立足長(zhǎng)遠(yuǎn)突出重點(diǎn)推進(jìn)京津冀大氣污染協(xié)同治理

民建中央重點(diǎn)專題調(diào)研組

大氣污染治理是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域，事關(guān)人民群眾身體健康，京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、京津冀協(xié)同治理大氣污染工作初見(jiàn)成效

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力

北京市政府設(shè)立環(huán)境保護(hù)督查處，承擔(dān)對(duì)全市環(huán)境保護(hù)方面的督查任務(wù)，專項(xiàng)督查大氣污染防治落實(shí)情況。天津市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后150余次做出批示，著力推進(jìn)大氣污染防治工作。河北省與各市簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，進(jìn)一步強(qiáng)化考核機(jī)制，各級(jí)都成立了大氣污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

（二）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控取得積極進(jìn)展

在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制框架下，逐步形成了跨部門、跨省區(qū)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機(jī)制。京津冀與中石油、中石化、神華集團(tuán)分別簽訂“煤改氣”保供、散煤清潔化治理協(xié)議。北京已與天津、河北廊坊和保定等城市就重污染預(yù)警會(huì)商及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)開(kāi)展協(xié)調(diào)，在可能發(fā)生大范圍空氣重污染時(shí)及時(shí)通報(bào)預(yù)警信息，會(huì)商預(yù)測(cè)結(jié)果。北京APEC會(huì)議期間，京津冀啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)會(huì)商和信息共享，保障了“APEC”藍(lán)。此外，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控信息共享平臺(tái)也即將上線。

（三）大氣顆粒物來(lái)源解析研究不斷深入

京津冀先后開(kāi)展了污染源解析工作，并公布解析結(jié)果。在PM2.5來(lái)源中，北京、天津和河北省石家莊市占比前兩位的分別是：機(jī)動(dòng)車（31.1%）和燃煤（22.4%）、揚(yáng)塵（30%）和燃煤（27%）、燃煤（28.5%）和工業(yè)生產(chǎn)（25.2%）。這些解析結(jié)果為精準(zhǔn)發(fā)力、有效治污提供了科學(xué)依據(jù)。

（四）燃煤壓減和煤炭清潔化利用工作穩(wěn)步推進(jìn)

在壓減燃煤方面，北京市燃煤總量已從2012年的2300萬(wàn)噸壓減到目前的1500萬(wàn)噸以下；天津市2014年規(guī)模以上工業(yè)煤炭消費(fèi)量同比減少236萬(wàn)噸；河北省2014年煤炭消費(fèi)量首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。在煤炭清潔化利用方面，通過(guò)實(shí)施煤炭清潔高效利用，改造后的燃煤發(fā)電機(jī)組和燃煤鍋爐污染物排放可以達(dá)到甚至超過(guò)當(dāng)前國(guó)家對(duì)燃?xì)鈾C(jī)組和鍋爐的排放標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，進(jìn)一步開(kāi)展散煤治理，2014年河北邢臺(tái)財(cái)政補(bǔ)貼2000萬(wàn)推廣10萬(wàn)噸潔凈型煤；天津市在農(nóng)村地區(qū)推廣12萬(wàn)臺(tái)先進(jìn)爐具，完成散煤清潔化治理180萬(wàn)噸。

（五）重點(diǎn)行業(yè)綜合整治力度進(jìn)一步加大

在環(huán)保部大力推動(dòng)下，京津冀區(qū)域加大對(duì)火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃等重點(diǎn)行業(yè)污染綜合治理力度。2014年，北京市在提前完成全市脫硫脫硝治理任務(wù)的基礎(chǔ)上，率先開(kāi)展揮發(fā)性有機(jī)物整治，通過(guò)環(huán)保技術(shù)改造實(shí)現(xiàn)揮發(fā)性有機(jī)物減排1.56萬(wàn)噸；天津市淘汰電力行業(yè)落后產(chǎn)能76.5萬(wàn)千瓦；河北省對(duì)241家重點(diǎn)行業(yè)國(guó)控企業(yè)實(shí)現(xiàn)煙粉塵在線監(jiān)控設(shè)施全部聯(lián)網(wǎng)，完成脫硫脫硝和除塵改造工程246個(gè)。

（六）污染治理和監(jiān)察的法治化水平不斷提升

京津冀三地均出臺(tái)了相關(guān)條例和規(guī)定，明確大氣污染物地方排放標(biāo)準(zhǔn)和能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，以及違規(guī)處罰措施。河北率先組建環(huán)保警察隊(duì)伍，并建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管全覆蓋；北京出臺(tái)《市大氣污染防治條例》，嚴(yán)厲打擊違法行為；天津河?xùn)|區(qū)依靠科技強(qiáng)化網(wǎng)格化管理，集實(shí)時(shí)監(jiān)控、網(wǎng)格管理、數(shù)據(jù)庫(kù)信息共享、重點(diǎn)區(qū)域綜合治理等主體功能于一體，實(shí)現(xiàn)每寸土地都有人管理。

通過(guò)上述措施，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量有所改善，聯(lián)防聯(lián)控初見(jiàn)成效。與2013年相比，2014年北京、天津、河北PM2.5年均濃度分別下降4%、13.5%、12%，京津冀區(qū)域平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例上升5.3%，重度及以上污染天數(shù)比例下降3.7%。

二、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理形勢(shì)仍較嚴(yán)峻

京津冀區(qū)域大氣污染治理雖然初見(jiàn)成效，但與國(guó)家新標(biāo)準(zhǔn)和群眾期盼相比，仍存在較大差距。2014年全國(guó)空氣質(zhì)量相對(duì)較差的前10位城市中，京津冀占8位；2015年1季度，較差的前10位城市中，京津冀仍占6位，3月，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)不足四成。京津冀大氣污染協(xié)同治理仍面臨一些困難和挑戰(zhàn)。

（一）區(qū)域聯(lián)控聯(lián)防聯(lián)測(cè)機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步推進(jìn)

京津冀重污染天氣應(yīng)急預(yù)案有待完善，區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，機(jī)動(dòng)車環(huán)保監(jiān)管協(xié)作水平有待進(jìn)一步提高。天津自2014年7月起將二氧化硫等4種污染物排污收費(fèi)平均提高9倍。如果周邊區(qū)域不實(shí)行相應(yīng)政策，既不利于企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，又會(huì)導(dǎo)致一些企業(yè)繼續(xù)觀望，不愿加大環(huán)保投入。北京、天津已全面供應(yīng)國(guó)五標(biāo)準(zhǔn)汽柴油，而河北2014年年底才開(kāi)始供應(yīng)國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)車用汽油。

（二）兼顧治污與發(fā)展有一定難度

2014年河北省化解產(chǎn)能過(guò)剩、治理大氣污染影響全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)約1.75個(gè)百分點(diǎn)、影響工業(yè)增速約3個(gè)百分點(diǎn)。如果不能及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，將會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政收入減少，影響大氣污染及其他環(huán)境治理的持續(xù)投入，鞏固提高治污成果壓力較大。

（三）煤炭清潔利用政策相對(duì)滯后

當(dāng)前，隨著煤炭清潔技術(shù)的發(fā)展，燃煤發(fā)電可以達(dá)到甚至超過(guò)燃?xì)獍l(fā)電排放標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)根據(jù)我國(guó)“多煤、少氣、貧油”的資源稟賦以及煤、氣發(fā)電成本，研究制定支持清潔煤發(fā)電等煤炭清潔利用的相關(guān)政策，這也有利于緩解當(dāng)前各地供氣不足問(wèn)題。此外，對(duì)煤變油、煤變氣，鑒于全球范圍內(nèi)尚無(wú)成熟、完善的經(jīng)驗(yàn)，且煤變氣污水成分極其復(fù)雜，治理難度非常大，應(yīng)進(jìn)一步論證其可行性。

（四）分散用煤污染日益嚴(yán)重

分散用煤占比偏高（約占50%），排放量大，且不經(jīng)處理直接排放到空氣中，其污染是集中發(fā)電的20倍，嚴(yán)重污染大氣環(huán)境。目前各地主要做法是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼更換先進(jìn)爐具及使用潔凈型煤替代，但成本高、執(zhí)行難，難以從根本上解決問(wèn)題，僅保定800萬(wàn)農(nóng)村人口的農(nóng)村爐具和型煤補(bǔ)貼就需要70多億元。

（五）機(jī)動(dòng)車尾氣治理力度需進(jìn)一步加大

一是京津冀區(qū)域機(jī)動(dòng)車減排壓力較大。該區(qū)域機(jī)動(dòng)車總量已超過(guò)2500萬(wàn)輛，大型運(yùn)輸車輛排放標(biāo)準(zhǔn)更新較慢、油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低、污染排放大。二是相關(guān)規(guī)定不利于黃標(biāo)車淘汰。一些地區(qū)新增淘汰任務(wù)量包括被盜搶、查封、扣留、抵押車輛，依照公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》，不得對(duì)此類車輛進(jìn)行注銷報(bào)廢。三是新能源汽車推廣應(yīng)用效果不理想。受認(rèn)知水平、政策落地及配套設(shè)施等因素影響，2014年全國(guó)僅建成600座充/換電站、2.6萬(wàn)個(gè)充電樁，推廣新能源汽車數(shù)量完成計(jì)劃率不足1/5。北京個(gè)人申請(qǐng)安裝充電樁數(shù)量與成功安裝數(shù)量比為13∶1。

（六）污染源解析難度偏高

一是京津冀區(qū)域復(fù)合型污染特征突出，傳統(tǒng)煙煤型污染、汽車尾氣污染與二次污染相互疊加，給污染源解析增加了難度。二是京津冀區(qū)域城市密度大，城市間大氣環(huán)境相互影響較大，現(xiàn)行的各省（市）獨(dú)立進(jìn)行源解析工作方式，在一定程度上限制了開(kāi)展廣泛的大氣污染治理技術(shù)交流與聯(lián)防聯(lián)控。三是區(qū)域間傳輸污染源解析工作力度有待進(jìn)一步加大。四是對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物污染研究剛起步。目前僅天津市頒布了全國(guó)首個(gè)《工業(yè)企業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》，啟動(dòng)了揮發(fā)性有機(jī)物排放源清單編制。

（七）監(jiān)管和執(zhí)法的基礎(chǔ)性工作需進(jìn)一步加強(qiáng)

一是大氣污染違法犯罪執(zhí)法規(guī)范和法律依據(jù)存在空白點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)很難進(jìn)行有效打擊處理，配套的信息化基礎(chǔ)工作及長(zhǎng)效機(jī)制有待進(jìn)一步完善。二是環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。美國(guó)每百萬(wàn)人中平均約有3100名環(huán)保管理人員，而我國(guó)僅為144人，環(huán)保隊(duì)伍力量嚴(yán)重不足，難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)保工作形勢(shì)。環(huán)境執(zhí)法人員還沒(méi)有統(tǒng)一的執(zhí)法服裝，不能體現(xiàn)正規(guī)、莊重、公正的執(zhí)法形象。

（八）社會(huì)環(huán)保意識(shí)有待進(jìn)一步提高

目前，公民主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等信息傳播渠道被動(dòng)接收環(huán)保信息，環(huán)保責(zé)任意識(shí)還不夠強(qiáng)，志愿服務(wù)等參與環(huán)境治理的渠道和平臺(tái)比較欠缺。

三、協(xié)同推進(jìn)京津冀大氣污染治理的建議

大氣污染等環(huán)境問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放式發(fā)展模式積累而成的，其解決需要一個(gè)過(guò)程，具有長(zhǎng)期性和艱巨性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，各級(jí)黨委和政府更加深刻認(rèn)識(shí)到大氣等環(huán)境治理的重要性，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出為有效解決上述問(wèn)題，推進(jìn)京津冀大氣污染協(xié)同治理提供了重要契機(jī)。結(jié)合調(diào)研情況，建議：

（一）加強(qiáng)京津冀區(qū)域大氣聯(lián)控聯(lián)防聯(lián)測(cè)協(xié)同機(jī)制建設(shè)

一是聯(lián)控方面，建立由環(huán)保部牽頭、有關(guān)部門參加的區(qū)域聯(lián)控機(jī)制，定期會(huì)商，各地具體負(fù)責(zé)。同時(shí)，繼續(xù)完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，促進(jìn)各地遵循“科學(xué)性、可操作性、可核實(shí)性”原則，認(rèn)真修編應(yīng)急預(yù)案，并建立完善綜合大氣污染決策指揮系統(tǒng)。二是聯(lián)防方面，重視城市規(guī)劃與建設(shè)，優(yōu)化空間布局，適時(shí)從大氣動(dòng)力學(xué)、大氣化學(xué)等有關(guān)氣象學(xué)的角度研究風(fēng)道規(guī)律，并及時(shí)運(yùn)用到區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和城市建設(shè)規(guī)劃之中。重點(diǎn)研究和解決保定等空氣質(zhì)量相對(duì)較差城市大氣污染問(wèn)題。三是聯(lián)測(cè)方面，利用科技手段加強(qiáng)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控，充分發(fā)揮各地聯(lián)測(cè)技術(shù)比較先進(jìn)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)排放企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，任務(wù)分解要明確，責(zé)任對(duì)象要具體。此外，要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法。

（二）大力推廣清潔煤發(fā)電和清潔煤燃燒技術(shù)

立足我國(guó)“多煤、少氣、貧油”的資源稟賦以及目前燃煤發(fā)電可以達(dá)到甚至超過(guò)燃?xì)獍l(fā)電排放標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持企業(yè)應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行升級(jí)改造；對(duì)改造后達(dá)到燃?xì)馀欧艠?biāo)準(zhǔn)的燃煤機(jī)組和鍋爐的煤炭消耗量給予折算核減，納入?yún)^(qū)域減煤指標(biāo)，視同完成改燃任務(wù)；對(duì)相關(guān)燃煤電廠給予上網(wǎng)電價(jià)支持，使京津冀大型電廠實(shí)現(xiàn)全面清潔排放并在供熱方面全部運(yùn)用清潔煤燃燒技術(shù)。

（三）切實(shí)推進(jìn)氣、電代煤工程解決散煤燃燒問(wèn)題

一是在加大天然氣供給力度的同時(shí)，將更多的天然氣、焦?fàn)t煤氣用于中小企業(yè)生產(chǎn)和居民生活，減少其直接用煤數(shù)量。二是在有條件的地方推廣集中式電采暖。特別是在張北地區(qū)等清潔能源較為豐富的地方要更加重視以電代煤。一方面要加強(qiáng)統(tǒng)籌、兼顧城鄉(xiāng)，新建與改造并舉，提升清潔供暖立體化保障能力。另一方面要為社會(huì)資本共同參與建設(shè)推廣集中式電采暖營(yíng)造良好的氛圍，在最大限度減少政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上保障企業(yè)合理收益，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批程序，優(yōu)化項(xiàng)目投融資環(huán)境。

（四）重視尾氣排放污染，大力發(fā)展清潔能源交通

一是解析尾氣中PM2.5組成及形成過(guò)程，在此基礎(chǔ)上制定科學(xué)合理的治理方案。二是加快推動(dòng)京津冀交通一體化進(jìn)程，盡早解決斷頭路問(wèn)題。三是加大交通堵點(diǎn)治理力度，提高公共交通效能，加大城市圈地鐵密度，使公共交通真正便民、快捷。四是大力發(fā)展清潔能源交通工具。要從發(fā)展電動(dòng)汽車是將我國(guó)建設(shè)成為汽車強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，抓住歷史機(jī)遇，大力發(fā)展電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)，為電動(dòng)汽車的推廣應(yīng)用創(chuàng)造良好環(huán)境。加快充電樁建設(shè)，推動(dòng)公務(wù)用車、公共汽車、出租車、城市物流車、工具車、港口機(jī)械等的電氣化、清潔化。鼓勵(lì)天津等具有汽車工業(yè)基礎(chǔ)、電池技術(shù)領(lǐng)先的地區(qū)，在產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展模式等方面先行先試，為進(jìn)一步推動(dòng)新能源汽車發(fā)展積累有益經(jīng)驗(yàn)。五是盡快在京津冀區(qū)域率先共同開(kāi)展區(qū)域機(jī)動(dòng)車超標(biāo)排放聯(lián)合執(zhí)法。

（五）加大對(duì)河北節(jié)能減排支持力度

一是在“一帶一路”建設(shè)中鼓勵(lì)和支持河北重化工業(yè)走出去，把產(chǎn)能釋放出去。二是在國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，支持更多的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)項(xiàng)目在河北布局和落地。三是把河北建成我國(guó)清潔能源示范基地。河北清潔能源發(fā)展條件成熟，張北地區(qū)風(fēng)電和太陽(yáng)能資源豐富，沿海地區(qū)海上風(fēng)電資源也很豐富，要進(jìn)一步加大力度，支持河北大力發(fā)展清潔能源。四是加快河北清潔能源輸送通道建設(shè)，提高對(duì)京津等地的輸送能力。

（六）在深入開(kāi)展污染源解析的基礎(chǔ)上逐步列出排放源清單

一是國(guó)家統(tǒng)一組織開(kāi)展京津冀區(qū)域污染源解析研究，分析和研究大氣污染的成因、構(gòu)成和傳輸變化規(guī)律。在進(jìn)行本地污染源解析的同時(shí)，研究區(qū)域傳輸污染源占比。二是在污染源解析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步列出排放源清單，通過(guò)科學(xué)系統(tǒng)的分析掌握污染傳輸規(guī)律，并制定相應(yīng)的治理辦法。

（七）進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

健全節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入，建立多部門協(xié)同工作機(jī)制，依法淘汰能耗高、污染重的落后產(chǎn)能。同時(shí)利用市場(chǎng)手段整合、化解高污染行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能，調(diào)整鋼鐵、玻璃、水泥、化工、電解鋁、造紙、石化等高耗能、高污染行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化升級(jí)，并鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求，研發(fā)、生產(chǎn)高附加值的鋼鐵、水泥、玻璃等新產(chǎn)品，降低能源消耗，加大走出去的力度。

（八）完善監(jiān)管法規(guī)并提高執(zhí)法能力

依照新《環(huán)境保護(hù)法》以及十八屆三中全會(huì)關(guān)于強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保行政執(zhí)法的精神要求，進(jìn)一步加快環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)各級(jí)環(huán)保隊(duì)伍力量和提高執(zhí)法裝備水平。同時(shí)，統(tǒng)一規(guī)范環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員著裝，提高環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威性和莊重性。要進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)保執(zhí)法資金投入力度。

（九）推動(dòng)形成全民環(huán)保共識(shí)

一是進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮價(jià)格、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿作用，促進(jìn)形成全社會(huì)環(huán)保共識(shí)。二是切實(shí)落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定，加大環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)保知識(shí)的宣傳，倡導(dǎo)節(jié)約、綠色消費(fèi)方式和生活習(xí)慣，讓節(jié)能環(huán)保理念深入人心。