江蘇省預(yù)防未成年人犯罪地方立法的實證分析
——以A市未成年人犯罪成因和預(yù)防現(xiàn)狀為調(diào)研對象

劉艷紅，李 川

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211189）

【實證研究】

江蘇省預(yù)防未成年人犯罪地方立法的實證分析
——以A市未成年人犯罪成因和預(yù)防現(xiàn)狀為調(diào)研對象

劉艷紅，李 川

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211189）

出于為江蘇省預(yù)防未成年人犯罪立法提供實證依據(jù)的研究需要，對具有典型代表意義的A市未成年人犯罪預(yù)防進行了基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)調(diào)查、典型案例采樣和重點訪談?wù){(diào)研，通過歸納總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)：制定江蘇省預(yù)防未成年人犯罪地方立法是推進未成年人犯罪預(yù)防工作朝向職權(quán)整合化、職責(zé)明晰化和經(jīng)驗制度化方向發(fā)展的緊迫性和必然性需求。調(diào)研表明江蘇省未成年人犯罪具備獨特的家庭原因、媒介原因和社會原因，在特殊預(yù)防層面也存在著學(xué)校教育保護不足、社會力量難以配合、社區(qū)矯正局限和社區(qū)綜合預(yù)防羸弱等突出問題。在這些問題基礎(chǔ)上吸收地方預(yù)防經(jīng)驗，可以更為清晰地從江蘇省實際情況出發(fā)制定符合實際需要的系統(tǒng)性預(yù)防立法，以最大程度促進預(yù)防未成年人犯罪工作的效率和效益，整合各方力量形成科學(xué)有效的針對性預(yù)防體系。

未成年人犯罪；犯罪預(yù)防；地方立法

地方立法的科學(xué)性必須建立在對規(guī)制對象的真實狀況和發(fā)展規(guī)律的準確認識的基礎(chǔ)之上。因此，出于為江蘇省預(yù)防未成年人犯罪立法提供實證背景和準確經(jīng)驗的研究需要，以典型地區(qū)為樣本，調(diào)研未成年人犯罪的現(xiàn)實狀況、發(fā)生原因和預(yù)防情況，是構(gòu)建符合江蘇省實際狀況、有效預(yù)防未成年人犯罪的預(yù)防法律體系的前提基礎(chǔ)。以預(yù)防未成年人犯罪的一般教育、犯前矯治和再犯預(yù)防為切入點，通過對具有省域代表性的A市青少年犯罪的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)調(diào)查、典型案例采樣和重點訪談的方式，可以為江蘇省預(yù)防未成年人犯罪立法的必要性和可行性提供實證基礎(chǔ)和對策依據(jù)。

一、未成年人犯罪的整體趨勢和預(yù)防現(xiàn)狀彰顯地方預(yù)防立法勢在必行

從總體上看，近年來由于對青少年權(quán)利保護和犯罪預(yù)防在一定程度的加大投入和重視，作為其中核心組成部分的未成年人犯罪發(fā)案率得到了有效控制，未成年人犯罪占總體犯罪比率基本穩(wěn)定。以A市青少年犯罪數(shù)據(jù)統(tǒng)計為例，自2010年起，隨著該市對未成年犯罪預(yù)防加大物資投入和工作力度，未成年犯罪人數(shù)一改往年上升趨勢，出現(xiàn)小幅下降。當然這種下降是伴隨著該市罪犯總數(shù)的下降趨勢而生，二者下降趨勢總體一致。這就造成了雖然未成年人犯罪人數(shù)連年下降，但未成年犯罪占總體犯罪比率并未有太大變化，仍在7%-9%之間波動，總體略有小降。從表1中可見，一方面，未成年犯罪人數(shù)和占比率的連年下降體現(xiàn)出了該市對未成年人犯罪重點預(yù)防所取得的效果，但另一方面，這種下降幅度變化甚微，也與該市各個部門對預(yù)防未成年人犯罪的巨大投入形成了鮮明的對比，體現(xiàn)出了預(yù)防未成年人犯罪形勢的復(fù)雜性和效果的有限性。

表1 A市未成年人犯罪數(shù)量和比率變化情況

此外更加需要關(guān)注的是，雖然自2010年起，在未成年人犯罪整體數(shù)量和占比上有所下降，但未成年人犯罪在犯罪人成份和犯罪性質(zhì)上出現(xiàn)了一些令人擔(dān)憂的加重變化：（1）校園化：在校學(xué)生犯罪占未成年人犯罪比率整體上呈上升趨勢，在校生犯罪情況日趨嚴重，未成年人犯罪從校園外向校園內(nèi)擴展；（2）低齡化：未成年人犯罪年齡逐漸下降，越來越多的未成年人犯罪初始年齡逼近14歲的刑事責(zé)任年齡下限；*隨著生活水平提高，青少年發(fā)育提前和社會的復(fù)雜化信息化趨勢，低齡化成為青少年犯罪的一般趨勢。參見康樹華、張小虎：《犯罪學(xué)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第226頁。（3）團伙化：未成年犯罪案件中共同犯罪數(shù)量逐年增多，犯罪規(guī)模漸趨擴大；（4）暴力化：犯罪類型從暴力程度較輕的盜竊、詐騙等輕微犯罪向搶劫、尋釁滋事等嚴重暴力犯罪擴展，作案往往不計后果，社會影響惡劣。A市數(shù)據(jù)表明，尋釁滋事、聚眾斗毆、故意傷害等常見暴力犯罪數(shù)量都呈增長趨勢；（5）成人化：未成年人通過社會影響、網(wǎng)絡(luò)等途徑獲得了模仿成人犯罪的機會，使得未成年人犯罪出現(xiàn)了一定程度的反偵察和智能化的特點，與成人犯罪越來越相接近。例如A市某團伙尋釁滋事案，團伙成員模仿電影里黑社會組織的稱呼，將首要犯罪人稱為“老大”，在犯罪時指使不滿14歲未成年人沖在前面，因為“反正公安機關(guān)也不會處罰不滿14歲的”。所以從A市未成年人犯罪的綜合狀況來看，雖然未成年人犯罪人數(shù)和犯罪率占比都相對穩(wěn)定，甚至穩(wěn)中有降，但是在質(zhì)的因素上出現(xiàn)了犯罪人校園化、低齡化和團伙化，犯罪暴力性質(zhì)加重和成人化的趨重趨勢，這與對未成年人犯罪預(yù)防的大力投入和重點關(guān)注并不一致，預(yù)防未成年人犯罪工作在某些方面收效相對較小，這表明預(yù)防未成年人犯罪是一項相對復(fù)雜的系統(tǒng)工作，造成預(yù)防成效不明顯的原因需要進一步梳理和反思。

總結(jié)對A市相關(guān)預(yù)防機構(gòu)的未成年人犯罪預(yù)防措施的資料收集和訪談?wù){(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)司法機關(guān)（公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)和司法行政機關(guān)）與相關(guān)職能部門和社會團體（共青團、綜治委、教育部門、福利部門和基層組織）都在未成年人犯罪預(yù)防方面做出了大量的傾斜性保護工作，正是這些工作保障了未成年人犯罪并未進一步惡化而是呈現(xiàn)小幅下降趨勢。但是在調(diào)研過程中，也發(fā)現(xiàn)了未成年人犯罪預(yù)防工作的一些具體實際難題，這些實際難題在很大程度上是由于缺乏對預(yù)防未成年人犯罪有效的具體地方立法和制度體系造成的，由此凸顯出地方制定預(yù)防未成年人犯罪立法的必要性。具體而言，可歸納總結(jié)為如下幾個方面：

一是，各司法機關(guān)和職能部門所采取的預(yù)防未成年人犯罪措施大多局限在本單位的范圍內(nèi)，較少與其他機關(guān)相互配合。雖然綜治委、共青團和教育部門作為青少年權(quán)利保護和未成年人犯罪預(yù)防的職能單位采取了一定的綜合協(xié)調(diào)預(yù)防工作，例如召開青少年犯罪預(yù)防協(xié)調(diào)會議和建立青少年犯罪預(yù)防專項組織，但總體來看，未成年人犯罪預(yù)防仍然是各部門在其職權(quán)范圍內(nèi)就其職權(quán)事項所采取的職權(quán)行為，既缺乏具有專屬職權(quán)和權(quán)威的長效綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，也缺少部門聯(lián)動和職能分配的穩(wěn)定的相關(guān)協(xié)調(diào)機制。以A市某基層檢察機關(guān)為例，其預(yù)防未成年人犯罪工作大多數(shù)圍繞《刑事訴訟法》規(guī)定的未成年人犯罪審查起訴職能展開，并在其具體行使職能期間進行了大量的未成年犯罪嫌疑人家庭背景調(diào)查和訪問，在之后適時跟蹤相關(guān)案件未成年犯罪人的改造情況，積累了大量的未成年人犯罪預(yù)防知識和心得，多次被評為預(yù)防先進單位。但現(xiàn)實是，該檢察機關(guān)在專業(yè)職能范圍之外的跟蹤調(diào)查工作有時并不能有效推進，從而推延或者中斷。這一方面是由于背景調(diào)查和訪問需要大量的基層組織抽出時間精力有效配合，當本職審查起訴工作較重時，難以拿出有效時間和精力完成訪問和跟蹤調(diào)查。另一方面，也是更重要的，是由于沒有形成部門之間的有效配合機制，有時需依賴其他職能部門和社會團體的跟蹤調(diào)查和訪問卻無法得到配合完成。

二是，預(yù)防未成年人犯罪工作的職責(zé)分配尚無較為清晰具體的標準，因此出現(xiàn)工作重疊和工作真空的情況。雖然《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定了部分職能部門的相應(yīng)職責(zé)和法律責(zé)任，例如規(guī)定公安機關(guān)需依法查處教唆、脅迫、引誘未成年人違法犯罪的舉報，否則工作人員應(yīng)負行政和刑事責(zé)任。但這些規(guī)定相對原則和抽象，無法直接落實適用。*參見陳筱雷：《〈預(yù)防未成年人犯罪法〉實施中存在的問題及立法建議》，載《青少年犯罪問題研究》2005年第5期。對綜治辦、共青團等在預(yù)防未成年人犯罪工作中占重要地位的職能單位反而并無就其職責(zé)和權(quán)限的詳細規(guī)定，這就導(dǎo)致了許多部門只能依據(jù)其對法律和政策的理解展開工作，不可避免出現(xiàn)具體工作重疊和真空的情形。這本質(zhì)上是由于地方缺乏關(guān)于預(yù)防未成年人犯罪各部門具體職權(quán)、職責(zé)和法律責(zé)任的詳細規(guī)定所造成的。例如對酌定不起訴的未成年犯罪嫌疑人在觀察期期間，學(xué)校應(yīng)該對這些未成年人所負職責(zé)的內(nèi)容并無具體規(guī)定。檢察機關(guān)又無法派專人緊密跟蹤調(diào)查，只能依賴學(xué)校的相關(guān)工作和反饋，而原學(xué)校究竟是采取開除或使其轉(zhuǎn)學(xué)的方式還是采取緊密保護的措施，無明確規(guī)定，因此實踐中產(chǎn)生了不同的做法。其中開除或迫使其轉(zhuǎn)學(xué)可能會對未成年犯罪嫌疑人的教育改造造成不良影響，對此能否加以限制也并無具體的明確規(guī)定。

三是，對于各部門在預(yù)防未成年人犯罪預(yù)防過程中所形成的有效經(jīng)驗，由于具體規(guī)定的缺失，造成了無法抽象上升為一般制度的問題，從而不能充分發(fā)揮其預(yù)防未成年人犯罪的有效作用。例如A市某基層司法機關(guān)在長期辦理未成年人犯罪審查起訴工作的過程中，依據(jù)其成功經(jīng)驗形成了效果明顯的“三跟蹤一回訪”制度，不僅在審查起訴過程中跟蹤訪問犯罪嫌疑人的家庭背景、社區(qū)生活情況和學(xué)校表現(xiàn)情況，還在犯罪嫌疑人酌定不起訴或者被法院定罪量刑后進行定期回訪，為防止其再犯采取相應(yīng)對策或建議。該制度有效發(fā)現(xiàn)了相當多的未成年犯罪人再犯的可能性，從而為再犯預(yù)防提供了相當有效的具體對策。該經(jīng)驗并非僅由檢察機關(guān)才能實行，實際上其更依賴基層自治組織和教育部門的調(diào)查和跟蹤配合，因此具有對未成年犯罪人預(yù)防的普遍意義。但由于缺乏有效的總結(jié)提取機制，該制度僅能在檢察機關(guān)內(nèi)部運行，無法發(fā)揮更大的普遍預(yù)防職能。建立有效的預(yù)防未成年人犯罪工作經(jīng)驗制度化機制，也應(yīng)成為立法發(fā)揮未成年人犯罪預(yù)防效能的重要一環(huán)。

以上三個層面的預(yù)防未成年人犯罪工作中的實際難題充分表明，地方制定具體有效的未成年人犯罪預(yù)防立法不僅是《預(yù)防未成年人犯罪法》的具體化要求，而且具有緊迫性和必要性，是推進未成年犯罪預(yù)防工作朝向職權(quán)整合化、職責(zé)明晰化和經(jīng)驗制度化方向發(fā)展以形成預(yù)防制度體系的必然要求。地方的預(yù)防未成年人犯罪立法也應(yīng)在綜合協(xié)調(diào)、明確職權(quán)和總結(jié)經(jīng)驗三個方面發(fā)揮關(guān)鍵性的作用，細化補充國家原則性立法的相關(guān)規(guī)定以具有有效的可操作性，這也是地方立法相較于國家原則性立法的特殊之處和必要之處。

二、未成年人犯罪的特殊原因和預(yù)防問題

按照犯罪社會學(xué)的觀點，未成年人犯罪的主要原因來自于其成長的社會中的諸多結(jié)構(gòu)性因素，如家庭、學(xué)校、傳播媒介、救助機構(gòu)等因素的影響。*參見吳宗憲：《西方犯罪學(xué)》，法律出版社2012年版，第329頁。由于不同地區(qū)的不同情況，這些因素可能在整體的結(jié)構(gòu)性影響中所起的作用有所不同。因此在分析未成年人犯罪原因時，通過對A市未成年人犯罪案例的原因進行調(diào)研歸納，重點探究對江蘇省未成年人犯罪原因具有共性的特殊原因，以便將來立法時能更科學(xué)有效的適應(yīng)江蘇省預(yù)防未成年人犯罪的特殊需要。此外，按照預(yù)防階段的不同，未成年人犯罪預(yù)防又可在縱向上劃分為一般未成年人的犯罪預(yù)防、虞犯未成年人的行為矯治與已犯未成年人的再犯預(yù)防三個階段。*參見田相夏、朱翀、鄭嫻：《地方性預(yù)防未成年人犯罪條例的立法研究》，載《當代青年研究》2012年第6期。既有可能某些社會因素是這三個階段未成年人犯罪的共性原因，也有可能在不同階段，不同社會因素導(dǎo)致未成年人犯罪的重要性程度存有差異。因此對這三個階段，尤其是后兩個相對急迫的預(yù)防階段中特殊的致使未成年人犯罪的重要特殊因素也要分階段進行觀察總結(jié)和特別探究。

（一）家庭原因中的留守兒童家庭和打工流動家庭的獨特影響

犯罪學(xué)研究早就表明，由于未成年人尚處于人格獨立發(fā)展和社會化能力的形成時期，因此家庭成為影響未成年人行為選擇和價值趨向的核心因素。*參見吳宗憲：《西方犯罪學(xué)》，法律出版社2012年版，第213頁。對A市某檢察院和法院的未成年人犯罪案例跟蹤研究表明，在所有的未成年人犯罪原因分析中都能找到不健康家庭的影響因素。其中令人意外的是，與通常離婚家庭占據(jù)青少年犯罪家庭原因類型的主導(dǎo)不同，有接近一半的未成年人犯罪案件受到留守兒童家庭或流動打工家庭的影響。隨著人口流動，留守兒童家庭和打工家庭現(xiàn)象日益突出，二者的共同特點是由于青壯年勞動力的流動，形成對未成年人教育成長相對缺失的不健康環(huán)境，為未成年人犯罪留下隱患。留守兒童家庭是指父母一方或雙方外出打工，未成年人在家中僅由父母一方或祖父母、外祖父母撫養(yǎng)，主要出現(xiàn)在江蘇省北部農(nóng)村地區(qū)。而流動打工家庭是與留守家庭相對，由輸入城市的打工者一方或雙方組成的家庭，這種現(xiàn)象主要出現(xiàn)在江蘇省的城市地區(qū)。A市的案例調(diào)研表明，就不健康家庭因素而言，其中留守兒童家庭原因占據(jù)農(nóng)村地區(qū)未成年人犯罪的40%，而城市打工家庭占據(jù)城區(qū)未成年人犯罪約10%，二者甚至超過離婚家庭的占比數(shù)量（參見表2）。究其原因，這是由于江蘇省是流動性人口大省，特別是江蘇省農(nóng)村地區(qū)是勞動力凈輸出地區(qū)，青壯年外出打工的比例相當之高，A市某些農(nóng)村地區(qū)甚至達到85%以上，這就造成農(nóng)村地區(qū)留守兒童家庭問題成為較為普遍的現(xiàn)象。留守兒童往往無法得到正常的父母教育，留守家長僅有一方或隔代長輩年齡較高，難以對未成年人形成完善的教育影響，在缺乏父母一方或雙方的監(jiān)護和教育情況下，未成年人容易疏于管教而產(chǎn)生認識偏差和受到社會不當影響，進而走上犯罪的道路。同樣，青壯年父母攜帶未成年子女進城打工的過程中，忙于打工而疏于對未成年人管教，外來未成年人流動人口又很難在本地享受到義務(wù)教育的機會，因此出現(xiàn)輟學(xué)或流浪的情形，易于受到社會不當影響走上犯罪道路。例如A市某系列搶劫案的未成年犯罪人，就是由于父母外出打工交由祖父母看管，而祖父母年歲已高且要務(wù)農(nóng)，所以疏于管教，導(dǎo)致該犯罪人輟學(xué)，四處流浪結(jié)識社會不良青年，從而加入搶劫團伙走上犯罪的道路。因此就江蘇省預(yù)防未成年人犯罪的實際情況而言，特別是針對作為人口凈流出的農(nóng)村地區(qū)和凈流入的城市地區(qū)，解決留守兒童家庭和流動打工家庭的教育問題甚至比解決離婚家庭問題還要緊迫。

表2各種家庭因素在未成年人犯罪原因中的占比情況

除了留守兒童家庭和流動打工家庭的突出問題之外，造成未成年人犯罪的不健康家庭因素中排在第二位、占比約30%的就是離婚家庭。犯罪學(xué)的研究早已表明，父母離婚是未成年人犯罪的重要誘因之一。重視離婚家庭的未成年人教育，歷來是未成年人犯罪預(yù)防的重中之重。*參見王鵬祥：《試論通過親權(quán)立法預(yù)防未成年人犯罪》，載《河南社會科學(xué)》2006年第5期。A市的相關(guān)調(diào)研也再次印證了這一結(jié)論。此外其他造成未成年人犯罪的不健康家庭原因包括單親家庭、溺愛家庭和虐待家庭等原因。在這些原因中，更深層次值得關(guān)注的問題是政府和社會對家庭教育干預(yù)措施的缺失，不健康家庭教育缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和制約機制。A市的經(jīng)驗亦體現(xiàn)了這種缺失，許多未成年人犯罪案件的背景調(diào)查體現(xiàn)出，不少家庭教育由于缺乏必要的科學(xué)指導(dǎo)和糾偏干預(yù)，往往在溺愛和虐待兩個極端徘徊，造成對青少年成長的不當影響，最終誘使未成年人犯罪的發(fā)生。因此地方立法時應(yīng)考慮適度干預(yù)指導(dǎo)的需求，通過建立諸如家長會聯(lián)系制度、家長監(jiān)護監(jiān)督制度和長期家長學(xué)校制度等達到這一目的。

（二）網(wǎng)絡(luò)成為未成年人犯罪的突出媒介原因

隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達普及，未成年人受到網(wǎng)絡(luò)的影響問題日益突出?；ヂ?lián)網(wǎng)具有內(nèi)容復(fù)雜和難以監(jiān)管的特點，因此可能負面影響未成年人的成長經(jīng)歷。對A市的未成年人犯罪案例統(tǒng)計表明，目前接近50%的案件犯罪原因存在受到網(wǎng)絡(luò)不當內(nèi)容影響和教唆的現(xiàn)象，這表明互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為導(dǎo)致青少年犯罪的重要原因：一方面，網(wǎng)絡(luò)成為犯罪的信息誘發(fā)渠道，網(wǎng)絡(luò)上的負面信息如暴力色情內(nèi)容可能誘發(fā)犯罪的方法，未成年人也可能從網(wǎng)絡(luò)上獲取犯罪方法；另一方面，網(wǎng)絡(luò)成為犯罪的聯(lián)系渠道和溝通方式，團伙犯罪人通過網(wǎng)絡(luò)中如聊天室、QQ等聯(lián)系渠道相互結(jié)識勾結(jié)。網(wǎng)絡(luò)及提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的場所在缺乏有效監(jiān)管的情形下，往往成為導(dǎo)致青少年犯罪的主要原因之一。例如，有未成年人販賣槍支犯罪的想法就來自于網(wǎng)絡(luò)上查找到的販賣槍支的網(wǎng)站內(nèi)容和網(wǎng)絡(luò)上對販賣槍支犯罪的介紹。因此在預(yù)防未成年人立法中，重點形成對網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管對防范未成年人犯罪勢在必行。

（三）對流浪乞討兒童的犯罪預(yù)防尚有所不足

流浪乞討兒童往往流動性大且行為隱蔽，這導(dǎo)致對流浪乞討兒童的保護和犯罪預(yù)防難度較大。但對A市的案例調(diào)研表明，流浪乞討兒童實施財產(chǎn)犯罪的可能性較一般未成年人更為突出，部分未成年人財產(chǎn)犯罪如盜竊、詐騙和搶奪等的實施者往往就產(chǎn)生自流浪乞討兒童當中。因此加強對流浪乞討兒童的監(jiān)管對預(yù)防未成年人實施財產(chǎn)犯罪有相對重要的特殊意義。目前對流浪乞討兒童的保護主要由民政部門牽頭負責(zé)，而民政部門的工作職責(zé)范圍并不限于流浪乞討兒童，而是針對一般的流浪乞討人員。這就導(dǎo)致了無法對更容易受到不良社會影響而進行犯罪的流浪乞討兒童難以得到特殊關(guān)注和傾斜性保護，通過專門針對未成年人犯罪預(yù)防的特殊立法強調(diào)對流浪乞討兒童專門保護十分必要和迫切。

（四）在特殊預(yù)防中學(xué)校未能發(fā)揮傾斜性保護的作用

在預(yù)防未成年人犯罪過程中，學(xué)校教育是一般預(yù)防的重要陣地和關(guān)鍵因素之一，所以不管是《預(yù)防未成年人犯罪法》還是《江蘇省未成年人保護條例》都專章規(guī)定了學(xué)校保護的義務(wù)和職責(zé)，一般預(yù)防中的學(xué)校教育因素已經(jīng)得到了應(yīng)有的重視。然而在對A市的案例調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，學(xué)校本應(yīng)對虞犯和罪后復(fù)歸的未成年人特殊關(guān)注和教育管理，卻未與一般未成年人進行區(qū)別對待，側(cè)重監(jiān)管。部分案件中（大約占全部案件的近30%）虞犯未成年人和復(fù)歸的未成年犯罪人再犯的原因與學(xué)校疏于特殊保護和監(jiān)管有關(guān)。學(xué)校在特殊預(yù)防過程中對這些特殊預(yù)防對象往往并未根據(jù)其特殊情況加以重點跟蹤、監(jiān)督和教育，從而導(dǎo)致了對這些更易于犯罪的特殊預(yù)防對象缺乏必要的監(jiān)管和預(yù)防，從而走上了犯罪的道路。例如A市某處于緩刑考驗期的未成年犯罪人，由于學(xué)校疏于監(jiān)管和特殊保護，其再次從事盜竊犯罪，不得不予以再次定罪量刑。因此未來立法時需要單獨分別規(guī)定學(xué)校在一般預(yù)防之外針對虞犯和罪后復(fù)歸未成年人的特殊保護制度，以彌補特殊預(yù)防中這關(guān)鍵一環(huán)的缺失。

（五）附條件不起訴的未成年人考驗期考察制度不夠完善

我國2012年修訂的《刑事訴訟法》中增補了專門針對未成年人的刑事案件訴訟特別程序，為傾斜性保障刑事訴訟中未成年人的權(quán)益，貫徹教育為主、懲罰為輔的原則提供了更為明確的依據(jù)。其中值得關(guān)注的是第271條針對未成年人涉嫌輕微犯罪的，規(guī)定了特別的附條件不起訴制度。對附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人，檢察機關(guān)設(shè)置考驗期，有條件的為未成年人再犯預(yù)防提供有效監(jiān)管和社會改造的良好機會。然而在A市的調(diào)研表明，雖然檢察機關(guān)在考驗期內(nèi)負有監(jiān)管職責(zé)，但在考驗期內(nèi)要實現(xiàn)對未成年人的有效監(jiān)管和教育改造，還需要未成年人生活、學(xué)習(xí)其中的家庭、學(xué)校和社會相關(guān)機構(gòu)的配合。對A市的未成年人附條件不起訴案件的調(diào)研表明，盡管檢察機關(guān)對附條件不起訴的未成年人進行了定期考察和監(jiān)管，但是未成年人在學(xué)校和家庭層面并未得到相對嚴格的教育和矯正，因此出現(xiàn)了越軌行為并未被及時發(fā)現(xiàn)和糾正的情形。地方立法從特殊預(yù)防的角度出發(fā)，易于進一步細化對附條件的未成年人考驗期內(nèi)，檢察機關(guān)負責(zé)并與其他相關(guān)主體如學(xué)校、家庭配合的相對明確的考驗期內(nèi)考察制度，嚴密防范未成年人在考驗期內(nèi)的不良行為發(fā)生。

（六）未成年人社區(qū)矯正過程中尚缺乏傾斜性保護

出于教育為主的方針，對情節(jié)輕微的未成年犯罪人應(yīng)盡量以判處非監(jiān)禁刑為原則，有效防止關(guān)押機構(gòu)交叉感染，且更有利于未成年人復(fù)歸社會。A市統(tǒng)計表明，對未成年犯罪人的判處非監(jiān)禁刑的比例穩(wěn)定于50%以上，有的地區(qū)甚至達到70%，這為未成年人教育改造和再犯預(yù)防提供了良好的實現(xiàn)機會。然而在對A市非監(jiān)禁刑的社區(qū)矯正情況的跟蹤調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在基層社區(qū)矯正管理過程中，普遍存在著人員和經(jīng)費相對緊張，從而無法有效實現(xiàn)對未成年矯正對象進行專門矯正和傾斜性保護的目標。未成年人矯正與成年人矯正的制度、方法和舉措無法實現(xiàn)有效區(qū)分，更談不上設(shè)立專門的未成年人社區(qū)矯正機構(gòu)，進行針對性矯正。然而未成年矯正對象相對于成年人更容易受到社會不良影響侵蝕，成長過程中的心智也需要特別保護，這些原因都提出了針對未成年矯正對象的特點進行專門傾斜性矯正的需要。未來地方預(yù)防未成年人犯罪立法有必要從人、財、物的制度保障和具體舉措角度規(guī)定對未成年社區(qū)矯正的相對詳盡的專門保護制度。

（七）社區(qū)綜合預(yù)防不足使未成年人預(yù)防工作大打折扣

社區(qū)是預(yù)防未成年人犯罪的基本基層單位，承擔(dān)著預(yù)防未成年人犯罪的大量工作任務(wù)。但是由于基層社區(qū)工作的繁重性和復(fù)雜性，在缺乏立法明確制度性規(guī)定和人、財、物等配套機制的情形下，社區(qū)承擔(dān)未成年人預(yù)防的任務(wù)目標和職責(zé)都不夠清晰。再加上如前所述的，目前各機關(guān)單位和社會團體一般僅在其職權(quán)范圍就其部分未成年人犯罪預(yù)防職責(zé)自行開展工作，因此在缺乏具有法定權(quán)威的牽頭單位和具體聯(lián)動機制的情形下，社區(qū)綜合預(yù)防就呈現(xiàn)出非體系化、缺乏有效配合的相對效率不高的現(xiàn)象。而未成年人犯罪的社區(qū)預(yù)防恰恰是需要多單位和團體，例如綜治辦、共青團、婦聯(lián)、民政、教育、公安、檢察、法院、司法行政等單位有機配合和聯(lián)動才能有效進行。在A市的相關(guān)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然各預(yù)防機構(gòu)都認真履行著本職工作，并盡量與相關(guān)單位進行溝通配合，但在缺乏預(yù)防未成年人犯罪專門立法的體系性規(guī)定的情形下，各單位仍然無法形成良好的配合和溝通機制，基層單位也往往出現(xiàn)運動式工作的情形，僅在有文件下發(fā)或監(jiān)督檢查時才將預(yù)防未成年人犯罪提上工作重心。社區(qū)綜合預(yù)防亟需立法予以理順權(quán)責(zé)、設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)指揮機構(gòu)并將綜合預(yù)防工作內(nèi)容予以進一步細化。

三、江蘇省未成年人犯罪預(yù)防立法的關(guān)注重點

雖然在國家立法層面已經(jīng)具備《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》，在江蘇省地方立法層面也出臺了《江蘇省未成年人保護條例》，但相比較兄弟省市，一直缺乏專門針對未成年人犯罪預(yù)防的地方法規(guī)。雖然《江蘇省未成年人保護條例》有預(yù)防未成年人犯罪的內(nèi)容，但過于原則和稀少，也缺乏專業(yè)性預(yù)防和分類預(yù)防的制度，因此造成了上述預(yù)防未成年人犯罪過程中的系列問題。通過上面的調(diào)研分析可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)防未成年人犯罪工作仍然需要專門的地方立法予以進一步專業(yè)化和明確化的規(guī)定，以補足保護法和預(yù)防法二元保護模式中的關(guān)鍵一環(huán)。*參見李俊德：《構(gòu)建我國青少年犯罪防控模式的思考》，載《河南司法警官學(xué)院學(xué)報》2004年第12期。在江蘇省經(jīng)濟迅猛發(fā)展、流動人口增加明顯的大背景下，未成年人犯罪預(yù)防面對的環(huán)境日益復(fù)雜多變，預(yù)防形勢日益嚴峻，因此未成年人犯罪預(yù)防立法更顯得迫切和緊要。針對前述調(diào)研發(fā)現(xiàn)的江蘇省特殊的未成年人犯罪預(yù)防的問題，可以明確未來江蘇省預(yù)防未成年人犯罪專門立法的規(guī)定重點。

（一）立法規(guī)定注意解決留守兒童家庭、流動打工家庭問題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的留守兒童家庭和打工家庭問題是江蘇省特殊的未成年人犯罪的重要家庭原因，因此未來在江蘇省立法時應(yīng)特別就留守兒童家庭和流動打工家庭的預(yù)防教育問題進行特別規(guī)定。一方面，需留意到留守兒童家庭和流動打工家庭可能造成對未成年人監(jiān)護責(zé)任和教育功能的喪失，需有針對性的采取跟蹤預(yù)防措施，必要時可以借鑒相關(guān)國家立法進一步規(guī)定相關(guān)職能單位的教育干預(yù)職責(zé)，例如規(guī)定民政、教育機構(gòu)對未盡到監(jiān)護教育職責(zé)的家庭進行相應(yīng)的干預(yù)、幫助、糾偏和懲處機制*參見[日]藤本哲也：《日本預(yù)防青少年犯罪的新國策》，俞建平譯，載《青少年犯罪問題》2006年第6期。；此外還可在學(xué)校教育中規(guī)定相關(guān)的家長教育制度，通過建立家長聯(lián)絡(luò)組織、成立家長學(xué)校對家長監(jiān)護職責(zé)和教育方式進行培訓(xùn)，以此保障未成年人良好的家庭成長環(huán)境；另一方面，需要規(guī)定對留守兒童家庭和流動打工家庭的義務(wù)教育監(jiān)督檢查舉措，著力解決兩種家庭中兒童由于失學(xué)造成流浪和缺乏監(jiān)管的問題。城市應(yīng)為打工家庭子女提供義務(wù)教育機會，農(nóng)村也需要對留守家庭兒童跟蹤監(jiān)督參與義務(wù)教育情況。在展開具體規(guī)定之前可以吸收地方的相關(guān)成熟經(jīng)驗加以歸納借鑒，例如A市某基層檢察院針對轄區(qū)內(nèi)留守兒童家庭較多影響未成年人犯罪的現(xiàn)象，為進一步預(yù)防留守家庭未成年人犯罪而與當?shù)貗D聯(lián)聯(lián)合專門設(shè)立了留守兒童關(guān)愛教育基地，通過愛心幫扶、法制教育、特別幫教等形式重點預(yù)防留守家庭兒童犯罪問題，取得了良好的效果。相關(guān)單位密切配合、協(xié)作設(shè)立專門的教育基地展開有效的教育幫助，為解決兩種家庭的教育問題提供了有益的立法經(jīng)驗。

（二）立法規(guī)定注重加強網(wǎng)絡(luò)預(yù)防

未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)、借助網(wǎng)絡(luò)進行犯罪是預(yù)防未成年人犯罪過程中需要關(guān)注的突出問題，也是立法應(yīng)該著力關(guān)注和解決的重要問題。一方面，應(yīng)規(guī)定家庭、學(xué)校、社區(qū)主動引導(dǎo)、教育未成年人健康使用互聯(lián)網(wǎng)，并承擔(dān)起相應(yīng)的上網(wǎng)正面指導(dǎo)義務(wù)；另一方面應(yīng)規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所、學(xué)校、圖書館、未成年人活動場所等互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備采取過濾淫穢、賭博、暴力或者教唆犯罪等不良信息并進行未成年人上網(wǎng)活動監(jiān)管的措施，保障健康、安全的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，對不采取過濾措施或不盡監(jiān)管義務(wù)的規(guī)定適當?shù)膽徒湄?zé)任。A市目前已經(jīng)采取了一定的網(wǎng)絡(luò)預(yù)防措施，例如要求網(wǎng)吧在入口明確標示未成年人禁止入內(nèi)，在未成年人上網(wǎng)場所通過軟件強制過濾不良信息。這些做法都值得未來立法加以借鑒。

（三）立法明確對流浪乞討兒童的犯罪預(yù)防措施

流浪乞討兒童由于缺乏必要的健康教育成長環(huán)境，容易被社會不良勢力利用而走上犯罪的道路。應(yīng)立法明確規(guī)定對流浪乞討兒童救助的責(zé)任主體和具體措施，保障對流浪乞討兒童的救助落到實處。值得關(guān)注的是，江蘇省民政廳牽頭的《江蘇省未成年人社會保護試點工作方案》目前正進入各下級單位的展開實施階段，這一方案對未成年人的社會綜合保護包括對流浪乞討兒童的傾斜性保護進行了專門規(guī)定，包括民政部門和公安部門的聯(lián)動發(fā)現(xiàn)和救助舉措等，其未來具體適用先進經(jīng)驗可以總結(jié)納入到未來的未成年人犯罪預(yù)防的地方立法之中。

（四）立法明確學(xué)校對虞犯未成年人和罪后復(fù)歸社會未成年人的專門預(yù)防職責(zé)

就特殊預(yù)防的角度而言，學(xué)校在預(yù)防虞犯未成年人矯治和復(fù)歸的未成年犯罪人再犯預(yù)防中應(yīng)采取特殊的傾斜性保護和重點教育的方法，針對這些更易于犯罪的未成年人的自身特點，專人負責(zé)、專門監(jiān)管、特別跟蹤，方能取得特殊預(yù)防的良好成效。而《未成年人保護法》主要著眼于一般未成年人的權(quán)利保護，所以這種特殊預(yù)防措施更適于規(guī)定于專門預(yù)防未成年人犯罪的地方立法之中，地方立法可以根據(jù)實際需要將這種學(xué)校特殊預(yù)防職責(zé)和措施進行專門章節(jié)規(guī)定。A市司法機關(guān)為了督促學(xué)校盡到對虞犯未成年人和犯后復(fù)歸社會未成年人的特殊預(yù)防之責(zé)，實行了專門通知、專人對接、定期追蹤的制度舉措，可以為預(yù)防未成年人犯罪的立法規(guī)定所加以借鑒。

（五）規(guī)定對考察期的未成年犯的配合矯治措施

盡管未成年人刑事司法程序本身是專屬于國家立法權(quán)范圍內(nèi)的問題，但是在附條件不起訴情形下，考驗期期間未成年人的教育改造則是一個需要社會力量和其他部門力量配合的需要細化的問題。單純靠檢察機關(guān)自己的力量無法完全完成這一教育改造任務(wù)。而其他部門和社會力量如學(xué)校、家庭的配合尚有待地方立法加以細化規(guī)定。因此地方預(yù)防立法應(yīng)從特殊預(yù)防目的出發(fā)，明確考察期限內(nèi)未成年人的學(xué)校和家庭等相關(guān)機構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)，以及與檢察機關(guān)的互動聯(lián)絡(luò)機制，保障各主體互相配合，完成對不起訴的未成年人的矯治工作。A市某檢察機關(guān)就對不起訴未成年人的考察規(guī)定了一系列的措施和與相關(guān)社會力量的定期聯(lián)系交流制度，這種經(jīng)驗也可以為未來立法所借鑒。

（六）應(yīng)規(guī)定社區(qū)矯正的專門矯正和傾斜性保護制度

由于未成年犯罪人與成年人相比，更容易受到社會因素的影響，因此在社區(qū)矯正中更需要專門矯治和傾斜性保護。而目前的社區(qū)矯正配套措施尚難以滿足這一目標。專門的預(yù)防立法可以通過對未成年犯罪人社區(qū)矯正的專門規(guī)定為社區(qū)矯正配套專門的人力、財力、物力，并采取針對未成年人特點的特殊矯正措施，從而達到對未成年人的特殊矯正效果。A市司法行政機關(guān)有許多專門針對未成年人的具體矯正措施，但缺乏完整的系統(tǒng)的實施和歸納總結(jié)，因此通過未來具體的調(diào)研和經(jīng)驗總結(jié)，可以為立法規(guī)定所借鑒。

（七）明確應(yīng)規(guī)定社區(qū)綜合預(yù)防的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、具體職責(zé)和基層功能，動員社會力量

目前社區(qū)綜合預(yù)防最為迫切需要明確的是預(yù)防未成年人犯罪的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，及各部門之間在預(yù)防未成年人犯罪方面的職責(zé)和權(quán)限。此外，動員社會力量彌補現(xiàn)有力量的不足，發(fā)揮基層組織的作用也是社區(qū)綜合預(yù)防的重中之重。這就要求：一是規(guī)定成立預(yù)防未成年人犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。應(yīng)規(guī)定地方各市和區(qū)（縣）應(yīng)當成立預(yù)防未成年人犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立獨立編制的常設(shè)性辦公室，辦公室可以歸屬某對口單位，例如共青團或綜治辦，應(yīng)明確該辦公室在預(yù)防未成年人犯罪中的權(quán)威性地位和具體職權(quán)，明確其制定政策、協(xié)調(diào)組織、分析研究和推廣經(jīng)驗的具體職能等，保證預(yù)防未成年人犯罪工作的專業(yè)性和系統(tǒng)性；二是應(yīng)進一步明確各個部門在預(yù)防未成年人犯罪中的具體職能和職責(zé)，防止工作推諉或重疊的情形發(fā)生。保障公安、民政、教育、司法、綜治辦、共青團、婦聯(lián)等各機關(guān)和單位既能各司其職，又能在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下相互配合，充分發(fā)揮未成年人犯罪預(yù)防的最大職能，取得最大成效；三是應(yīng)規(guī)定加強居委會、村委會等基層組織的預(yù)防未成年人犯罪職責(zé)。例如規(guī)定居委會、村委會應(yīng)當掌握本轄區(qū)內(nèi)有不良行為的未成年人的情況，發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)未成年人有不良行為的，應(yīng)當及時制止，告知并督促其父母或者其他監(jiān)護人履行教育未成年人的義務(wù)；四是充分發(fā)揮社會力量，形成有效的社工駐所、駐校、聯(lián)校制度，規(guī)定社區(qū)、學(xué)校、看守所、未成年犯管教所等有關(guān)部門可以委托社會組織通過派駐社會工作者和志愿者等形式，開展預(yù)防未成年人犯罪工作。

預(yù)防未成年人犯罪是一項需要動員全社會力量和各相關(guān)單位、團體力量的社會系統(tǒng)工作，需要體系化的整合預(yù)防機制方能滿足實際工作要求。*參見姚建龍：《遠離輝煌的繁榮：青少年犯罪研究30年》，載《青年研究》2009年第1期。在實證調(diào)研目前預(yù)防未成年人犯罪實際境況的基礎(chǔ)上，才能制定符合地方實際需要的系統(tǒng)性預(yù)防立法，以最大程度促進預(yù)防未成年人犯罪工作的效率和效益，整合各方力量形成科學(xué)有效的針對性預(yù)防體系。

[責(zé)任編輯：譚 靜]

Subject:The Empirical Analysis of Local Legislation of Prevention of Juvenile Crimes in Jiangsu Province

Author & unit:LIU Yanhong, LI Chuan （Law School， Southeast University, Nanjing Jiangsu 211189, China）

For the purpose of research on providing empirical basis for local legislation of prevention of juvenile crimes，fundamental date survey, collection of typical cases and intensive interviews and research on juvenile crimes of representative city A have been pursued. And we can conclude by summarize the experience: It is an urgent and necessary need to make a legislation on prevention of juvenile crimes for carrying prevention of juvenile crimes forward to integration of authority, clarification of duty and institutionalization of experience. The research indicates that the juvenile crimes of Jiangsu Province have the unique reasons of family, media and society, and the outstanding problems of lack of protection of schools, difficulties on society, limitation of community corrections and weakness of compositive prevention of community on the level of special prevention. On the basis of those problems, we can learn the experience of other local legislation and make a preventive and systematical legislation in the light of the practical need of the actual situation of Jiangsu province ,to promote maximum the efficiency and benefit of the work of prevention of juvenile crimes and form the scientific and effective system of prevention by integrating all kinds of parties.

juvenile crimes; crime prevention; local legislation

2014-12-06

本文系2014年江蘇省法學(xué)會法學(xué)研究一般課題《〈江蘇省預(yù)防未成年人犯罪條例〉立法研究》（SFH2014B05）的階段性成果，本文同時為“江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”研究成果。

劉艷紅（1970-），女，湖北武漢人，東南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：刑法學(xué)；李川（1980-），男，山東濰坊人，東南大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：刑法學(xué)。

D924

A

1009-8003（2015）02-0145-08