的 《上海市旅游業(yè)管理辦法》；浙江省施行了“風(fēng)景旅游一體化管理”；云南省和桂林市建立了旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)。然而，這些旅游管理體制改革的大方向還是統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)管理，主要形式是成立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)或旅游事業(yè)管理委員會(huì)，由于該委員會(huì)不是超部門機(jī)構(gòu)，在很多地方還只是事業(yè)單位性質(zhì)，行政審批和行政執(zhí)法的職能被弱化，因此不僅沒有很好地協(xié)調(diào)解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的問(wèn)題和壁壘，還放松了必要的行政管理力度。

作為開放的、四季皆宜的著名旅游城市，秦皇島有充足的陽(yáng)光、金色的沙灘、藍(lán)色的海洋、茂密的植被、清新的空氣，生態(tài)旅游的五大要素應(yīng)有盡有；同時(shí)，它傳承了悠久厚重的歷史文脈。兩千余載的歲月長(zhǎng)河，給這里留下了夷齊讓國(guó)、秦皇求仙、姜女尋夫等眾多人文遺跡。

新中國(guó)成立后，北戴河成為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人暑期休療辦公地，素有“中國(guó)夏都”的美譽(yù)。然而，秦皇島市在打造“最美海岸線”和河北省沿海經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極的當(dāng)下，其旅游管理體制與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾更加凸顯.因此，總結(jié)秦皇島市旅游管理體制存在的問(wèn)題，結(jié)合秦皇島市實(shí)際，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的旅游管理經(jīng)驗(yàn)，為秦皇島市量身打造一套全新的旅游管理體制勢(shì)在必行。

1.秦皇島市旅游管理體制現(xiàn)狀

1.1 旅游業(yè)法規(guī)體系不健全

目前，我國(guó)還沒有一部旅游發(fā)展的基本法。在這個(gè)大背景下，秦皇島市積極貫徹相關(guān)的旅游政策與法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法，如開展旅游教育培訓(xùn)，培養(yǎng)旅游服務(wù)人才；推出旅游一卡通等優(yōu)惠活動(dòng)，促進(jìn)旅游消費(fèi)等。但總體來(lái)看，秦皇島市旅游法規(guī)的建設(shè)還不完善，僅出臺(tái)了 《秦皇島市旅游業(yè)管理規(guī)定》 《秦皇島市旅游行業(yè)價(jià)格管理辦法（試行）》 《秦皇島市旅游船艇管理暫行辦法》，以及 《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展建設(shè)旅游強(qiáng)市的意見》、《中共秦皇島市委、秦皇島市人民政府關(guān)于實(shí)施旅游立市戰(zhàn)略、加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》、《秦皇島市旅游業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》 等文件，法律法規(guī)建設(shè)極其不健全。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)亦是法制經(jīng)濟(jì)，旅游業(yè)也應(yīng)該同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，必須用法律的手段進(jìn)行規(guī)范管理.然而，秦皇島市旅游業(yè)的地方性法規(guī)不健全，不能為旅游業(yè)的管理和發(fā)展明確方向，甚至給管理帶來(lái)困難，在某種程度上對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展起到了阻礙作用，因此秦皇島市必須加大立法和執(zhí)法力度。

1.2 旅游管理體制不明確

目前，秦皇島市旅游管理混亂，旅游資源、資金、項(xiàng)目歸屬不同分管部門管理。旅游行政制度不健全，相關(guān)的協(xié)調(diào)政策比較初級(jí)，在促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題上不能有效協(xié)調(diào)，不能適應(yīng)城市旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。秦皇島部分縣區(qū)和有關(guān)部門較為注重局部利益和眼前利益，缺乏發(fā)展旅游的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性戰(zhàn)略規(guī)劃。就目前行政體制和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段而言，秦皇島市還需要政府的強(qiáng)力主導(dǎo)，但必須優(yōu)化、構(gòu)建高效順暢的管理體制。

2.國(guó)外旅游管理體制的經(jīng)驗(yàn)

國(guó)內(nèi)外對(duì)旅游政策體系的研究頗多，包括旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局政策、旅游產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策、旅游產(chǎn)業(yè)配套政策、旅游產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、旅游投資政策、旅游財(cái)政政策、旅游稅收政策、旅游資源開發(fā)與保護(hù)政策和旅游管理政策等子系統(tǒng)，對(duì)旅游體制創(chuàng)新方面的研究也不在少數(shù)。以下僅對(duì)日本、英國(guó)、泰國(guó)的旅游管理體制經(jīng)驗(yàn)作簡(jiǎn)要介紹：

2.1 日本

日本旅游業(yè)大體上經(jīng)歷了三個(gè)重要的發(fā)展階段：國(guó)際入境旅游、國(guó)內(nèi)旅游、國(guó)際出境旅游。

旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)也逐漸向綜合性轉(zhuǎn)變。日本的政府、企業(yè)和各協(xié)會(huì)相互協(xié)調(diào)又相互制約，共同促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。它的中央旅游管理機(jī)構(gòu)，適應(yīng)了旅游業(yè)的發(fā)展要求，有利于發(fā)揮旅游業(yè)多方面的功能。大量的行業(yè)協(xié)會(huì)代替了部分政府職能，旅游業(yè)的投資主要靠民間財(cái)力和地方政府，各方分工明確，執(zhí)法嚴(yán)格。日本的行業(yè)協(xié)會(huì)在旅游的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中作用明顯，既是企業(yè)間的連接點(diǎn)，又是企業(yè)與政府的中介。

2.2 英國(guó)

英國(guó)是旅游業(yè)較發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，它的旅游總局主要負(fù)責(zé)向國(guó)外宣傳推銷他們的旅游業(yè)，通過(guò)20多個(gè)國(guó)外辦事處向全球提供信息服務(wù)。英國(guó)的基層旅游管理機(jī)構(gòu)是地區(qū)旅游委員會(huì)，其經(jīng)費(fèi)由私人企業(yè)、地方政府和旅游局共同承擔(dān)。除官方機(jī)構(gòu)的旅游管理機(jī)構(gòu)，英國(guó)還有很多民間協(xié)會(huì)積極維護(hù)本行業(yè)的利益，如“英國(guó)導(dǎo)游協(xié)會(huì)”、“英國(guó)飯店與餐館協(xié)會(huì)”等。這些協(xié)會(huì)制定本行業(yè)的條例準(zhǔn)則，為行業(yè)內(nèi)的企業(yè)提供信息服務(wù)，為行業(yè)內(nèi)的人員培訓(xùn)等。

2.3 泰國(guó)

泰國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠獲得高速發(fā)展的一個(gè)重要原因是政府利用本國(guó)的資源優(yōu)勢(shì)優(yōu)先發(fā)展旅游業(yè)，并使之成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱.早在1960年，泰國(guó)政府就成立了旅游促進(jìn)機(jī)構(gòu)（現(xiàn)改名為泰國(guó)旅游局），有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā).為了促使旅游業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展，泰國(guó)政府加強(qiáng)了地方政府組織建設(shè)，要求每個(gè)省都建立一個(gè)省級(jí)旅游開發(fā)促進(jìn)委員會(huì)，創(chuàng)建一套旅游監(jiān)控系統(tǒng).早在20世紀(jì)70年代末，泰國(guó)旅游機(jī)構(gòu)就開辦了各旅游訓(xùn)練所，及時(shí)培養(yǎng)了大量導(dǎo)游、酒店管理和旅游規(guī)劃等方面的專業(yè)人才.20世紀(jì)80年代，泰國(guó)又在總理府之下設(shè)立了旅游委員會(huì)。

3.秦皇島市旅游管理體制改革

基于秦皇島市旅游管理體制的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，結(jié)合秦皇島市的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、資源特點(diǎn)、行政特點(diǎn)、區(qū)位特點(diǎn)，大膽借鑒國(guó)外成熟旅游管理體制經(jīng)驗(yàn)，特別是日本和泰國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)參考其他產(chǎn)業(yè)在管理權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)分離上所作的成功嘗試，打造秦皇島“三級(jí)兩線”的獨(dú)特旅游管理體制。

3.1 “三級(jí)兩線”的旅游管理體制框架

所謂“三級(jí)”，即“市-局（區(qū)、縣）-景區(qū)等（一線運(yùn)營(yíng)單位）”；“兩線”，即一線聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法，一線旅游經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)?！叭?jí)兩線”的旅游管理體制將行政監(jiān)管和開發(fā)運(yùn)營(yíng)職能分開；借鑒泰國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在市一級(jí)組建超部門決策機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化執(zhí)行力，全市旅游局實(shí)行垂直管理。

在“三級(jí)兩線”旅游管理體制中，聯(lián)席會(huì)議對(duì)全市旅游行政管理部門、監(jiān)管部門、運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)、審批；全市實(shí)行旅游垂直管理；旅游經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管分離，旅游經(jīng)營(yíng)獨(dú)立，可以采取集團(tuán)化運(yùn)營(yíng)的方式，一線經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)權(quán)、產(chǎn)權(quán)可以多元化。

3.2 有待解決的問(wèn)題

“三級(jí)兩線”是一種全新的旅游管理體制，該體制的具體實(shí)施還需要相關(guān)的理論論證和具體規(guī)劃，包括聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)、審批機(jī)制論證；旅游垂直管理機(jī)制論證；經(jīng)營(yíng)監(jiān)管分離，經(jīng)營(yíng)獨(dú)立、集團(tuán)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制論證；一線聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制論證；一線經(jīng)營(yíng)單位經(jīng)營(yíng)權(quán)、產(chǎn)權(quán)多元化論證。

4.結(jié)語(yǔ)

秦皇島乃至全國(guó)的旅游體制改革與創(chuàng)新都還處在一個(gè)探索的階段，鑒于體制改革與創(chuàng)新本來(lái)就不是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的工程，不可能對(duì)存在的問(wèn)題與障礙都推倒重建，而旅游管理體制改革作為行政體制改革的一部分，更多是在現(xiàn)有體制之上構(gòu)建框架、理順關(guān)系、規(guī)避障礙，因此避免不了大量借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身特點(diǎn)構(gòu)建旅游管理體制改革與創(chuàng)新的“秦皇島模式”，對(duì)其他產(chǎn)業(yè)管理體制改革和其他地區(qū)的旅游管理體制改革具有很強(qiáng)的理論示范意義，同時(shí)也能很好地解決秦皇島市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題，整合優(yōu)勢(shì)，明晰責(zé)權(quán)利，理順相互關(guān)系，推進(jìn)秦皇島旅游產(chǎn)業(yè)又好又快地發(fā)展。（作者單位：海南師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院）

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