為生態(tài)文明建設(shè)“鋪路”

作為氣候變化工作歸口的管理部門，國家發(fā)展改革委應(yīng)對(duì)氣候變化司主要負(fù)責(zé)牽頭氣候變化國際談判工作和綜合研究氣候變化問題的國際形勢以及制定國內(nèi)相關(guān)政策。

與國家發(fā)展改革委其他司局不同，氣候司沒有具體項(xiàng)目審批權(quán)。那么，機(jī)關(guān)定位轉(zhuǎn)型是不是就沒有那么迫切和必要？如何認(rèn)識(shí)“該不該轉(zhuǎn)”、“為什么轉(zhuǎn)”和“轉(zhuǎn)什么”等問題？

“通過深入學(xué)習(xí)討論，全司上下統(tǒng)一了思想，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，對(duì)加快氣候司機(jī)關(guān)定位轉(zhuǎn)型的重要性、緊迫性和必要性形成高度共識(shí)。”氣候司司長蘇偉表示，“氣候司推進(jìn)機(jī)關(guān)定位轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在轉(zhuǎn)變管理理念、管理職能、管理方式和管理作風(fēng)，不斷加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化政策頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)等。具體看來，必須要與加快生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)一，與著力推進(jìn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展相結(jié)合，要站在全局和戰(zhàn)略的高度深入研究氣候變化工作中的重大問題，進(jìn)一步發(fā)揮綠色低碳發(fā)展對(duì)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的推動(dòng)作用，形成培育新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生態(tài)文明建設(shè)的倒逼機(jī)制，為推動(dòng)我國產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)一份力量。

制度建設(shè)：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

每個(gè)星期一下午，都是氣候司的集中學(xué)習(xí)時(shí)間。今年以來，先后7次召開專題會(huì)議，組織全司干部深入學(xué)習(xí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)戰(zhàn)略判斷、落實(shí)“三嚴(yán)三實(shí)”要求等重要文件，認(rèn)真貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)近期對(duì)委工作的重要批示精神。結(jié)合活動(dòng)，氣候司將規(guī)章制度、管理、學(xué)習(xí)制度、廉政建設(shè)等相應(yīng)的規(guī)則，印成藍(lán)色小冊(cè)子，人手一冊(cè)。通過學(xué)習(xí)教育，進(jìn)一步統(tǒng)一了思想、提高了認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)了全司干部推進(jìn)機(jī)關(guān)定位轉(zhuǎn)型的緊迫感和責(zé)任感。

在做好“規(guī)定動(dòng)作”的同時(shí)，氣候司還結(jié)合一季度經(jīng)濟(jì)形勢分析及政策研究調(diào)研工作，由司領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶隊(duì)赴地方進(jìn)行專題調(diào)研，廣泛聽取上海、廣東、山東、浙江、江蘇等7個(gè)省市相關(guān)部門對(duì)氣候司開展推進(jìn)“機(jī)關(guān)定位轉(zhuǎn)型”學(xué)習(xí)討論活動(dòng)及“十三五”應(yīng)對(duì)氣候變化工作的建議。3月30日，氣候司還與就業(yè)司召開專題座談會(huì)，就“綠色就業(yè)”、“最后一公里”等問題進(jìn)行交流。

“推進(jìn)機(jī)關(guān)定位轉(zhuǎn)型要與法治機(jī)關(guān)建設(shè)相結(jié)合，不斷加強(qiáng)建章立制工作，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，力爭把氣候司建設(shè)成為民主決策機(jī)制更健全、制度設(shè)計(jì)更科學(xué)、工作流程更規(guī)范的法治型機(jī)關(guān)?！碧K偉表示。

我國既是溫室氣體排放大國，同時(shí)也是容易受到氣候變化不利影響的國家之一。早在2009年哥本哈根會(huì)議上，我們提出到2020年，中國單位GDP二氧化碳排放將比2005年下降40%—45%，這展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國的風(fēng)范。去年末公布的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》也提到，2030年左右我國碳排放有望達(dá)到峰值。

“我們向國際上做了承諾，做了宣示，這將倒逼我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展朝著更加可持續(xù)的方向推進(jìn)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程?！碧K偉表示，“低碳發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，圍繞我國2050年低碳發(fā)展路線圖，氣候司加快推動(dòng)低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略總體思路、總報(bào)告和各專題研究，牽頭完成了《中國低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略總體思路研究報(bào)告》。

“應(yīng)對(duì)氣候變化、控制溫室氣體排放作為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的制度安排，既有宣示性，向國際社會(huì)表明我們認(rèn)真對(duì)待應(yīng)對(duì)氣候變化工作；也有操作性，有相關(guān)的制度為應(yīng)對(duì)氣候變化工作提供保障。”氣候司綜合處處長馬愛民表示。

馬愛民表示，目前，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》初稿已經(jīng)完成，確定了法律框架，正廣泛聽取各方意見并進(jìn)行修改，爭取在年內(nèi)完成，明年上報(bào)國務(wù)院。另外，全國碳排放交易市場的暫行辦法，今年也有望上升到條例?！笆藢盟闹腥珪?huì)提出依法治國，依法行政，而應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域缺少相應(yīng)的法律保障和支持。國內(nèi)明確了到2030碳排放峰值目標(biāo)，要落實(shí)和完成，迫切需要法律保障。”馬愛民說。

“溫室氣體不是大氣污染物，現(xiàn)有的大氣污染等法律涵蓋不了，控制溫室氣體排放缺少法律依據(jù)，工作很難做?！瘪R愛民說，“政府在過去若干年中應(yīng)對(duì)氣候變化的實(shí)踐不斷深入，為制訂應(yīng)對(duì)氣候變化法提供了很好的基礎(chǔ)。比如碳交易試點(diǎn)、低碳城市、低碳園區(qū)、低碳社區(qū)的試點(diǎn)等。同時(shí)我們也編制了溫室氣體排放清單，摸清了溫室氣體排放的家底。在溫室氣體排放的統(tǒng)計(jì)核算和報(bào)告這些基礎(chǔ)能力建設(shè)上也有了顯著進(jìn)步。另外，國家發(fā)展改革委先后制定了CDM項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法、自愿減排的交易辦法、低碳產(chǎn)品認(rèn)證的辦法和碳交易的辦法。地方政府如青海、山西也發(fā)布了應(yīng)對(duì)氣候變化辦法。7個(gè)碳排放交易試點(diǎn)省市也有相應(yīng)的地方法規(guī)，這為我們制定全國性的法律奠定了基礎(chǔ)。”“因此，制訂應(yīng)對(duì)氣候變化法并非‘空中樓閣?！瘪R愛民說。

另外，國外在氣候變化立法方面也取得了一些進(jìn)展。這其中，既有發(fā)達(dá)國家，也有發(fā)展中國家，立法成功經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)都為我們提供了基礎(chǔ)。如日本政府十分重視氣候變化問題，制訂了世界上首部應(yīng)對(duì)氣候變化的法律——《全球氣候變暖對(duì)策推進(jìn)法》，韓國政府制訂了《低碳綠色增長基本法》，構(gòu)筑了綠色增長的基本框架，今后將依法全面推行低碳綠色增長計(jì)劃。

“國外應(yīng)對(duì)氣候變化的法律大多屬于專項(xiàng)法，比如征收碳稅，覆蓋面相對(duì)較窄，而我國的應(yīng)對(duì)氣候變化法應(yīng)該是一部綜合性法律。要通過這部法律確定應(yīng)對(duì)氣候變化管理的體制和機(jī)制，同時(shí)確定社會(huì)各方在應(yīng)對(duì)氣候變化中的權(quán)責(zé)關(guān)系。簡單來說，要突出應(yīng)對(duì)氣候變化的制度設(shè)計(jì)和安排?！瘪R愛民表示，在突出制度性的同時(shí)，也會(huì)兼顧法律的前瞻性、宣示性及可操作性。

激活市場：推動(dòng)企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型

“國家發(fā)展改革委作為黨中央、國務(wù)院參謀助手，承擔(dān)了很多管投資批項(xiàng)目搞規(guī)劃的任務(wù)，在新的形勢下須抽身出來，讓市場和地方發(fā)揮作用?！睔夂蛩緡鴥?nèi)處處長蔣兆理對(duì)“發(fā)揮市場的決定性作用”深有體會(huì)。

“我們分兩批選了42個(gè)省市地區(qū)進(jìn)行低碳試點(diǎn)，并在2011年10月啟動(dòng)全國碳市場試點(diǎn)。截至去年，已經(jīng)建立了北京、天津、上海、廣東、重慶、湖北、深圳7個(gè)全國碳交易試點(diǎn)。”蔣兆理表示，“用碳市場的方式，規(guī)定企業(yè)排放上限，給企業(yè)充分的選擇權(quán)，可以根據(jù)減排成本的大小和碳市場的情況自主決定是自己來減排還是購買服務(wù)讓別人來幫自己減排。這樣，企業(yè)有主動(dòng)性和積極性，也有回旋余地?！?/p>

從試點(diǎn)情況看，成效很顯著，試點(diǎn)省市的碳排放強(qiáng)度下降明顯高于非試點(diǎn)省市。而且，試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)相比，試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)參與的積極性也高出不少。

“7個(gè)碳交易試點(diǎn)也很成功，證明這種機(jī)制在中國是很有效的，甚至比歐美等國家的企業(yè)更有效地轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高了減排積極性?！笔Y兆理說，當(dāng)前除了湖北和重慶還沒有完成一個(gè)交易周期（發(fā)放配額、交易、核查、履約），從已經(jīng)完成履約周期的上海、深圳等地來看，企業(yè)的履約率達(dá)到90%以上。

“2016年，我們要打造低碳省市的升級(jí)版，從42個(gè)省市選出10個(gè)左右具有推廣價(jià)值、綠色轉(zhuǎn)型做得好的省市作為示范，參與國際對(duì)標(biāo)和交流。”蔣兆理表示，“另外，還將啟動(dòng)全國碳交易市場。碳市場有自身的規(guī)律，7個(gè)試點(diǎn)實(shí)踐證明，逐步達(dá)到規(guī)模后，通過市場發(fā)現(xiàn)減排成本、確定減排價(jià)格的作用才能充分發(fā)揮。確定碳排放的總量和分配碳排放配額必須依賴強(qiáng)有力的制度和政策?！?/p>

蔣兆理表示，下一步，碳交易將把能耗較高的電力、冶金、建材、化工和民航等都納入進(jìn)來，讓市場真正發(fā)揮決定性作用。