現(xiàn)代化進程中鄉(xiāng)村治理的基層政府權(quán)威弱化問題研究

王明霞

摘 要：習(xí)水縣位于貴州省會城市貴陽的北部，隨著貴州省經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，城市不斷向周邊區(qū)域擴張。近幾年，習(xí)水縣經(jīng)濟發(fā)展飛速。隨著大量的征地拆遷，越來越多的鄉(xiāng)村驟然卷入到城市化的浪潮中。經(jīng)濟社會面貌發(fā)生了深刻變化。但是，隨之而來的鄉(xiāng)村社會秩序也跟著發(fā)生了巨大的變化。表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理的失序、信訪率急劇上升、群體性事件發(fā)生頻繁。習(xí)水縣經(jīng)濟面貌的變遷是貴州省城鎮(zhèn)化進程中城關(guān)縣域發(fā)展的典型，以此為例，對于城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的基層政府職能弱化的研究具有重要意義。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)村治理；政府權(quán)威弱化 ；公共服務(wù)

一、城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理陷入困境

習(xí)水，貴州省遵義市代管縣，位于貴州北部，地處川黔渝結(jié)合部的樞紐地帶，東連貴州桐梓縣、重慶綦江區(qū)，西接貴州赤水市，南近貴州仁懷市、四川古藺縣，屬大婁山系和長江流域，總面積3128平方公里，轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)），耕地面積4.07萬公頃， 210個村民委員會、15個居民委員會，截止2010年，習(xí)水縣總?cè)丝?17534人[1]。

近幾年，習(xí)水縣經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，縣域經(jīng)濟排名位居遵義市前列。筆者以為，除了上訪、群體性事件之外，當(dāng)?shù)剡€有一些以牟利為目的的糾纏、上訪之人，甚至還有以針對和挑戰(zhàn)基層政府權(quán)威的難纏的“刁民”。這種現(xiàn)象由于最近幾年城市發(fā)展迅速而成為一種主導(dǎo)當(dāng)?shù)夭涣贾L(fēng)。在調(diào)查中，很多基層領(lǐng)導(dǎo)干部都感嘆，村民越來越不講理、工作越來越難做了，基層政府的權(quán)威在嚴(yán)重弱化，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在“刁民”面前，幾乎束手無策。

習(xí)水縣鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)的這類現(xiàn)象在貴州乃至全國其他鄉(xiāng)村地區(qū)也存在。學(xué)者賀雪峰曾在《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果》一文中談到， “‘刁民可以是不講道理的人，可以是‘蠻橫之人，可以是好惹事的人，可以是善于捕捉獲利機會的人，可以是喜歡鉆牛角尖的人?？傊竺袷沁@個社會秩序的挑戰(zhàn)者，甚至破壞者。”[2]

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府權(quán)威的弱化是鄉(xiāng)村治理困境的主要原因

本文著眼于本地經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能的履行這兩個角度。探討鄉(xiāng)村治理困境即基層政府權(quán)威弱化的緣由。并由此認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府權(quán)威的弱化是鄉(xiāng)村治理陷入困境的主要原因。

從本地經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀探討本地鄉(xiāng)村治理失序的緣由。以本地群體性事件——“關(guān)坪村事件”為例，根源在于在修建仁赤高速公路過程中的征地拆遷問題，由于當(dāng)時征地補償標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)在土地市場價格之間存在巨大的差異，且在村民住房拆遷后沒有及時解決當(dāng)?shù)卮迕褡》繂栴}，再加上村民需要掏錢購買名義上是房地廠商修建的房屋，但其實是政府同商人一同修建的，并且征地后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活并沒有得到很好的改善。由此引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M，當(dāng)?shù)厝罕娂w上訪，進而演變?yōu)椤叭后w性事件”。與此同時，因大量征地拆遷引發(fā)的利益分配不均、貪污腐敗成群以及補償款不到位、沒有保障拆遷戶的權(quán)益，這成為基層政府與基層群眾之間矛盾糾紛的突出問題。政府是征地拆遷的發(fā)起者、執(zhí)行者，同時也是政策的制定者。征地拆遷過程實質(zhì)上是政府利益與群眾利益博弈的過程，處理好這一矛盾對政府工作和人民獲益都有好處，這是雙贏的結(jié)果。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府往往不能很好地解決好這一困難，導(dǎo)致嚴(yán)重利益沖突。在城市化進程中，土地征遷問題如何妥善解決以及失地農(nóng)民的后續(xù)生活如何得到保障，是政府必須解決和面對的問題。

從本地基層政府日常職能的履行探討鄉(xiāng)村治理基層政府職能弱化的緣由。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是我國當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的主體。是“上情下達”、“下情上達”的紐帶，是聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村和城市兩者發(fā)展的橋梁。它在整個政府運行體制中起到不可替代的作用。但是，在當(dāng)前在本地經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府大多忙于招商引資的各種項目，把工作重心放在經(jīng)濟發(fā)展方面，其中大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)把征地拆遷作為首要工作。如：習(xí)水縣西城區(qū)的快速發(fā)展，城市規(guī)劃不斷向邊緣鄉(xiāng)村蔓延，隨之而來的是大量樓房的擴建，這不可避免地涉及到征地拆遷問題，產(chǎn)生官民矛盾。在人民群眾眼中，“吃吃喝喝是政府”、“欺軟怕硬是政府”、“花錢不做事是政府”等各種不雅形象標(biāo)簽，雖然這也是事實，但是也不乏一些基層政府工作人員是踏踏實實、勤勤懇懇為人民做事的。但是就因為一些不雅形象標(biāo)簽，他們的努力和辛勤付出并沒有帶來良好的形象和群眾口碑。日子長了，他們覺得干好干壞一個樣，索性就不干了。由此可知，近年來基層政府的職能履行已經(jīng)偏離其職能定位，基層政府的“日常工作”并沒有得到群眾的高度認(rèn)可和肯定，于是就嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的權(quán)威和形象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是與基層群眾最為緊密相連的政府，因為基層政府與人民的近距離接觸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府日常工作的表現(xiàn)直接給基層群眾更為深刻、真實的感受和體會，這遠遠比意識形態(tài)的宣傳要生動和真切得多。因此，基層政府在整個政府體系中具有不可替代的管家作用。與此同時，在我國當(dāng)前階段，鄉(xiāng)村社會是城鎮(zhèn)化進程中的穩(wěn)定器和蓄水池。[3]在我國長期存在的城鄉(xiāng)二元體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在城鎮(zhèn)化進程中起到維護鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定以及提供公共物品的基本生活保障的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府仍然具有長期存在和發(fā)展的必要。這對于維護鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定、加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展、促進現(xiàn)代化公民社會的形成都具有重要意義。

綜上所述，城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理困境集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理中的基層政府權(quán)威的弱化。所謂基層政府權(quán)威的弱化，本文特指基層群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府權(quán)威的認(rèn)同度在減弱、公信力在下降。這集中表現(xiàn)為：

一是基層群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府權(quán)威普遍缺乏政治信任；二是少數(shù)鬧事人群體挑戰(zhàn)基層政府權(quán)威，上訪率上升、進而影響到鄉(xiāng)村治理的秩序；三是基層社會管理中呈現(xiàn)無組織，甚至“無政府狀態(tài)”。[4]盡管可以從不同角度探尋鄉(xiāng)村治理困境的緣由，但是筆者以為，基層政府權(quán)威弱化既是鄉(xiāng)村治理陷入失范的表現(xiàn)，又是鄉(xiāng)村治理困境的主要原因。

三、公共服務(wù)是當(dāng)前加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府權(quán)威的著力點

美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓在論述社會秩序、公共權(quán)威與民主政治的關(guān)系時認(rèn)為，首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在權(quán)威，而后才談得上限制權(quán)威……。”[5]這段話很好地反應(yīng)了在轉(zhuǎn)型社會中民主自由與權(quán)威體制之間的關(guān)系。筆者認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理同樣需要公共權(quán)威，即鄉(xiāng)村基層政府要成為鄉(xiāng)村社會秩序堅強且有力的維護主體，而不能任由“少數(shù)鬧事人群體”主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會秩序，損害鄉(xiāng)村集體利益，甚至破壞鄉(xiāng)村社會風(fēng)氣。以目前城鎮(zhèn)化進程的速度估計，即便是發(fā)達地區(qū)，只要鄉(xiāng)村存在，鄉(xiāng)村政府就必須存在，它們是相輔相存的。鄉(xiāng)村的發(fā)展需要鄉(xiāng)村基層政府為城鎮(zhèn)化進程保駕護航。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府一直都是鄉(xiāng)村社會的治理主體。鄉(xiāng)村基層政府應(yīng)該成為鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)的公共權(quán)威。面對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的權(quán)威是實現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑。

成為鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)的公共權(quán)威。面對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的權(quán)威是實現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑。

本文將以基層政府提供公共服務(wù)為切入點，探討當(dāng)前基層政府應(yīng)該如何滿足群眾需求，為群眾提供良好的公共管理和公共服務(wù)，并在城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展社會治理背景的引導(dǎo)下，重新樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的權(quán)威，獲得基層群眾的認(rèn)可和肯定，進而走出基層政府權(quán)威弱化即鄉(xiāng)村治理的困境。

1.滿足不同群眾需求，科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能是由我國當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展需要和基層群眾的普遍需求決定的?？茖W(xué)合理的定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的職能需要全面深入了解當(dāng)前鄉(xiāng)村基層群眾的需求，不同地區(qū)村民需求不同，基層政府要一切從實際出發(fā)，滿足各自需求提供良好的公共服務(wù)和公共物品、公共設(shè)施。一是在確保村民利益得到保障的前提下，鄉(xiāng)村土地資源的有效利用、整合，處理好土地擴征過程中出現(xiàn)的一系列問題；二是管理好當(dāng)?shù)亓鲃尤丝?，為不能再城市安定下來的農(nóng)民工提供基本的生活保障；三是救助當(dāng)?shù)赜欣щy的老百姓，切實保障他們的基本生活：總之，要以人為本，以鄉(xiāng)村的發(fā)展為核心，為目的，實事求是、因地制宜。根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展進程不斷地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的公共服務(wù)和管理職能。因此，對于本地靠近城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其服務(wù)職能需要很好地定位。例如，習(xí)水縣關(guān)坪村、銀龍村、馬臨等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們屬于城市邊緣化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于開發(fā)城區(qū)的步伐正在加快，城市化不斷向邊緣郊區(qū)蔓延，造成土地征用、農(nóng)戶拆遷問題較多。對于該縣城市邊緣的大范圍征地拆遷地區(qū)，其工作重心在于處理好拆遷戶的賠償、就業(yè)、后繼生活保障等多方面的問題。協(xié)調(diào)好政府與當(dāng)?shù)卮迕竦睦骊P(guān)系，尊重和維護各方合法權(quán)益，建立不同群體的利益表達、訴訟渠道，合理化解基層矛盾，組織本地村民做好地方特色產(chǎn)業(yè)等等。

2.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配套改革，重建基層政府權(quán)威

本地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的基層領(lǐng)導(dǎo)干部們要么特別忙、要么特別閑，更惡劣的是有些人把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作當(dāng)作第二職業(yè)；在縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)，副科級這一級別成為許多基層領(lǐng)導(dǎo)干部一生的工作終點。而許多基層辦事人員無法達到這一級別就退休了。因此，在這種二元制體制下，干部提拔制度是沒有奔頭的，基層政府對此失去了信心，他們常常在外面做點生意，收入也往往比正式工作收入高，因為，政府官員也是人，也承擔(dān)著贍養(yǎng)父母，照顧妻子兒女的責(zé)任。僅僅靠那一點微薄的工資無法生活。因此，政府官員不安心在基層工作。學(xué)歷高且能力強的年輕人都不愿意從基層做起。基層工作留不住人才。這是從事基層工作領(lǐng)導(dǎo)得出的真實總結(jié)。因此，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作人員的晉升制度、調(diào)動基層政府工作人員的積極性、增強基層政府工作人員的信心，這是政府體制亟待解決的問題。政府工作人員的積極性、工作態(tài)度關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體形象、工作效率、服務(wù)發(fā)展。學(xué)者趙樹凱曾在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》一書中提到針對解決官員的政績“折騰”問題即基層干部體制問題，提出了我們應(yīng)借鑒西方解決這一問題的思路：一是政治問責(zé)應(yīng)改為從下到上，讓公眾來決定基層官員的升遷，讓官員政績變成實質(zhì)性解決老百姓困難的事跡；讓政治類官員和事務(wù)類官員分開。政治類官員應(yīng)是民主選舉出來的，著實為人民群眾辦實事的基層工作人員，事務(wù)類官員應(yīng)該有著更加專業(yè)的知識，解決一些專業(yè)問題。這或許為我國服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府權(quán)威的建立提供了改革的方向和道路。言而總之，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府權(quán)威的建立需要對基層政府體制更深層次的改革。

四、結(jié)語

習(xí)水縣鄉(xiāng)村治理的困境主要源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府權(quán)威的消失、弱化。鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的更好，村民生活得到改善，這是城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的首要職責(zé)。因此，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的權(quán)威，關(guān)鍵在于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能的重新定位，我們應(yīng)該建立服務(wù)型政府。切實滿足當(dāng)前群眾的需求，提供良好的公共物品和公共服務(wù)，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的進程和鄉(xiāng)村社會的整體發(fā)展，也離不開群眾自身努力和自身發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的作用在于服務(wù)于和服從于鄉(xiāng)村社會整體的變遷。

注釋：

[1]習(xí)水縣人民政府網(wǎng).http：//www.114huoche.com/zhengfu/ZunYi-XiShuiXian_2.

[2]賀雪峰.鄉(xiāng)村的去政治化及其后果[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2012（1）：38.

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[4]徐建牛.基層政府行為演進的制度邏輯 市場轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟行為的制度分析[M].上海：上海三聯(lián)書店，2012：147.

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參考文獻：

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[2]鄭杭生.多元利益訴求統(tǒng)籌兼顧與社會管理創(chuàng)新———來自南海的“中國經(jīng)驗”[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2012.

[3]賀雪峰.組織起來[M].濟南：山東人民出版社，2012.

[4][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989.

[5]征地捭及社保問題成中國群眾信訪集中領(lǐng)域[EB/OL].（2013-11-28）.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/28/c_118340195.htm.

[6]俞可平.治理與善治/當(dāng)代西方學(xué)術(shù)前沿論叢之一 [M].社會科學(xué)文獻出版社，2000-09-01.

[7]王雍君.公共經(jīng)濟學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2007.

[8]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京：商務(wù)印書館，2012.