論民事糾紛的行政調(diào)解

作者簡(jiǎn)介：孟麗君（1990-），女（漢族），四川遂寧人，四川大學(xué)民商法碩士研究生，2013年至今在四川大學(xué)研修，研究方向：民商法。

摘要：行政調(diào)解作為我國(guó)調(diào)解制度的重要組成部分，是“大調(diào)解”糾紛解決機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。目前我國(guó)行政調(diào)解存在著有效規(guī)制機(jī)制、執(zhí)行力的力度不夠、調(diào)解低效、調(diào)解權(quán)濫用等缺陷，導(dǎo)致行政調(diào)解的制度功能和社會(huì)價(jià)值都未能有效的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于我國(guó)行政調(diào)解制度存在的諸多問(wèn)題，學(xué)界進(jìn)行了關(guān)于完善行政調(diào)解制度的相關(guān)討論和探索。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；民事?tīng)?zhēng)議；調(diào)解協(xié)議

一、行政調(diào)解遭遇的實(shí)踐困境

目前，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)行政調(diào)解制度的規(guī)定比較分散，體系龐大，缺乏具體操作的詳細(xì)說(shuō)明，使行政調(diào)解的適用受到極大的限制。下面我們從以下幾個(gè)方面說(shuō)明行政調(diào)解制度現(xiàn)狀。

行政調(diào)解的立法現(xiàn)狀。就目前而言，我國(guó)沒(méi)有專門(mén)的行政調(diào)解法，對(duì)于各行政主體的法律授權(quán)都是以各種形式散見(jiàn)于各個(gè)法律法規(guī)中。

第二，行政調(diào)解制度的程序現(xiàn)狀。行政調(diào)解的程序缺乏具體的行政調(diào)解的法規(guī)，沒(méi)有專門(mén)的指導(dǎo)。在行政調(diào)解的各個(gè)領(lǐng)域尤其是在發(fā)展更為成熟的領(lǐng)域，具體的規(guī)定又有所不同。頒布不久前的《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解解決辦法》對(duì)行政調(diào)解的程序有了較為具體的規(guī)定，大概可以總括了我國(guó)行政調(diào)解的程序：申請(qǐng)與受理、調(diào)解、終結(jié)、歸檔。

第三，行政調(diào)解制度的執(zhí)行困境。行政調(diào)解雖然是民事?tīng)?zhēng)議在行政主體的主持下進(jìn)行的，但是它并沒(méi)有強(qiáng)有力的執(zhí)行性，也沒(méi)有專門(mén)的機(jī)關(guān)對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督，且對(duì)于調(diào)解協(xié)議的不履行，當(dāng)事人不能以此向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)救濟(jì)。

二、行政調(diào)解遭遇實(shí)踐困境的原因

行政調(diào)解作為解決糾紛的重要途徑雖然可以起到積極的作用，但是在社會(huì)糾紛解決的運(yùn)行現(xiàn)實(shí)情況中我們?nèi)匀豢梢钥吹皆撝贫却嬖谝韵聨追矫娴膯?wèn)題。

第一，行政調(diào)解制度設(shè)定內(nèi)容簡(jiǎn)單，缺乏體系。我國(guó)的行政調(diào)解的法律種類形式繁多，有關(guān)的行政調(diào)解的法律規(guī)定分散在眾多法律文件中，不僅導(dǎo)致人們難以準(zhǔn)確把握，而且有的法律規(guī)定相互沖突，阻礙了有機(jī)統(tǒng)一的行政調(diào)解規(guī)范體系的形成。由于設(shè)定行政調(diào)節(jié)的法律文件種類形式繁多，層次各異，導(dǎo)致不同法律效力的文件對(duì)行政調(diào)解規(guī)定冗雜重復(fù)甚至矛盾。這類問(wèn)題導(dǎo)致許多社會(huì)糾紛被交叉調(diào)解和重復(fù)調(diào)解，反而降低了行政效率和增加了人們解決糾紛的成本。

行政調(diào)解的對(duì)象范圍狹窄、含糊。①?gòu)哪壳靶姓{(diào)解的范圍來(lái)看，調(diào)解不僅只注重實(shí)體權(quán)利和利益歸屬，而且存在著自由度較大，容易與其他的糾紛處理方式混淆，當(dāng)事人難以選擇正確的糾紛處理方式。在實(shí)踐中許多行政調(diào)解工作也出現(xiàn)了盲目性和任意性。另外，在面對(duì)重大利益糾紛時(shí)，有些行政機(jī)關(guān)又把行政調(diào)解作為謀取權(quán)力和利益的一種手段，扭曲了行政調(diào)解解決糾紛，構(gòu)建和諧社會(huì)的目的。

第三，行政調(diào)解缺乏法律程序保障，我國(guó)的法律規(guī)范關(guān)于行政調(diào)解雖然制定了大量的法條，但是對(duì)于行政調(diào)解程序運(yùn)行的具體規(guī)定確實(shí)是空白的。實(shí)踐中，行政主體大多是依據(jù)其他行政程序與其他調(diào)解程序處理糾紛，具有隨意性，造成同樣的行政調(diào)解案件適用的程序可能是不同的。

第四，行政調(diào)解協(xié)議缺乏法律保障。一是，行政調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力。二是，行政調(diào)解的主體缺乏法律約束，我國(guó)目前的法律法規(guī)對(duì)行政調(diào)解主體缺乏責(zé)任約束和程序約束，從而給行政調(diào)解機(jī)關(guān)留下許多法律漏洞，任由其在不違法的情況下胡亂調(diào)解、強(qiáng)制調(diào)解等。

三、建立健全我國(guó)行政調(diào)解制度的設(shè)想

（一）加強(qiáng)行政調(diào)解制度立法

如前所述，我國(guó)關(guān)于行政調(diào)解制度的法律規(guī)范是混亂而復(fù)雜的，這導(dǎo)致行政調(diào)解制度的對(duì)象范圍、法定程序、調(diào)解主體權(quán)限設(shè)置、行政調(diào)解責(zé)任追究等都存在模糊性和隨意性。因此，我們應(yīng)該請(qǐng)求立法機(jī)關(guān)制定專門(mén)的《行政調(diào)解法》，指導(dǎo)我國(guó)的行政調(diào)解工作，使其有法可依，推動(dòng)行政調(diào)解工作向系統(tǒng)化和專業(yè)化發(fā)展。在制定相關(guān)的法律法規(guī)前期，我們可以針對(duì)采用行政調(diào)解解決問(wèn)題的當(dāng)事人以及行政主體進(jìn)行調(diào)查研究，收集相關(guān)的立法建議。在制定法律過(guò)程中要注重突現(xiàn)自己的特色。這也可以解決具體法律規(guī)范關(guān)于行政調(diào)解的法律規(guī)定相互矛盾和諸多差異的問(wèn)題。另外，在立法過(guò)程中，應(yīng)該可以先在一些城市進(jìn)行行政調(diào)解制度的試點(diǎn)工作。

（二）提升行政調(diào)解人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

現(xiàn)在越來(lái)越多的非政府組織和社會(huì)群體組成一種非營(yíng)利組織參與管理社會(huì)日常事務(wù)，積極處理社會(huì)糾紛。那么與之相適應(yīng)的是我們應(yīng)該改革現(xiàn)行的調(diào)解機(jī)構(gòu)設(shè)置，在保持原有的行政機(jī)關(guān)調(diào)解機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上吸收第三種組織，擴(kuò)大行政調(diào)解組織的范圍。這樣的組織里面可以吸收各行各業(yè)的專業(yè)人士，憑借他們自身的專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)參與到糾紛解決的過(guò)程中。

（三）規(guī)范行政調(diào)解協(xié)議的法定程序

首先，前文簡(jiǎn)單的程序走向并不能保證行政調(diào)解結(jié)果的公正性，因此我建議將行政告知程序、行政聽(tīng)證程序、當(dāng)事人參與程序和其他配套程序納入其中。

其次，明確行政調(diào)解關(guān)于調(diào)解期限的規(guī)定。調(diào)解的受理日期、調(diào)解開(kāi)始時(shí)間、調(diào)解時(shí)間長(zhǎng)短都應(yīng)該有法律明確規(guī)定，不宜太長(zhǎng)，這樣可以防止行政主體拖延辦事和解決耽誤當(dāng)事人尋求其他有效解決糾紛的方式的問(wèn)題。在行政程序法制度上，時(shí)效制度是指行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不履行職責(zé)就可能導(dǎo)致其行政行為失效或者承擔(dān)法律責(zé)任。

第三，確立調(diào)解與裁決相分離的制度。②這意味著行政調(diào)解應(yīng)該適用回避原則，當(dāng)行政調(diào)解的糾紛通過(guò)調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議解決時(shí)應(yīng)該及時(shí)做出行政裁決。為了保證行政裁決的公平公正性，避免裁決的人員先入為主，參與行政調(diào)解的人員應(yīng)該回避行政裁決的有關(guān)事項(xiàng)。

（四）確立行政調(diào)解責(zé)任追究制度

根據(jù)各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們可以明確地是作為行政調(diào)解的主體應(yīng)該是具有中立性和獨(dú)立性的特點(diǎn)。但是，基于我國(guó)許多行政機(jī)關(guān)調(diào)解主體不明確自己的調(diào)解范圍，不愿意承擔(dān)調(diào)解責(zé)任或者憑借自身的權(quán)力胡亂調(diào)解，強(qiáng)制調(diào)解，導(dǎo)致許多調(diào)解結(jié)果缺乏公平公正性，不符合當(dāng)事人調(diào)解的初衷。因此，我認(rèn)為除了具有回避制度以外，還應(yīng)該建立行政調(diào)解責(zé)任追究制度，即行政調(diào)解主體怠于履行自己的調(diào)解職能或者強(qiáng)制當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，以及在調(diào)解過(guò)程中有任何不當(dāng)?shù)男姓袨槎紤?yīng)該受到法律的追究，并且導(dǎo)致行政調(diào)解行為不當(dāng)和行政調(diào)解結(jié)果的無(wú)效。當(dāng)事人可以向有關(guān)部門(mén)投訴或者就調(diào)解的民事糾紛向法院提起訴訟。另外，如果發(fā)現(xiàn)調(diào)解人員在調(diào)解過(guò)程中行為有礙調(diào)解的公正性和權(quán)威性，就應(yīng)該取消其調(diào)解人員的資格，并且接受相關(guān)部門(mén)的調(diào)查。

行政調(diào)解作為時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，作為一種社會(huì)糾紛處理的新型解決機(jī)制，具有極大的生命力和發(fā)展前途。他自身所表現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)和解決沖突的優(yōu)越性，既優(yōu)化了糾紛雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，降低了當(dāng)事人的訴訟成本，及時(shí)有效解決問(wèn)題，又契合了我國(guó)建立服務(wù)性政府，構(gòu)建和諧社會(huì)理念，有利于社會(huì)穩(wěn)定和法治改革。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

注解：

①朱最新：“社會(huì)轉(zhuǎn)型中的行政調(diào)解”，《行政法學(xué)研究》，2006年第2期。

②湛中樂(lè)：《行政調(diào)解、和解制度研究》，法律出版社，2009年。

參考文獻(xiàn)：

[1]應(yīng)松年：“構(gòu)建行政糾紛解決制度體系”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年。

[2]李雷：“論我國(guó)行政調(diào)解的制度困境與路徑選擇”，《法制與社會(huì)》，2010年5月上。

[3]朱最新：“社會(huì)轉(zhuǎn)型中的行政調(diào)解制度”，《行政法學(xué)研究》，2006年第2期。

[4]楊俊、周雷：“試論我國(guó)行政訴訟中確立行政案件的協(xié)調(diào)和解機(jī)制”，《安陽(yáng)工學(xué)院學(xué)報(bào)》第1期。