國外碳排放權(quán)交易體系覆蓋范圍對我國的啟示

佟慶 周勝 白璐雯

覆蓋范圍是碳排放權(quán)交易體系建設(shè)過程中首先要解決的一個(gè)問題。碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍的研究內(nèi)容主要包括四部分：1、覆蓋的溫室氣體種類和排放類型。2、覆蓋的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)類型。3、覆蓋的排放源邊界是企業(yè)還是設(shè)施。4、覆蓋對象的門檻標(biāo)準(zhǔn)。

本文總結(jié)了八個(gè)國家或地區(qū)碳排放權(quán)交易體系的覆蓋范圍，參考國際經(jīng)驗(yàn)提出了確定國內(nèi)碳排放權(quán)交易體系覆蓋范圍的主要原則，并結(jié)合我國實(shí)際情況，對我國建立碳排放權(quán)交易體系的覆蓋范圍提出了相關(guān)建議。

一、溫室氣體種類和排放類型

（一）歐盟溫室氣體排放交易機(jī)制（EU ETS）

分三階段實(shí)施，覆蓋范圍逐步擴(kuò)大。第一、二階段控制溫室氣體類型僅為CO2，排放類型為化石燃料燃燒排放和過程排放（能源作為還原劑等原材料用途所產(chǎn)生的二氧化碳排放、石灰石和其它碳酸鹽分解產(chǎn)生的二氧化碳排放、煉鋼降碳過程排放）。第三階段控制溫室氣體類型增加了N2O和PFCs，排放類型在前兩階段的基礎(chǔ)上增加了三種過程排放，即石油加工和合成氨生產(chǎn)過程的CO2排放、硝酸和己二酸生產(chǎn)過程的N2O排放和電解鋁生產(chǎn)過程的PFCs排放。

（二）美國加州碳交易機(jī)制

除包括京都議定書所規(guī)定的六種溫室氣體CO2、CH4、N2O、SF6、HFCs和PFCs之外，還包括 NF3和其他氟化物。排放類型為納入工業(yè)設(shè)施的化石燃料燃燒排放和各種過程排放、從州外購入電力所對應(yīng)的排放。

（三）澳大利亞碳價(jià)格機(jī)制

納入京都議定書六種溫室氣體中的四種，分別是二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）和熔煉鋁的過程中所產(chǎn)生的全氟碳化物（PFCs）。排放類型為燃料燃燒排放、工業(yè)生產(chǎn)過程、采礦業(yè)逃逸氣體及廢棄物處理的排放。

（四）新西蘭碳交易市場

納入京都議定書六種溫室氣體中的四種，分別是二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）和全氟碳化物（PFCs）。排放類型為燃料燃燒排放、工業(yè)生產(chǎn)過程、采礦業(yè)逃逸氣體及廢棄物處理的排放，此外，第一產(chǎn)業(yè)是新西蘭的支柱產(chǎn)業(yè)，因此還包括了農(nóng)業(yè)和林業(yè)排放源。

（五）東京都碳排放總量控制和交易體系

僅包括二氧化碳（CO2）。排放類型包括化石燃料燃燒排放、凈外購電力和熱力所對應(yīng)的排放。由于東京都的交易體系內(nèi)沒有發(fā)電廠，因此不存在重復(fù)計(jì)算問題。

（六）韓國碳排放市場

覆蓋京都議定書中的六種溫室氣體CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6。排放類型包括了燃料燃燒排放、工業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)業(yè)排放、廢棄物處理的排放、以及間接排放（由于公開可獲得的資料有限，估計(jì)是指凈外購電力所對應(yīng)的排放，但不清楚韓國碳市場主管部門如何考慮重復(fù)計(jì)算問題）。

（七）美國區(qū)域溫室氣體計(jì)劃（RGGI）

只針對電力行業(yè)的二氧化碳排放。排放類型為化石燃料燃燒排放。

（八）魁北克的限額交易

涵蓋了CO2和其它6種溫室氣體（CH4，N2O，HFCs，PFCs，SF6，NF3）。排放類型包括了燃料燃燒排放、礦后逃逸、工業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)業(yè)排放、廢棄物處理的排放、以及輸配電企業(yè)從省外購入電力所對應(yīng)的排放。

二、排放源邊界

國外主要碳排放權(quán)交易體系覆蓋的排放源邊界均定義為設(shè)施。但實(shí)際上，設(shè)施是一種廣義的定義，各體系對于設(shè)施的定義中均提出，地理邊界接近、提供同一產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)的一系列小規(guī)模設(shè)施可以打捆定義為一個(gè)設(shè)施。這種廣義的“設(shè)施”的定義，實(shí)際上與“企業(yè)”的定義是比較類似的。而且在提交溫室氣體排放報(bào)告、參與碳交易以及履約方面，最終都要將設(shè)施對應(yīng)至企業(yè)（運(yùn)營者）名下。

三、覆蓋的行業(yè)

（一）歐盟溫室氣體排放交易機(jī)制（EU ETS）

分三階段實(shí)施，覆蓋的行業(yè)范圍逐步擴(kuò)大。第一階段覆蓋了發(fā)電、供熱、石油加工、黑色金屬冶煉、水泥生產(chǎn)、石灰生產(chǎn)、陶瓷生產(chǎn)、制磚、玻璃生產(chǎn)、紙漿生產(chǎn)、造紙和紙板生產(chǎn)。第二階段增加了航空部門。第三階段又增加了鋁業(yè)、其它有色金屬生產(chǎn)、石棉生產(chǎn)、石油化工、合成氨、硝酸和己二酸生產(chǎn)。按照我國國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類國家標(biāo)準(zhǔn)來看，至第三階段，EU ETS覆蓋的行業(yè)包括電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油加工業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、造紙和紙制品業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)等八大行業(yè)。

（二）美國加州碳交易機(jī)制

分兩階段實(shí)施，覆蓋的行業(yè)范圍逐步擴(kuò)大。第一階段覆蓋了發(fā)電、熱電聯(lián)產(chǎn)、電力進(jìn)口商、水泥、玻璃、制氫、鋼鐵、石灰、制硝酸、石油和天然氣、煉油、造紙行業(yè)，第二階段進(jìn)一步納入了燃料供應(yīng)商。按照我國國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類國家標(biāo)準(zhǔn)來看，加州ETS覆蓋的行業(yè)包括電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油加工業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、造紙和紙制品業(yè)等六大行業(yè)。

（三）澳大利亞碳價(jià)格機(jī)制

按照我國國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類國家標(biāo)準(zhǔn)來看，澳大利亞碳價(jià)格機(jī)制覆蓋的行業(yè)包括電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、采礦業(yè)（石油和天然氣開采、有色金屬礦采選）、石油加工業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、廢棄物處理、交通運(yùn)輸業(yè)（鐵路、國內(nèi)航空航運(yùn)）等八大行業(yè)。

（四）新西蘭碳交易市場

按照我國國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類國家標(biāo)準(zhǔn)來看，新西蘭ETS覆蓋的行業(yè)包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、采礦業(yè)（石油和天然氣開采、有色金屬礦采選）、石油加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、廢棄物處理、航空運(yùn)輸業(yè)（自愿參與）等九大行業(yè)。

（五）東京都碳排放總量控制和交易體系

制造業(yè)和服務(wù)業(yè)（建筑）。與其他ETS不同的是，東京都地域范圍內(nèi)沒有電廠和高耗能工業(yè)，因此覆蓋的主要是服務(wù)業(yè)的公共建筑以及少量的輕工業(yè)廠房。

（六）韓國碳排放市場

電力生產(chǎn)、工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)業(yè)及漁業(yè)、廢棄物處理、公共事業(yè)。其中工業(yè)領(lǐng)域包括了電子數(shù)碼產(chǎn)品、顯示器、汽車、半導(dǎo)體、水泥、機(jī)械、石化、煉油、造船、鋼鐵十個(gè)行業(yè)。與EUETS相比，未納入有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)，但增加了服務(wù)業(yè)（建筑、廢棄物處理）、農(nóng)業(yè)及漁業(yè)、輕工業(yè)。

（七）美國區(qū)域溫室氣體計(jì)劃（RGGI）

只包括電力行業(yè)。

（八）魁北克的限額交易

覆蓋的行業(yè)包括電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（發(fā)電、供熱、電網(wǎng)、熱網(wǎng)）、采礦業(yè)、石油加工業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、造紙和紙制品業(yè)等五大行業(yè)。

四、覆蓋對象的門檻標(biāo)準(zhǔn)

（一）歐盟溫室氣體排放交易機(jī)制（EU ETS）

兩種門檻標(biāo)準(zhǔn)：①容量門檻：20MW的燃燒設(shè)施；②產(chǎn)能門檻：鋼鐵行業(yè)（每小時(shí)產(chǎn)量2.5t以上）、水泥行業(yè)（熟料為原料每天產(chǎn)量500t以上或石灰石及其它為原料每天產(chǎn)量50t以上）、玻璃行業(yè)（每天產(chǎn)量20t以上）、陶瓷及制磚行業(yè)（每天產(chǎn)量75t以上或磚窯體積超過4m3且磚窯密度超過300kg/m3）、造紙行業(yè)（每天產(chǎn)量20t以上）、石棉（每天產(chǎn)量20t以上）。

（二）美國加州碳交易機(jī)制

排放量門檻：年排放量超過2.5萬噸二氧化碳當(dāng)量。

（三）澳大利亞碳價(jià)格機(jī)制

排放量門檻年排放量超過2.5萬噸二氧化碳當(dāng)量。

（四）新西蘭碳交易市場

三種門檻標(biāo)準(zhǔn)：①排放量門檻：利用地?zé)岚l(fā)電和工業(yè)采熱溫室氣體排放超過每年4000噸；②產(chǎn)能門檻：每年開采2000噸煤以上；③能耗門檻：燃燒1500噸廢油發(fā)電或制熱；每年購買25萬噸煤或2000TJ天然氣以上的能源企業(yè)。

（五）東京都碳排放總量控制和交易體系

能耗門檻：年能耗超過1500公升原油當(dāng)量（相當(dāng)于1846kg標(biāo)準(zhǔn)煤）。

（六）韓國碳排放市場

排放量門檻：單個(gè)設(shè)施每年排放超過2.5萬噸二氧化碳當(dāng)量，或具有多個(gè)設(shè)施的企業(yè)每年排放超過12.5萬噸二氧化碳當(dāng)量。

（七）美國區(qū)域溫室氣體計(jì)劃（RGGI）

容量門檻：25MW的發(fā)電設(shè)施。

（八）魁北克的限額交易

未檢索到。

五、覆蓋范圍的確定原則

從世界8個(gè)主要國家和地區(qū)碳市場的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，確定碳排放權(quán)交易體系的覆蓋范圍應(yīng)考慮以下兩方面原則：

（一）參與方原則，需要具體考慮

●排放特征：與國家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系，涉及到覆蓋溫室氣體的種類、排放類型和行業(yè)范圍。

●數(shù)據(jù)基礎(chǔ)：考慮關(guān)鍵數(shù)據(jù)是否可獲得以及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

●減排潛力：建立碳排放權(quán)交易體系的目的是深度挖掘不同行業(yè)的減排潛力，并通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)這些減排潛力。

●減排成本：考慮碳排放的價(jià)格以及減排成本，分析對相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)成本的影響，并與自上而下的模型研究對接，進(jìn)一步分析對國民經(jīng)濟(jì)的影響。

（二）管理者原則，需要具體考慮

●政策協(xié)調(diào)：主要指與國家或地區(qū)已發(fā)布的節(jié)能、低碳發(fā)展及環(huán)保等政策措施相協(xié)調(diào)。

●管理成本：管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督成本、交易成本等。

●避免泄漏：考慮碳價(jià)的傳導(dǎo)途徑以及主要用能設(shè)施間的可替代性，避免碳排放從交易體系覆蓋范圍之內(nèi)向體系之外轉(zhuǎn)移。

六、對我國碳排放權(quán)交易體系覆蓋范圍的建議

（一）氣體種類和排放類型

全國ETS建設(shè)初期僅包括CO2和HFC23。CO2我國最主要的溫室氣體，占全國溫室氣體排放總量的80%左右。HFC23是HFC22生產(chǎn)過程的副產(chǎn)品，我國僅有少數(shù)大型企業(yè)從事HFC22生產(chǎn)，這些企業(yè)大都具有參與清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）國際合作的經(jīng)驗(yàn)，排放數(shù)據(jù)易于監(jiān)測。

具體的排放環(huán)節(jié)包括：

1、化石燃料燃燒導(dǎo)致的CO2排放：約占全國溫室氣體排放總量的72%。

2、過程排放：具體包括鋼鐵生產(chǎn)CO2排放、水泥生產(chǎn)CO2排放、玻璃生產(chǎn)CO2排放、石油加工CO2排放、化工生產(chǎn)CO2排放、HFC22生產(chǎn)過程的HFC23，約占全國溫室氣體排放總量的8%—10%。

3、外購電、熱所對應(yīng)的排放：與統(tǒng)計(jì)制度、節(jié)能政策、企業(yè)核算與報(bào)告指南的一致性，將此部分排放計(jì)入消費(fèi)側(cè)。我國目前電力、熱力價(jià)格不能向下游用戶傳導(dǎo)，工業(yè)鍋爐等通用設(shè)備可以實(shí)現(xiàn)煤改電、氣改電，或通過外購熱力代替自有鍋爐供熱，因此如果不覆蓋外購電、熱所對應(yīng)的排放較易造成ETS體系內(nèi)外的碳泄漏。

（二）排放源邊界

與統(tǒng)計(jì)制度接軌，與已有節(jié)能和碳排放控制政策協(xié)調(diào)，覆蓋企業(yè)（法人）邊界?？刹僮餍暂^強(qiáng)：

●企業(yè)法人統(tǒng)計(jì)制度，主要能源和原材料的消耗有相關(guān)發(fā)票或憑據(jù)進(jìn)行交叉核對，較容易解決數(shù)據(jù)缺失問題。

●企業(yè)的生產(chǎn)系統(tǒng)由主要生產(chǎn)系統(tǒng)、輔助生產(chǎn)系統(tǒng)、附屬生產(chǎn)系統(tǒng)三部分組成，覆蓋企業(yè)邊界有助于挖掘輔助生產(chǎn)系統(tǒng)和附屬生產(chǎn)系統(tǒng)的節(jié)能減碳潛力。

●企業(yè)實(shí)施精細(xì)化管理，在各種生產(chǎn)設(shè)施之間實(shí)現(xiàn)成本有效的節(jié)能和碳排放控制。

（三）覆蓋行業(yè)和門檻

可參考?xì)W盟經(jīng)驗(yàn)分階段進(jìn)行。

第一階段（2015—2020年）：電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（發(fā)電、電網(wǎng)、供熱）、石油加工（煉油）、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)（含HFC22生產(chǎn)）、非金屬礦物制品業(yè)（水泥生產(chǎn)、平板玻璃生產(chǎn)、陶瓷生產(chǎn)）、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)（鋼鐵生產(chǎn)）、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)（鋁冶煉、鎂冶煉、其他常用有色金屬冶煉）、造紙和紙制品業(yè)、民航業(yè)年能耗1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤或年溫室氣體排放量2萬噸二氧化碳當(dāng)量的企事業(yè)單位，以及省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的重點(diǎn)排放單位納入交易體系；其余2010年溫室氣體排放達(dá)到1.3萬噸CO2_eq，或2010年綜合能源消費(fèi)量達(dá)到5000 tce 的法人單位，按照《關(guān)于組織開展重點(diǎn)企（事）業(yè)單位溫室氣體排放報(bào)告工作的通知》（發(fā)改氣候〔2014〕63號）要求，核算和報(bào)告本單位溫室氣體排放情況。

第二階段（2020年之后）：在經(jīng)過幾年的排放報(bào)告數(shù)據(jù)積累之后，有條件擴(kuò)大覆蓋范圍，將溫室氣體排放達(dá)到1.3萬噸CO2_eq，或年綜合能源消費(fèi)量達(dá)到5000 tce的法人單位都納入交易體系。

（佟慶，1977年生，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院工程師，長期從事應(yīng)對全球氣候變化戰(zhàn)略與政策研究。周勝，1973年生，博士，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院副研究員，長期從事應(yīng)對全球氣候變化戰(zhàn)略與政策研究。白璐雯，北京中創(chuàng)碳投科技有限公司研究人員）