關(guān)于推進(jìn)首都非核心功能疏解的財(cái)稅政策的思考

李靖

推進(jìn)首都非核心疏解從一開始就要突出頂層設(shè)計(jì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在京津冀“協(xié)同發(fā)展”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，由財(cái)政給予通盤謀劃和合理支持，提出政策層面的改革和創(chuàng)新。

一、疏解首都非核心功能的必要性和緊迫性

當(dāng)前，大氣污染成為我國(guó)東部地區(qū)共同的環(huán)境問題，已經(jīng)影響到生產(chǎn)、生活多個(gè)方面，甚至身心健康。北京由于地處北方屬大陸性季風(fēng)氣候，水資源短缺、生態(tài)環(huán)境承載力薄弱，大氣污染與自然環(huán)境問題的疊加，讓該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的矛盾日益凸現(xiàn)。

大氣污染具有跨區(qū)域性，只有通過區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重點(diǎn)地區(qū)切實(shí)合作，才能得以解決。最終要落實(shí)到產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，包括淘汰落后產(chǎn)能、“非核心功能”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等，涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人員安置、財(cái)稅收入等問題，解決這類問題單靠市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)法做到的，必須突出頂層設(shè)計(jì)并充分發(fā)揮跨區(qū)域協(xié)調(diào)的作用。

二、優(yōu)化跨行政區(qū)協(xié)調(diào)，建立推進(jìn)首都非核心功能疏解的保障機(jī)制

推動(dòng)首都非核心功能疏解需要周遍地區(qū)的密切配合，尤其臨近的天津和河北地區(qū)。而在跨區(qū)域合作中，建立財(cái)政和稅收領(lǐng)域的政策保障機(jī)制尤為重要。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家層面的協(xié)調(diào)力度，將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)的工作從戰(zhàn)略層面推進(jìn)到具體的部門領(lǐng)域，即由國(guó)家財(cái)政等相關(guān)部門出面，分階段召開京津冀三地領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的協(xié)商會(huì)議，切實(shí)解決疏解首都非核心功能過程中財(cái)稅政策的保障問題。

（一）在中央與三地劃分中，體現(xiàn)中央對(duì)首都非核心功能疏解的支持

北京的首都功能，相對(duì)于其他城市擁有更多的事權(quán)和支出責(zé)任，但由于首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于城市定位，因此在特殊階段，需要財(cái)政等領(lǐng)域給予專門的資金支持。在我國(guó)現(xiàn)有收入劃分的基礎(chǔ)上，考慮當(dāng)前京津冀尤其首都建設(shè)的特殊性，需要中央適當(dāng)提高稅收返還的可能性和適度區(qū)間，包括增值稅、消費(fèi)稅以及所得稅基數(shù)返還等方面。

（二）在縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整

當(dāng)前，首都環(huán)境尤其大氣污染成為突出問題，加強(qiáng)大氣污染治理力度、科學(xué)規(guī)劃城市能源和車輛管理等成為當(dāng)務(wù)之急。中央可從近幾年的轉(zhuǎn)移支付方面考慮給予支持，尤其在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域，適度給予京津冀傾斜。同時(shí)，為疏解首都非核心功能，考慮調(diào)整京津冀三地的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）探討將京津冀協(xié)同發(fā)展納入財(cái)政預(yù)算，并在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域給予支持

首都非核心功能的疏解不可能在較短時(shí)期內(nèi)迅速完成，在此過程中，保證周邊地區(qū)與首都長(zhǎng)期穩(wěn)定的配合非常重要。因此，要把首都功能定位相適應(yīng)的疏解工作，落實(shí)到財(cái)政和稅收等具體領(lǐng)域，建立規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制，通過科學(xué)的財(cái)政預(yù)算等程序給予穩(wěn)定的支持。

三、疏解首都非核心功能的財(cái)稅政策與配套措施

（一）建立產(chǎn)業(yè)疏解專項(xiàng)資金制度

在推進(jìn)首都非核心功能疏解的過程中，產(chǎn)業(yè)的疏解是重點(diǎn)而且需要最先進(jìn)行。借鑒我國(guó)地區(qū)開發(fā)和整治的經(jīng)驗(yàn)，建議在財(cái)政支出領(lǐng)域，設(shè)立分層次、分領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)疏解資金。通過專項(xiàng)資金對(duì)相關(guān)企業(yè)的搬遷予以資助和補(bǔ)償，完善激勵(lì)調(diào)節(jié)機(jī)制，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

1、設(shè)立北京市產(chǎn)業(yè)疏解專項(xiàng)資金

一是產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的來(lái)源?？煽紤]將現(xiàn)有財(cái)政扶助資金進(jìn)一步整合，包括將各個(gè)部門的現(xiàn)有資金統(tǒng)籌安排，集中用于非核心產(chǎn)業(yè)疏解領(lǐng)域。二是發(fā)揮資金的正向引導(dǎo)作用。首先要將現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)分類，可以分為資源節(jié)約型環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)等幾個(gè)產(chǎn)業(yè)大門類，給予綜合打分的形式進(jìn)一步歸類；然后根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)類型制定相應(yīng)的政策，建議采取“獎(jiǎng)勵(lì)”的正向推動(dòng)方式，將財(cái)政等專項(xiàng)資金用于支持主動(dòng)作出轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)?？筛鶕?jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模、勞動(dòng)力數(shù)量等指標(biāo)，設(shè)立資金補(bǔ)助的額度和優(yōu)先等級(jí)。三是與區(qū)縣功能定位結(jié)合，加大專項(xiàng)支持力度。在保證非核心功能疏解專項(xiàng)資金根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型統(tǒng)一使用的前提下，將其與區(qū)縣功能定位結(jié)合，區(qū)縣財(cái)政拿出配套資金，建立區(qū)域分類資金，著重解決不同區(qū)域的問題，例如，疏散中心城區(qū)人口，加大產(chǎn)業(yè)向南城轉(zhuǎn)移的進(jìn)度，建立“城中村”改造與環(huán)境綜合整治，支持山區(qū)搬遷、生態(tài)林建設(shè)、水源地生態(tài)保護(hù)和山區(qū)環(huán)境綜合整治等。

2、共同建立京津冀產(chǎn)業(yè)疏解專項(xiàng)資金

關(guān)于基金的來(lái)源。第一，由三地財(cái)政拿出一定比例的資金作為引導(dǎo)資金。根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力確定三地財(cái)政資金的投入比例，財(cái)政資金盡量達(dá)到基金規(guī)模的10%以上。然后確定三地每年財(cái)政出資的比例，可考慮拿出地方財(cái)政年收入1%—2%的比例?；蛘呖紤]利用政府投資、財(cái)政參股、財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政貼息等方式籌集資金，以啟動(dòng)建立合作發(fā)展基金的進(jìn)程。第二，發(fā)揮財(cái)政融資功能，構(gòu)筑融資平臺(tái)，創(chuàng)造良性的融資機(jī)制，廣泛吸收社會(huì)投資者的參與，鼓勵(lì)境內(nèi)外資本進(jìn)入基金體系。第三，通過政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)，充分利用區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和條件，對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組以期達(dá)到資金增值。

對(duì)于基金的管理，可在京津冀合作組織機(jī)構(gòu)下成立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，或者成立專門的基金管理有限公司進(jìn)行。

在基金的使用方面，主要針對(duì)首都非核心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，選擇對(duì)于區(qū)域一體化意義重大的項(xiàng)目進(jìn)行支持，同時(shí)注重經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。一是嚴(yán)格篩選項(xiàng)目，不但把基金用到最需要的地方，而且注重資金使用過程中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，保證資金效益，調(diào)動(dòng)合作各方的積極性。二是可以采取基金后期投放的方式，即每上項(xiàng)目，基金的投放比例約占30%—40%，當(dāng)?shù)啬贸?0%以上的配套資金，形成基金與使用地風(fēng)險(xiǎn)共但的機(jī)制，提高基金的使用效率。堅(jiān)持基金引導(dǎo)與地方配套的使用方式，有利于實(shí)現(xiàn)基金的良性循環(huán)和滾動(dòng)發(fā)展，起到四兩撥千斤的作用。通過市場(chǎng)化運(yùn)作，提升基金的使用效益，可以吸引更多的企業(yè)繼續(xù)參與進(jìn)來(lái)。

對(duì)于基金運(yùn)作的整個(gè)過程，要加強(qiáng)監(jiān)管。合作基金的監(jiān)管要規(guī)范化、市場(chǎng)化，形成制度化的監(jiān)管體系，建立完善的從基金發(fā)起、管理、使用和收益的監(jiān)管流程。

（二）實(shí)施跨區(qū)域稅收分享政策

為消除首都非核心功能疏解的體制障礙，有必要探討建立區(qū)際稅收利益分享機(jī)制，消解地方保護(hù)的內(nèi)在沖動(dòng)，突破制約合作的體制障礙。

對(duì)于北京市來(lái)說，有一個(gè)突出問題是創(chuàng)新領(lǐng)域企業(yè)數(shù)量與稅收數(shù)額嚴(yán)重不匹配的情況。研發(fā)企業(yè)一般選擇在北京建立，但這些企業(yè)在初創(chuàng)階段屬于保護(hù)行列，稅收普遍優(yōu)惠甚至完全免除，等到研發(fā)成果需要較大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化時(shí)，由于土地、勞動(dòng)力等要素的成本比較，他們又會(huì)傾向于向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，所以在培養(yǎng)財(cái)源上看對(duì)于北京來(lái)說等于“白忙”了，于是這又會(huì)反過來(lái)降低北京支持企業(yè)研發(fā)的積極性。因此，為鼓勵(lì)人才、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等優(yōu)勢(shì)資源的跨區(qū)域流動(dòng)配置，提高首都圈總體效益，建議首先在京津冀一體化概念下積極探討在高科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立稅收區(qū)域分享機(jī)制。

對(duì)于整體搬遷企業(yè)，遵循利益共享的原則，可考慮在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)稅政策的前提下，兼顧合作雙方利益，對(duì)轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)產(chǎn)生的稅收和規(guī)費(fèi)地方分成部分，由合作雙方按商定比例形成共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙贏。因此，可試設(shè)計(jì)稅收分享框架如下：一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移企業(yè)繳納的流轉(zhuǎn)稅、所得稅按財(cái)政體制屬當(dāng)?shù)亓舫刹糠?，?shí)行利益分享，具體分成比例由合作雙方協(xié)商確定。二是企業(yè)城建稅、教育費(fèi)附加和文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)，留歸企業(yè)所在地財(cái)政。三是企業(yè)增值稅和企業(yè)所得稅地方所得部分，可由企業(yè)原籍地政府參與項(xiàng)目稅收分享，具體分配比例可由轉(zhuǎn)移方和承接方兩地政府按因素法等協(xié)商確定。

（三）加大社會(huì)保障支持和跨區(qū)域協(xié)調(diào)力度

在推進(jìn)首都非核心功能疏解過程中，要制定體現(xiàn)通盤思路的政策措施。由于推進(jìn)首都非核心功能疏解的過程才剛剛開始，目前出臺(tái)的政策多屬于產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)于人口保障、土地征用及企業(yè)搬遷后的環(huán)境整治等難度更大的問題還未涉及。隨著企業(yè)搬遷的先易后難，關(guān)于戶籍、土地、環(huán)保等很多問題將會(huì)出現(xiàn)，政策制定者需要提前預(yù)見并在政策措施方面加快落實(shí)。

人口疏散貫徹于整個(gè)疏解過程，而且是最大的問題。在非核心功能疏解過程中，如何將人口的合理疏散順利推行，涉及到職工安置、戶籍變更、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及跨區(qū)域補(bǔ)償?shù)纫幌盗猩鐣?huì)保障問題。因此，對(duì)于社會(huì)保障領(lǐng)域政策的考慮要慎之又慎，而且要具體細(xì)致、落到實(shí)處。當(dāng)前，財(cái)稅政策的作用空間有以下三方面：

一是在產(chǎn)業(yè)疏解過程中，注重產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配套共建，包括行政辦公、商業(yè)、衛(wèi)生、教育及娛樂等。加大優(yōu)質(zhì)公共資源的傾斜力度，引導(dǎo)人口向外流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“人業(yè)同地、職住均衡”，解決其遷移決定時(shí)的后顧之憂。二是推動(dòng)在天津、河北在大學(xué)城及其他區(qū)域建立以高校為依托的附屬中學(xué)甚至小學(xué)等教育資源，形成京津冀三地教育資源的聯(lián)合發(fā)展等多種方式的共建關(guān)系。在中央相關(guān)資金的引導(dǎo)下，三地財(cái)政資金要拿出配套資金，盡量提前解決職工轉(zhuǎn)移時(shí)子女的教育問題。三對(duì)于國(guó)營(yíng)事業(yè)單位的職工等涉及北京戶籍的人口，建議在搬遷企業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，保留北京戶籍并在遷入?yún)^(qū)內(nèi)保障與北京市養(yǎng)老等社會(huì)福利同等待遇，資金投入由遷出和遷入?yún)^(qū)協(xié)商，通過財(cái)政資金彌補(bǔ)區(qū)域差距。

（四）保證土地等要素的有效對(duì)接和整合利用

在首都非核心功能疏解過程中，土地是一個(gè)首要和重點(diǎn)要素。涉及兩方面：一是對(duì)疏入?yún)^(qū)征地等如何給與支持，二是加強(qiáng)疏出區(qū)環(huán)境綜合治理和土地改造、整合和后續(xù)利用。

1、對(duì)于天津和河北兩個(gè)主要疏入地來(lái)說，提供有效的土地供給尤為必要

首先，在確立非首都核心功能疏解產(chǎn)業(yè)等要素的前提下，重新規(guī)劃京津冀區(qū)域空間結(jié)構(gòu)?？刂浦行某菂^(qū)的基礎(chǔ)上，集中力量打造城市副中心、做強(qiáng)新城核心產(chǎn)業(yè)功能，做優(yōu)新城公共服務(wù)中心區(qū)。針對(duì)首都構(gòu)建清晰的核心功能，天津、河北地區(qū)明確相對(duì)集中的承接地，從功能上實(shí)施兩地（京津、京冀）或三地（京津冀）對(duì)接。

接著，加快推進(jìn)三地園區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)接。按照產(chǎn)業(yè)鏈條及京津冀三地功能分工，形成京津冀一體化發(fā)展。例如：①海淀區(qū)與濱海新區(qū)、秦皇島等地的跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作，帶動(dòng)重污染產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)。②依托平谷區(qū)國(guó)際陸港區(qū)位與功能優(yōu)勢(shì)，深化與天津港、唐山港合作，探索設(shè)立“京冀科技園”，整合平谷與三河市現(xiàn)有政策、資源，從產(chǎn)業(yè)層面探尋區(qū)域合作破點(diǎn)。③通過中關(guān)村“一區(qū)十六園”與天津、河北工業(yè)園區(qū)對(duì)接。④在首都新機(jī)場(chǎng)周邊區(qū)域或京津冀三地接壤處設(shè)置三地融合的發(fā)展自貿(mào)區(qū)，建設(shè)與北京中心城區(qū)形成標(biāo)準(zhǔn)一致的高品質(zhì)公共配套環(huán)境。

然后，聯(lián)合設(shè)立承接專項(xiàng)資金。對(duì)京津冀經(jīng)濟(jì)圈全局經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要拉動(dòng)作用的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以項(xiàng)目為載體，將性質(zhì)相似、資金用途相近的各渠道資金集合起來(lái)，捆綁使用，集中投入到項(xiàng)目上，達(dá)到投入一處，見效一塊，帶動(dòng)一片，把承接專項(xiàng)資金和財(cái)政扶助政策用好用實(shí)，加快首都經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

2、對(duì)于輸出地北京來(lái)說，要加強(qiáng)環(huán)境綜合治理和土地改造利用

北京市對(duì)于環(huán)境治理和土地利用，除一般環(huán)保資金之外，目前有兩個(gè)專項(xiàng)資金有所涉及“節(jié)能減排及環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金”、“城市環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金”。但對(duì)于加快推進(jìn)首都非核心功能疏解來(lái)說，現(xiàn)有人口疏散和保護(hù)性改造政策存在著零散不系統(tǒng)、滯后不及時(shí)、優(yōu)惠不充分等問題，已不能滿足當(dāng)前工作需要，應(yīng)當(dāng)盡快建立首都功能核心區(qū)保護(hù)性改造統(tǒng)一和多級(jí)聯(lián)動(dòng)的政策規(guī)范體系；兼具原則性與靈活性、相對(duì)明確的和開放式政策體系；搭建首都功能和新區(qū)保護(hù)性改造多主體、多渠道、多方式的社會(huì)參與機(jī)制；立足工作特殊性，形成該項(xiàng)特殊工作針對(duì)性突出、優(yōu)惠幅度較大、操作性較強(qiáng)的優(yōu)惠政策。

（1）加大保護(hù)性改造財(cái)政資金有效投入。一要堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施投資、財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政資金長(zhǎng)期、足額對(duì)首都功能核心區(qū)疏散和保護(hù)性改造的投入。二要通過財(cái)政政策的制定，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用和杠桿放大效應(yīng)，帶動(dòng)其它社會(huì)資本對(duì)保護(hù)性改造工作的參與和支持，同時(shí)給予利率降低、稅費(fèi)減免、增加信用等級(jí)等方面的優(yōu)惠政策，形成系列優(yōu)惠政策。

（2）考慮建立保護(hù)性改造專項(xiàng)基金。保護(hù)性改造是一項(xiàng)高投入并具有長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益的事業(yè)，不但涉及環(huán)境綜合治理，而且對(duì)于疏出區(qū)的重點(diǎn)建筑和文物等，也要適當(dāng)保護(hù)和修繕。通過保護(hù)性改造專項(xiàng)基金，可用于經(jīng)認(rèn)定保護(hù)性改造的貸款。專項(xiàng)基金以政府財(cái)政的制度化投入為主，鼓勵(lì)企業(yè)、組織、團(tuán)體、個(gè)人以合作投資、建設(shè)投入、無(wú)償捐贈(zèng)等方式參與，作為充實(shí)專項(xiàng)基金的輔助手段，全程保證資金的支持。

（作者單位：財(cái)政部財(cái)科所）