地方融入全國(guó)碳市場(chǎng)面臨的挑戰(zhàn)與思考

全國(guó)碳市場(chǎng)是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要機(jī)制體質(zhì)創(chuàng)新。2016年將是全國(guó)碳市場(chǎng)的開(kāi)元之年，2015年則是準(zhǔn)備全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵之年。北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳試點(diǎn)碳交易地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：試點(diǎn)地區(qū)）碳交易主管部門(mén)和企事業(yè)單位已經(jīng)在碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)、機(jī)制建設(shè)和碳交易能力建設(shè)等方面作了大量探索性工作，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，并培育了一批支撐機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人才，試點(diǎn)碳市場(chǎng)也取得了一定減排成效。另外，碳交易非試點(diǎn)省區(qū)市（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：非試點(diǎn)地區(qū)）必須跟上全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)的步伐，必須從碳交易主管部門(mén)、參與主體和碳市場(chǎng)管理的需求出發(fā)在政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和能力建設(shè)等方面做好準(zhǔn)備。本文將在分析試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)融入全國(guó)碳市場(chǎng)面臨的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，探索其可能的解決途徑，并對(duì)國(guó)家碳交易主管部門(mén)提出相應(yīng)的政策建議。

一、試點(diǎn)地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)措施

（一）試點(diǎn)地區(qū)排放配額問(wèn)題

在試點(diǎn)碳市場(chǎng)向全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)渡時(shí)期，試點(diǎn)碳市場(chǎng)部分重點(diǎn)排放單位可能會(huì)富余試點(diǎn)碳市場(chǎng)排放配額（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：地方配額），相似的，一些參與碳交易的非履約機(jī)構(gòu)和個(gè)人也可能持有地方配額。由于各試點(diǎn)碳市場(chǎng)之間、全國(guó)碳市場(chǎng)與試點(diǎn)碳市場(chǎng)之間的溫室氣體排放核算報(bào)告和核查（MRV）規(guī)則、配額分配方法等存在差異，使得各地方配額之間、地方配額與國(guó)家碳市場(chǎng)配額（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：國(guó)家配額）之間同質(zhì)化困難重重，不具有直接可交易性。

針對(duì)這部分地方配額，建議仍允許其在全國(guó)碳市場(chǎng)中存續(xù)使用和交易，并以具有國(guó)家公信力的CCER為橋梁嘗試地方配額之間、地方配額與國(guó)家配額之間的轉(zhuǎn)換。另一方面，可以嘗試在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)框架下將試點(diǎn)碳市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤教际袌?chǎng)，使地方配額仍可以在地方碳市場(chǎng)上進(jìn)行交易和履約，逐漸化解地方配額使用和同質(zhì)問(wèn)題。在全國(guó)碳市場(chǎng)初期建立地方碳市場(chǎng)，既確保了試點(diǎn)碳交易政策的延續(xù)性，也可以防止試點(diǎn)碳市場(chǎng)直接轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)碳市場(chǎng)過(guò)程中重點(diǎn)排放單位碳資產(chǎn)流失、碳交易成本增加、排放泄露和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降等問(wèn)題集中爆發(fā)，以至于影響全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程。

（二）試點(diǎn)地區(qū)MRV體系問(wèn)題

全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)以后，將使用全國(guó)統(tǒng)一的MRV技術(shù)規(guī)范。但是，試點(diǎn)地區(qū)碳交易主管部門(mén)仍應(yīng)結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，就MRV技術(shù)規(guī)范中排放因子的選擇、相關(guān)參數(shù)的確定提出建議，使得全國(guó)MRV技術(shù)規(guī)范在地方層面上更具可操作性、適應(yīng)性和科學(xué)性。另一方面，在全國(guó)統(tǒng)一部署下，試點(diǎn)地區(qū)碳交易主管部門(mén)應(yīng)率先采用全國(guó)MRV技術(shù)規(guī)范開(kāi)展碳排放核算、報(bào)告和核查，既可為進(jìn)一步完善全國(guó)MRV技術(shù)規(guī)范提供借鑒，又可為確定地方配額總量、納入重點(diǎn)企業(yè)基準(zhǔn)線以及配額分配打好基礎(chǔ)。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)借助試點(diǎn)培育的一批專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人才，積極培養(yǎng)全國(guó)碳市場(chǎng)溫室氣體排放核查機(jī)構(gòu)和核查員，并積極探索溫室氣體排放核查市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化途徑，加強(qiáng)對(duì)核查市場(chǎng)、核查機(jī)構(gòu)和核查人員的規(guī)范和監(jiān)督。

（三）試點(diǎn)地區(qū)登記簿系統(tǒng)問(wèn)題

試點(diǎn)碳市場(chǎng)登記簿系統(tǒng)除繼續(xù)服務(wù)于地方碳市場(chǎng)外，還應(yīng)按照國(guó)家登記簿系統(tǒng)的相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行升級(jí)，為一個(gè)甚至多個(gè)省區(qū)市碳交易主管部門(mén)管理國(guó)家配額起到支撐作用。同時(shí)，地方登記簿系統(tǒng)還可以進(jìn)一步拓展功能，增加輔助系統(tǒng)，使其具有碳資產(chǎn)管理和市場(chǎng)監(jiān)測(cè)功能，如進(jìn)行碳價(jià)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警、碳信息披露等，為省級(jí)碳交易主管部門(mén)和重點(diǎn)排放單位碳資產(chǎn)管理決策和碳市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控提供支撐。

（四）試點(diǎn)地區(qū)交易平臺(tái)建設(shè)問(wèn)題

從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推斷，至少在全國(guó)碳市場(chǎng)初期，碳交易活躍度和交易量仍然是全國(guó)碳市場(chǎng)面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有的7個(gè)地方交易平臺(tái)對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)可能略顯過(guò)多，使得本來(lái)就較少的交易量更加分散，也不利于發(fā)現(xiàn)碳價(jià)格，還將加劇交易平臺(tái)間的競(jìng)爭(zhēng)，也不利于國(guó)家碳交易主管部門(mén)對(duì)交易平臺(tái)的管理和監(jiān)督。全國(guó)碳市場(chǎng)的建立也為碳交易平臺(tái)的發(fā)展提供了良機(jī)，地方交易平臺(tái)可以借助參與試點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，利用爭(zhēng)創(chuàng)“全國(guó)碳交易中心”的契機(jī)，做強(qiáng)、做大、做成一個(gè)靈活開(kāi)放的碳交易平臺(tái)，地方交易平臺(tái)可以嘗試構(gòu)建交易平臺(tái)聯(lián)盟，爭(zhēng)取做到“一地開(kāi)戶(hù)全國(guó)同行”，還應(yīng)積極探索開(kāi)發(fā)具有良好市場(chǎng)預(yù)期的碳交易品種和碳金融產(chǎn)品，探索靈活多樣的交易方式，探索碳資產(chǎn)管理的新模式，嘗試構(gòu)建碳信息披露和服務(wù)機(jī)制。在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)中，地方交易平臺(tái)應(yīng)以服務(wù)求生存，以創(chuàng)新求發(fā)展，相信地方交易平臺(tái)將會(huì)成為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的重要推手。

（五）試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)評(píng)估和低碳產(chǎn)品標(biāo)識(shí)建設(shè)

試點(diǎn)碳市場(chǎng)在機(jī)制體質(zhì)創(chuàng)新方面作了大量工作，并在溫室氣體減排方面初步取得了成效。試點(diǎn)碳市場(chǎng)應(yīng)加快研發(fā)碳市場(chǎng)減排潛力、減排成本和碳交易對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響的評(píng)估方法；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索全國(guó)碳市場(chǎng)評(píng)估方法，以減少全國(guó)碳市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)和運(yùn)行管理中的不確定性，提高全國(guó)碳市場(chǎng)政策目標(biāo)的科學(xué)性、合理性和可行性。

開(kāi)展碳交易試點(diǎn)使得試點(diǎn)地區(qū)涌現(xiàn)了一批溫室氣體減排先進(jìn)企業(yè)，其產(chǎn)品生產(chǎn)的溫室氣體排放也已經(jīng)達(dá)到行業(yè)先進(jìn)水平，具有低碳產(chǎn)品的特征。為了推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，減弱試點(diǎn)碳市場(chǎng)融入全國(guó)碳市場(chǎng)時(shí)對(duì)試點(diǎn)碳市場(chǎng)控排企業(yè)的影響，激勵(lì)企業(yè)參與碳交易，試點(diǎn)碳市場(chǎng)應(yīng)探索建立和推廣低碳產(chǎn)品標(biāo)識(shí)體系，既可以提高控排企業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)先期減排行動(dòng)，也可以提高公眾對(duì)碳市場(chǎng)的認(rèn)同感和低碳意識(shí)。

二、非試點(diǎn)地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)措施

（一）加強(qiáng)非試點(diǎn)地區(qū)政策和技術(shù)規(guī)范支撐體系建設(shè)

非試點(diǎn)地區(qū)首先應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)碳市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上深刻解讀《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：管理辦法）。管理辦法明確規(guī)定，在符合國(guó)家政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，省級(jí)碳交易主管部門(mén)在確定參與碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位、排放配額分配、核查管理、履約管理、市場(chǎng)監(jiān)督等方面具有一定的自由裁量權(quán)。因此，非試點(diǎn)地區(qū)必須以管理辦法為指導(dǎo)，開(kāi)展與全國(guó)碳交易有關(guān)的地方政策和技術(shù)規(guī)范支撐體系建設(shè)；例如，制定進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)強(qiáng)制力和約束力的政策措施，開(kāi)發(fā)有助于實(shí)現(xiàn)地區(qū)減排目標(biāo)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的排放配額分配方法，制定保障完成核查任務(wù)的政策措施，制定保障企業(yè)履約的激勵(lì)機(jī)制和懲罰措施等等。通過(guò)開(kāi)展上述工作，不僅可以推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)順利進(jìn)行，還有助于非試點(diǎn)地區(qū)破解發(fā)展與減排之間的矛盾，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)促進(jìn)減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的作用。

（二）加強(qiáng)地方溫室氣體排放核算和報(bào)送體系建設(shè)

加強(qiáng)地方溫室氣體排放核算和報(bào)送體系建設(shè)不僅是摸清地方溫室氣體排放情況的需要，更是科學(xué)設(shè)定地方排放配額總量和合理分配排放配額的必然要求，同時(shí)也是新常態(tài)下制定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、實(shí)現(xiàn)2030年左右達(dá)到溫室氣體排放峰值目標(biāo)的重要支撐。非試點(diǎn)地區(qū)可借助建設(shè)國(guó)家溫室氣體核算和報(bào)送體系的時(shí)機(jī)，以國(guó)家頒布的技術(shù)規(guī)范為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)地方溫室氣體核算和報(bào)送體系建設(shè)和管理，包括構(gòu)建省、市、縣（區(qū)）三級(jí)溫室氣體核算和報(bào)送體系，制定相關(guān)保障政策和措施，建設(shè)可與國(guó)家溫室氣體排放核算和報(bào)送體系有效銜接的信息化平臺(tái)，積極開(kāi)展溫室氣體排放核算和報(bào)告能力培訓(xùn)，培育地方溫室氣體核算機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員等。另外，重點(diǎn)排放單位應(yīng)借鑒已經(jīng)建立的能耗管理體系和節(jié)能管理經(jīng)驗(yàn)建立內(nèi)部溫室氣體排放核算和報(bào)告體系，開(kāi)展溫室氣體減排精細(xì)化管理。加強(qiáng)地方溫室氣體核算和報(bào)送體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)溫室氣體核算和報(bào)送制度化，及時(shí)為省級(jí)碳交易主管部門(mén)和重點(diǎn)排放單位提供溫室氣體排放信息，為科學(xué)決策提供關(guān)鍵依據(jù)。

（三）加強(qiáng)非試點(diǎn)地區(qū)核查機(jī)構(gòu)和核查員能力建設(shè)和管理

溫室氣體排放核查工作是實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)減排目標(biāo)和開(kāi)展碳交易的基礎(chǔ)與保障。管理辦法規(guī)定省級(jí)碳交易主管部門(mén)負(fù)有管理重點(diǎn)排放單位監(jiān)測(cè)計(jì)劃備案和變更、復(fù)查排放報(bào)告和核查報(bào)告的責(zé)任，并具有對(duì)核查機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員監(jiān)督管理的職能；因此非試點(diǎn)地區(qū)必須加強(qiáng)地方核查機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員能力建設(shè)和管理。盡管目前國(guó)家還沒(méi)出臺(tái)溫室氣體排放核查的詳細(xì)規(guī)范，但非試點(diǎn)地區(qū)可以借鑒國(guó)家溫室氣體自愿減排項(xiàng)目以及試點(diǎn)碳市場(chǎng)對(duì)核查機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的管理辦法和相關(guān)要求開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)，組建核查機(jī)構(gòu)以備國(guó)家遴選。另外，非試點(diǎn)地區(qū)還可結(jié)合本地區(qū)溫室氣體排放核算和報(bào)送體系建設(shè)情況開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)企業(yè)溫室氣體核算與核查，既測(cè)試了地方核算、報(bào)告與核查體系，又鍛煉了隊(duì)伍、培養(yǎng)了人才。

（四）加強(qiáng)非試點(diǎn)地區(qū)碳資產(chǎn)管理能力建設(shè)

省級(jí)碳交易主管部門(mén)和重點(diǎn)排放單位應(yīng)認(rèn)識(shí)到排放配額是碳資產(chǎn)的一種形式，應(yīng)充分重視排放配額管理，應(yīng)按照資產(chǎn)管理的要求和特點(diǎn)對(duì)排放配額進(jìn)行管理，并將碳資產(chǎn)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。省級(jí)碳交易主管部門(mén)應(yīng)在政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面為碳資產(chǎn)管理發(fā)展和能力建設(shè)創(chuàng)造條件，積極培育碳資產(chǎn)管理與碳交易服務(wù)產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)排放單位應(yīng)以碳市場(chǎng)發(fā)展為導(dǎo)向規(guī)劃管理碳資產(chǎn)，以溫室氣體排放情況為基礎(chǔ)，建立操作性強(qiáng)的企業(yè)內(nèi)部碳資產(chǎn)管理制度，建立高效的碳資產(chǎn)管理決策機(jī)制，設(shè)立專(zhuān)門(mén)崗位、使用專(zhuān)業(yè)人才管理碳資產(chǎn)，做到多部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、精細(xì)化管理和多種經(jīng)營(yíng)模式相結(jié)合管理碳資產(chǎn)。

（五）加強(qiáng)非試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和能力建設(shè)

碳交易不僅存在制度風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、媒體風(fēng)險(xiǎn)以及宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)對(duì)其造成的影響。省級(jí)碳交易主管部門(mén)和重點(diǎn)排放單位應(yīng)高度重視碳市場(chǎng)因政策、技術(shù)調(diào)整帶來(lái)的不確定性和存在的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)及時(shí)評(píng)估和預(yù)警碳市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，以防范風(fēng)險(xiǎn)為主，最大可能減小風(fēng)險(xiǎn)造成的危害。

三、國(guó)家碳交易主管部門(mén)促進(jìn)地方融入全國(guó)碳市場(chǎng)

國(guó)家碳交易政策和技術(shù)規(guī)范是地方融入全國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)和催化劑。國(guó)家碳交易主管部門(mén)應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、堅(jiān)持創(chuàng)新思維，在深入總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)全國(guó)碳交易建設(shè)。全國(guó)碳市場(chǎng)的政策預(yù)期和強(qiáng)制力對(duì)深化碳交易試點(diǎn)和推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)影響十分巨大。因此，全國(guó)碳交易主管部門(mén)首先應(yīng)加快全國(guó)碳交易立法工作，確保全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的政策基礎(chǔ)和強(qiáng)制力。另外，全國(guó)碳交易主管部門(mén)應(yīng)針對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的重大需求盡快制定和頒布全國(guó)碳市場(chǎng)總量目標(biāo)、地方總量目標(biāo)、全國(guó)碳市場(chǎng)納入重點(diǎn)企業(yè)門(mén)檻、配額分配方法、地方執(zhí)法權(quán)利等核心要素的管理細(xì)則和技術(shù)規(guī)范，使地方可以此為參照，在政策上和技術(shù)上及時(shí)做好準(zhǔn)備，減小地方融入與全國(guó)碳市場(chǎng)的阻力。

總之，無(wú)論是試點(diǎn)地區(qū)還是非試點(diǎn)地區(qū)在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程中都面臨巨大的挑戰(zhàn)，特別是試點(diǎn)地區(qū)可能比非試點(diǎn)地區(qū)面臨更多的挑戰(zhàn)；但是，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)也為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型帶來(lái)了契機(jī)，為地方低碳發(fā)展開(kāi)辟了新空間、探索了新途徑。全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)日趨臨近，地方必須未雨綢繆，在政策、技術(shù)和管理等方面積極準(zhǔn)備，迎接全國(guó)碳市場(chǎng)。

〔張昕，1972年生，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目管理中心（碳市場(chǎng)管理部）副主任，研究員。研究方向：碳排放權(quán)交易市場(chǎng)制度要素研究和設(shè)計(jì)，行業(yè)二氧化碳排放核算、監(jiān)測(cè)和報(bào)告，企業(yè)碳資產(chǎn)管理〕