中國利用外商直接投資政策的回顧

張平

摘要：20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟(jì)全球化的特征越來越明顯，其中最直接的表現(xiàn)之一就是外國直接投資（FDI）的迅速增長，F(xiàn)DI被認(rèn)為是近20多年來世界貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。中國自1978年實(shí)行改革開放以來，制定了一系列吸引外資的政策，在包括政策及其他多種優(yōu)勢因素的作用下，中國成為對FDI最具吸引力的發(fā)展中國家。外商投資成為了中國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對中國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大影響。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，吸引外資的政策也不斷演化。

關(guān)鍵詞：FDI；外商直接投資；政策回顧

一、引言

中國自1978年改革開放以來，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，這種持續(xù)高速增長被稱之為“中國奇跡”，而創(chuàng)造“奇跡”的一個(gè)重要因素就是開放國門，引進(jìn)外資。中國吸引外商直接投資已經(jīng)30多年。伴隨著中國的改革開放進(jìn)程，中國也已成為世界上最具吸引力的投資目的地之一。截至2014年，中國累計(jì)使用外商直接投資超過1.5萬億美元，利用外資金額自1993年開始連續(xù)22年居發(fā)展中國家首位。即便是金融危機(jī)后的2008至2014年，中國每年新批準(zhǔn)設(shè)立外商投資企業(yè)都在2萬家以上，實(shí)際利用外資受國際經(jīng)濟(jì)形勢的影響，雖然也有波動，但總體依舊上升，從2008年的924億美元增長到2014年的1195.6億美元，2014年，外資流入量首次成為全球第一，超過美國。

在這30多年的發(fā)展歷程中，外資企業(yè)成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要力量。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年，外商投資企業(yè)出口額10747億美元，同比增長2.9%，進(jìn)口額9093億美元，同比增長3.9%，外商投資成為了中國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對中國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了很大影響。與此同時(shí)，利用外資的方式也呈現(xiàn)多樣化趨勢。中國利用外資最多的方式是三資企業(yè)（外商獨(dú)資、中外合資、中外合作），其中，隨著對股權(quán)限制要求的放寬，外商獨(dú)資比重持續(xù)擴(kuò)大，占全國實(shí)際吸收外資的比重由1997年的34.2%上升到2014年12月的79.1%。同時(shí)，并購、投資基金、證券投資、BOT、TOT等一些新的投資方式也得到積極探索，取得一定發(fā)展。大型跨國公司對中國的投資增長迅速，目前世界500強(qiáng)在中國都有投資。

二、中國吸引外資政策和實(shí)踐的特點(diǎn)

這些令人矚目的成績是在不斷探索和改進(jìn)中取得的，30多年來中國的外資政策逐步發(fā)展完善，回顧歷程，中國的外資政策和吸引外資的實(shí)踐有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，從利用外資的目標(biāo)上看，初期是為了彌補(bǔ)資金和外匯的短缺，之后提出了“以市場換技術(shù)”，目標(biāo)是獲得跨國公司的先進(jìn)技術(shù)。當(dāng)前的目標(biāo)是利用外資提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，并推動外資向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，縮小地區(qū)差距。

第二，從政策方面來看，從全面對外資的優(yōu)惠逐步過渡到“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，區(qū)域優(yōu)惠為輔”；法律方面也逐步發(fā)展完善，針對外商投資，商務(wù)部正在起草新《外資法》草案，有望將《公司法》、外資三法（《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》）合并，出臺統(tǒng)一的《外國投資法》。

第三，從區(qū)域的角度看，中國的對外開放是從東部沿海逐步向內(nèi)陸地區(qū)推進(jìn)的，各區(qū)域享受的政策傾斜力度和時(shí)間是有差異的。

第四，由“引進(jìn)來”到“走出去”，實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略。

三 、中國利用外資的政策演變

下面將根據(jù)上述幾個(gè)特點(diǎn)，對30多年的開放實(shí)踐和外資政策進(jìn)行梳理總結(jié)，可以分為以下五個(gè)階段。

（一）、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的試驗(yàn)階段（1979-1983年）

1979年7月，中國政府決定在廣東、福建兩省開始建立對外開放的試驗(yàn)區(qū)，同年，頒布了《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，允許外國投資者與國內(nèi)企業(yè)組建合資企業(yè)，這部法律為外商直接投資規(guī)定了基本的法律框架。1980年5月，正式把深圳、珠海、汕頭、廈門設(shè)立為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在政策上給予審批權(quán)限、外匯資金、財(cái)政信貸、稅收優(yōu)惠和原材料供應(yīng)等方面的支持，以吸引毗鄰的香港澳門的投資。1983年國務(wù)院召開第一次全國外資工作會議，發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)利

用外資工作的指示》，就進(jìn)一步利用外資進(jìn)行了相關(guān)指示。這個(gè)時(shí)期，絕大部分的外商直接投資來自于港澳臺華人地區(qū)。1979-1983年間，只有1558個(gè)外商投資項(xiàng)目，合同外資金額為68.75億美元，實(shí)際投資額為26.85億美元，平均每年只有幾億美元。吸引外資的目的是彌補(bǔ)建設(shè)資金和外匯的極度短缺。

（二）、從沿海逐步向內(nèi)陸地區(qū)推進(jìn)（1984-1991年）

1984年開始，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)利用外資取得成功的示范下，中國政府決定開放更多的地區(qū)，1984年開放大連、天津、青島等14個(gè)沿海港口城市。1985年，開放長江三角洲、珠江三角洲、閩南廈漳泉三角地區(qū)和遼東半島、膠東半島。1990年開發(fā)和開放上海浦東，實(shí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策。1991年，國務(wù)院相繼批準(zhǔn)上海外高橋、深圳福田、沙頭角、天津港等沿海重要港口設(shè)立保稅區(qū)，發(fā)展保稅倉儲、保稅加工和轉(zhuǎn)口貿(mào)易。對外開放由經(jīng)濟(jì)特區(qū)逐步擴(kuò)大到沿海、沿江、沿邊地區(qū)，初步形成從沿海向內(nèi)地推進(jìn)的格局。在法律方面，陸續(xù)頒布了《外商獨(dú)資企業(yè)法》以及《獨(dú)資企業(yè)法》的實(shí)施細(xì)則和《合作企業(yè)法》。1990年《中外合資企業(yè)法》進(jìn)行了修改，放松了對外資企業(yè)的限制等。1984-1991年，利用外資項(xiàng)目累計(jì)40945個(gè)，合同利用外資金額456.21億美元，實(shí)際利用投資額223.73億美元，平均每年利用27.97億美元，比第一階段有了長足發(fā)展。這個(gè)階段來自臺灣的投資有較快增長。從吸引外資的目的看，除了要繼續(xù)補(bǔ)充建設(shè)資金和外匯的不足，還提出要“以市場換技術(shù)”，希望通過出讓部分市場份額換跨國公司的技術(shù)。從區(qū)域分布上看，1984-1991年，91%的FDI分布在東部地區(qū)，其他地區(qū)合計(jì)為9%。

（三）、全面開放階段（1992-2000年）

1992年，鄧小平南巡講話之后，中國對外開放和經(jīng)濟(jì)體制改革打開了新局面。國務(wù)院決定在沿海對外開放的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大對外開放的范圍，實(shí)現(xiàn)沿江（長江）、沿線（隴海線、蘭新線）、沿邊（邊境）對外開放，從而在全國范圍內(nèi)形成了全面開放的格局。在以邊境和內(nèi)陸城市為主的開放過程中，除邊境城鎮(zhèn)對上述政策存在某些具體操作性問題以外，其余地區(qū)都實(shí)行沿海開放城市的政策。在對外資的政策方面，1995年6月，國務(wù)院發(fā)布了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，1996年4月取消了對外資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免征進(jìn)口稅的優(yōu)惠待遇。同時(shí)中央政府下放了外商投資的審批權(quán)限，投資金額低于3000萬美元的項(xiàng)目由地方政府自行審批。1992-2000年，實(shí)際使用外商直接投資3233億美元，年均利用外資金額達(dá)到359億美元，而且自1992年后，中國連續(xù)多年成為發(fā)展中國家吸收FDI最多的國家。這一時(shí)期，以全球500強(qiáng)為代表的大型跨國公司紛紛來華投資，無論是投資規(guī)模、還是技術(shù)水平都有很大的提高，中國逐步成為了“制造業(yè)大國”。

（四）、加入WTO后調(diào)整外資利用政策時(shí)期（2001—2008）

2001年中國正式加入世界貿(mào)易組織，對外開放進(jìn)入了一個(gè)新階段。在外資立法方面，2000年和2001年，根據(jù)世貿(mào)組織的有關(guān)要求，中國相繼修訂了《中外合資企業(yè)經(jīng)營法》、《中外合作企業(yè)經(jīng)營法》、《外資企業(yè)經(jīng)營法》三部主要外資法律，取消了對外資企業(yè)的很多限制性規(guī)定。并根據(jù)WTO的規(guī)定，逐步放開包括金融、電訊等在內(nèi)的服務(wù)業(yè)。從投資領(lǐng)域看，2002年開始開始實(shí)行新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，對外資的經(jīng)營限制進(jìn)一步放松，農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高科技產(chǎn)業(yè)繼續(xù)成為鼓勵外商投資的領(lǐng)域，電信、電力、供水等也成為可以投資的領(lǐng)域。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，對外資的優(yōu)惠政策也適時(shí)調(diào)整，2007年修改了企業(yè)所得稅法，統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)的所得稅。隨著跨國并購?fù)顿Y的增加，2008年通過了《反壟斷法》。擴(kuò)大開放領(lǐng)域，鼓勵外資投向高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。嚴(yán)格限制“兩高一資”和低水平、過剩產(chǎn)能擴(kuò)張類項(xiàng)目。

從區(qū)域角度看，補(bǔ)充修訂《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》，增加勞動密集型項(xiàng)目條目，鼓勵外商在中西部地區(qū)發(fā)展符合環(huán)保要求的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。對符合條件的西部地區(qū)內(nèi)外資企業(yè)繼續(xù)實(shí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，保持西部地區(qū)吸收外商投資好的發(fā)展勢頭。對東部地區(qū)外商投資企業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，要加大政策開放和技術(shù)資金配套支持力度，同時(shí)完善行政服務(wù)，在辦理工商、稅務(wù)、外匯、社會保險(xiǎn)等手續(xù)時(shí)提供便利。鼓勵和引導(dǎo)外資銀行到中西部地區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)和開辦業(yè)務(wù)。

2001年加入WTO后，外商直接投資持續(xù)增長，2002年達(dá)到527.43億美元，首次超過500億美元，2008年達(dá)到924億美元。2001-2008年實(shí)際使用外商直接投資5043億美元，年均630億美元，中國吸收外資連續(xù)16年位居發(fā)展中國家首位。中國吸收FDI的目標(biāo)是通過利用外資引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)，把利用外資同改善國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高技術(shù)水平、改變經(jīng)濟(jì)增長方式結(jié)合起來。同時(shí)要鼓勵外資到中西部和東北地區(qū)投資，改善外商投資區(qū)域分布嚴(yán)重失衡的狀況。

（五）、“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略（2010—）

長期以來，我國對外開放重點(diǎn)在東南沿海，廣東、福建、江蘇、浙江、上海等省市成為了“領(lǐng)頭羊”和最先的受益者，而廣大的中西部地區(qū)始終扮演著“追隨者”的角色，這在一定程度上造成了東、中、西部的區(qū)域失衡?！耙粠б宦贰庇绕涫恰耙粠А逼鹗加谖鞑?，也主要經(jīng)過西部通向西亞和歐洲，這必將使得我國對外開放的地理格局發(fā)生重大調(diào)整，由中西部地區(qū)作為新的牽動者承擔(dān)著開發(fā)與振興占國土面積三分之二廣大區(qū)域的重任，與東部地區(qū)一起承擔(dān)著中國走出去的重任。同時(shí)，東部地區(qū)正在通過連片式的“自由貿(mào)易區(qū)”建設(shè)進(jìn)一步提升對外開放的水平，依然是我國全面對外開放的重要引擎。

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