中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)如何改進(jìn)通關(guān)便利化

楊素琳

近兩年來，我國海關(guān)加大改革力度，減少了許多行政許可審批事項(xiàng)，擴(kuò)大了原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理的區(qū)域，與中國香港、韓國啟動了AEO地位互認(rèn)政策，區(qū)域通關(guān)一體化政策從無到有，無紙化通關(guān)政策惠及大部分企業(yè)。這些改革為我國與東盟各國開展通關(guān)便利化建設(shè)，也提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

一、我國通關(guān)便利化政策建設(shè)現(xiàn)狀

（一）原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理政策已在港澳臺實(shí)施

2004年1月，根據(jù)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱CEPA港澳》），內(nèi)地與港澳就原產(chǎn)地證書的簽發(fā)和核查程序以及加強(qiáng)雙方監(jiān)管合作方面采取聯(lián)網(wǎng)核查的方式進(jìn)行管理，并通過專線將原產(chǎn)地證書信息以電子數(shù)據(jù)方式傳送給海關(guān)總署。2014年4月，為進(jìn)一步便利《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（以下簡稱ECFA）項(xiàng)下的貨物通關(guān)，海峽兩岸海關(guān)電子信息交換系統(tǒng)正式上線運(yùn)行，實(shí)時(shí)傳輸經(jīng)兩岸海關(guān)驗(yàn)核的ECFA項(xiàng)下貨物原產(chǎn)地?cái)?shù)據(jù)。貨物通關(guān)時(shí)，企業(yè)所持的ECFA原產(chǎn)地證書與海關(guān)的電子數(shù)據(jù)比對成功就可以便捷享受ECFA協(xié)定稅率。原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理政策能有效遏制不法份子以涉稅商品冒充零關(guān)稅商品申報(bào)而逃稅，原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理還能節(jié)約海關(guān)審單時(shí)間，從而提高貨物通關(guān)效率。

（二）AEO地位互認(rèn)政策穩(wěn)步啟動

AEO全稱是Authorized Economic Operator，中文意思是經(jīng)過認(rèn)證的經(jīng)營者。世界海關(guān)組織（WCO）在《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》中這樣定義AEO：以任何一種方式參與國際貨物流通，并被海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定符合世界海關(guān)組織（WCO）或相應(yīng)供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)的一方，包括生產(chǎn)商、出口商、進(jìn)口商、中間商、分銷商、承運(yùn)商、理貨人、倉儲業(yè)經(jīng)營者、口岸和機(jī)場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者和報(bào)關(guān)行。我國海關(guān)積極實(shí)施《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》。2011年1月1日施行《中國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》，2014年12月1日施行《中國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》（以下簡稱《信用辦法》）?！缎庞棉k法》在《中國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》基礎(chǔ)上，將海關(guān)管理的企業(yè)分為高級認(rèn)證企業(yè)、一般認(rèn)證企業(yè)、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)四類。

經(jīng)認(rèn)證的企業(yè)，即原來的AA類和A類管理的企業(yè)，可以向海關(guān)申請領(lǐng)取《認(rèn)證企業(yè)證書》，即AEO證書。2013年6月，中韓兩國海關(guān)簽署了《中國海關(guān)總署和大韓民國關(guān)稅廳關(guān)于中國海關(guān)企業(yè)分類管理制度與大韓民國進(jìn)出口安全管理優(yōu)秀認(rèn)證企業(yè)制度的互認(rèn)安排》，2014年4月1日起實(shí)施；2013年10月，內(nèi)地海關(guān)和香港海關(guān)簽署了《海關(guān)總署與香港海關(guān)關(guān)于〈中國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法〉與〈香港認(rèn)可經(jīng)濟(jì)營運(yùn)商計(jì)劃〉的互認(rèn)安排》，2014年9月1日起全面實(shí)施?！吨袊ｊP(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》明確規(guī)定，中國海關(guān)依法開展與其他國家或地區(qū)海關(guān)的AEO互認(rèn)，并給予互認(rèn)AEO企業(yè)相應(yīng)通關(guān)便利。

（三）區(qū)域通關(guān)一體化政策在全國范圍鋪開

海關(guān)總署為落實(shí)京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、廣東地區(qū)、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、東北地區(qū)等區(qū)域協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，為企業(yè)創(chuàng)造更加寬松的進(jìn)出口環(huán)境，促進(jìn)貿(mào)易便利化，從2014年7月1日開始，先后開展京津冀海關(guān)、長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)、廣東地區(qū)海關(guān)、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)、東北地區(qū)海關(guān)的區(qū)域通關(guān)一體化改革。到2015年5月1日，區(qū)域通關(guān)一體化改革已覆蓋全國，企業(yè)可以根據(jù)實(shí)際需要，自主選擇向貨物實(shí)際進(jìn)出境地海關(guān)、經(jīng)營單位注冊地海關(guān)或者直屬海關(guān)集中報(bào)關(guān)點(diǎn)辦理貨物的進(jìn)出口申報(bào)、繳納稅費(fèi)、配合查驗(yàn)和提貨裝貨等通關(guān)手續(xù)，自主選擇轉(zhuǎn)關(guān)、口岸清關(guān)、“屬地申報(bào)、屬地放行”、 區(qū)域通關(guān)一體化、“屬地申報(bào)、口岸驗(yàn)放”等任何一種通關(guān)方式。

（四）無紙化通關(guān)政策惠及大部分企業(yè)

無紙化通關(guān)是我國海關(guān)利用中國電子口岸及海關(guān)信息化管理系統(tǒng)的功能，改變以往進(jìn)出口企業(yè)向海關(guān)遞交書面報(bào)關(guān)單及隨附單證辦理通關(guān)手續(xù)的做法，直接對企業(yè)聯(lián)網(wǎng)申報(bào)的進(jìn)出口貨物報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)進(jìn)行無紙審核、驗(yàn)放處理的一種現(xiàn)代化通關(guān)模式。我國海關(guān)無紙化通關(guān)試點(diǎn)工作從2012年8月1日啟動以來，企業(yè)通關(guān)效率明顯提高。為進(jìn)一步擴(kuò)大改革成效，海關(guān)總署在前期無紙化通關(guān)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分別在2013年5月和2014年4月兩次擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，最終把試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國海關(guān)的全部通關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場，轉(zhuǎn)關(guān)貨物、“屬地申報(bào)、屬地放行”貨物、快件、郵運(yùn)貨物等貨物也已被列入無紙化通關(guān)范疇。今后，無紙化通關(guān)改革的重心工作是簡化報(bào)關(guān)單證，比如裝箱清單、載貨清單（艙單）等隨附單證在進(jìn)出口申報(bào)環(huán)節(jié)可不向海關(guān)提交，海關(guān)審核需要時(shí)再提交。

二、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)通關(guān)便利化存在問題

（一）各成員國通關(guān)監(jiān)管各異導(dǎo)致通關(guān)便利化程度不同

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)各成員國由于經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平各異，導(dǎo)致各成員國通關(guān)管理水平差異較大。中國和老東盟六國由于實(shí)行電子通關(guān)改革較早，電子審單系統(tǒng)覆蓋率高，因而通關(guān)速度相對較快，而新東盟四國由于電子通關(guān)改革起步晚，人工審單比例高，總體通關(guān)速度相對較慢。比如新加坡使用“一站式”電子通關(guān)系統(tǒng)，其平均通關(guān)速度就遠(yuǎn)高于采用人工審單占比較高的越南。隨著中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)在2015年1月全面建成，自貿(mào)區(qū)內(nèi)93%以上的貨物關(guān)稅率已降為零，關(guān)稅已不再是中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)通關(guān)便利化的主要障礙。而原產(chǎn)地證書簽發(fā)、貨物檢驗(yàn)檢疫、進(jìn)出口申報(bào)與查驗(yàn)三大監(jiān)管是自貿(mào)區(qū)內(nèi)享受零關(guān)稅所必備的監(jiān)管工作，是目前影響自貿(mào)區(qū)通關(guān)便利化的主要因素。這三大監(jiān)管工作在不同成員國有不同的監(jiān)管要求，導(dǎo)致各成員國的通關(guān)便利化程度不同。

（二）自貿(mào)區(qū)內(nèi)重復(fù)性監(jiān)管增加通關(guān)成本

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)商品從出口國到進(jìn)口國所做的重復(fù)性監(jiān)管工作主要體現(xiàn)在貨物檢驗(yàn)檢疫環(huán)節(jié)和進(jìn)出口申報(bào)與查驗(yàn)環(huán)節(jié)。在我國，這兩項(xiàng)工作分別是由口岸檢驗(yàn)檢疫部門和海關(guān)負(fù)責(zé)。在東盟十國，這兩項(xiàng)工作所負(fù)責(zé)的部門叫法不一，但其工作內(nèi)容與性質(zhì)是一樣的。以我國進(jìn)口泰國榴蓮為例，除了出口國和進(jìn)口國的檢驗(yàn)檢疫外，榴蓮還要在泰國海關(guān)申報(bào)出口，經(jīng)海關(guān)檢驗(yàn)合格后，方可出口；進(jìn)入中國海關(guān)又要申報(bào)進(jìn)口，經(jīng)海關(guān)檢驗(yàn)合格后，方可進(jìn)口。出現(xiàn)了多次重復(fù)性監(jiān)管工作，因此增加了企業(yè)的通關(guān)成本。

（三）自貿(mào)區(qū)內(nèi)通關(guān)監(jiān)管手續(xù)繁雜

對于自貿(mào)區(qū)內(nèi)關(guān)稅率為零的93%以上的貨物而言，進(jìn)出口環(huán)節(jié)通關(guān)監(jiān)管手續(xù)繁雜的主要原因在于“三多”：一是通關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)多。首先，同一個(gè)業(yè)務(wù)有出口監(jiān)管環(huán)節(jié)和進(jìn)口監(jiān)管環(huán)節(jié)；進(jìn)出口環(huán)節(jié)中有簽發(fā)原產(chǎn)地證書、進(jìn)出口申報(bào)與查驗(yàn)；另外，涉證商品還要檢驗(yàn)檢疫簽發(fā)出入境貨物通關(guān)單或其他許可證件。二是通關(guān)監(jiān)管部門多。自貿(mào)區(qū)內(nèi)通關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)涉及到的監(jiān)管部門一般包括：出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)、海關(guān)、商務(wù)主管部門、口岸辦。三是通關(guān)監(jiān)管單證多。企業(yè)辦理每項(xiàng)業(yè)務(wù)都涉及到單證，不同的業(yè)務(wù)需要不同的單證，歸納起來，完成一項(xiàng)進(jìn)出口業(yè)務(wù)需要的通關(guān)監(jiān)管單證除了一般必要的單證外，如果是涉證商品，還需要提供出入境貨物通關(guān)單或者其他許可證件等。有些成員國還需要企業(yè)提供以下單證：保險(xiǎn)單、信用證（如選擇信用證方式支付）、貨物檢驗(yàn)合格證明等。由此可見，自貿(mào)區(qū)內(nèi)通關(guān)監(jiān)管因通關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)多、通關(guān)監(jiān)管部門多和通關(guān)監(jiān)管單證多而繁雜。

三、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)改進(jìn)通關(guān)便利化的主要做法

（一）建立AEO地位互認(rèn)制度

AEO是經(jīng)成員國海關(guān)認(rèn)證的經(jīng)營者。中國—東盟自貿(mào)區(qū)建立AEO地位互認(rèn)制度至少應(yīng)包括兩方面的統(tǒng)一。其一，統(tǒng)一成員國海關(guān)認(rèn)證企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。獲得AEO地位的企業(yè)必須是制度建設(shè)齊全、企業(yè)管理規(guī)范、誠信守法程度高、業(yè)務(wù)規(guī)模大的企業(yè)，成員國海關(guān)可以圍繞企業(yè)制度建設(shè)、企業(yè)管理、企業(yè)誠信守法、企業(yè)業(yè)務(wù)規(guī)模等四個(gè)方面制定統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到老東盟六國和新東盟四國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性，上述AEO認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)可以分為高級認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和一般認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。其二，統(tǒng)一AEO企業(yè)通關(guān)便利化待遇。成員國海關(guān)提供的通關(guān)便利化待遇至少包括以下五點(diǎn)：（1）進(jìn)口貨物優(yōu)先通關(guān)；（2）簡化進(jìn)口貨物單證審核；（3）降低進(jìn)口貨物查驗(yàn)率；（4）設(shè)立海關(guān)聯(lián)絡(luò)員，協(xié)調(diào)解決企業(yè)通關(guān)中的問題；（5）非常時(shí)期優(yōu)先處置。對于進(jìn)口貨物查驗(yàn)率可以規(guī)定一個(gè)最高的抽查比例，如規(guī)定AEO企業(yè)的進(jìn)出口貨物抽查比例為0—3%。

（二）建立商品檢驗(yàn)檢疫結(jié)果互認(rèn)制度

目前，我國海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)《商品綜合分類表》中第一類到第四類共二十四章的貨物進(jìn)出口東盟各國時(shí)必須辦理出入境檢驗(yàn)檢疫手續(xù)，進(jìn)出口通關(guān)時(shí)必須提供檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)簽發(fā)的《出入境貨物通關(guān)單》，海關(guān)才受理進(jìn)出口申報(bào)。這些貨物除了種用硬粒小麥等11種貨物按中國—東盟協(xié)定關(guān)稅率為20%外，其余貨物的中國—東盟協(xié)定關(guān)稅率均為零。第一類到第四類貨物是農(nóng)產(chǎn)品，大多數(shù)東盟成員國的檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)都比我國苛刻，如果統(tǒng)一零稅率貨物的檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)，互相承認(rèn)出口國的檢驗(yàn)檢疫結(jié)果，當(dāng)出口貨物運(yùn)抵進(jìn)口國后，進(jìn)口國海關(guān)認(rèn)可出口國的檢驗(yàn)檢疫結(jié)果，免除進(jìn)口商品在進(jìn)境環(huán)節(jié)的再次檢驗(yàn)檢疫，將會減少進(jìn)口環(huán)節(jié)的檢驗(yàn)檢疫至少可以降低企業(yè)50%的通關(guān)成本，通關(guān)速度也必定大大提高。

（三）建立海關(guān)審單和查驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)制度

在自貿(mào)區(qū)成員國海關(guān)之間建立互聯(lián)網(wǎng)管理公共平臺，統(tǒng)一自貿(mào)區(qū)成員國海關(guān)進(jìn)出口申報(bào)要素和海關(guān)查驗(yàn)要素。成員國海關(guān)互認(rèn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)出口商品預(yù)歸類、價(jià)格預(yù)審核、原產(chǎn)地預(yù)確定等專業(yè)認(rèn)定結(jié)果，把出口國海關(guān)審單結(jié)果和查驗(yàn)結(jié)果通過互聯(lián)網(wǎng)管理公共平臺傳遞給進(jìn)口國海關(guān)，并對出口國海關(guān)查驗(yàn)放行的貨物實(shí)施電子關(guān)鎖跨境管理。進(jìn)口國海關(guān)對出口國海關(guān)審單和查驗(yàn)結(jié)果予以承認(rèn)，借助電子關(guān)鎖跨境管理，免除出口商品在進(jìn)口國海關(guān)第二次審單和第二次查驗(yàn)。此舉有利于提高進(jìn)口貨物通關(guān)速度，降低自貿(mào)區(qū)貨物通關(guān)成本，也有利于進(jìn)口國海關(guān)合理配置管理資源，提高進(jìn)出口貿(mào)易通關(guān)便利化程度。

（四）盡快實(shí)施雙方原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理制度

根據(jù)《中國與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》、《中國與東盟貨物貿(mào)易協(xié)議》的相關(guān)規(guī)定，享受中國—東盟自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率的必備憑證是中國—東盟自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠原產(chǎn)地證書（FORM E）。該原產(chǎn)地證書是由出口商向出口國政府申請簽發(fā)，交進(jìn)口商向進(jìn)口國海關(guān)辦理進(jìn)口通關(guān)手續(xù)，憑此可享受自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率的優(yōu)惠關(guān)稅待遇。為了兼顧嚴(yán)格把關(guān)與通關(guān)便利化，中國與東盟各國應(yīng)盡快出臺并實(shí)施該原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理政策，在自貿(mào)區(qū)各成員國海關(guān)建立電子信息交換系統(tǒng)，實(shí)時(shí)傳輸經(jīng)出口國海關(guān)驗(yàn)核的自貿(mào)區(qū)項(xiàng)下貨物原產(chǎn)地?cái)?shù)據(jù)給進(jìn)口國海關(guān)。貨物進(jìn)口通關(guān)時(shí)，進(jìn)口商所持的FORM E與進(jìn)口國海關(guān)接收到的電子數(shù)據(jù)如果比對成功，進(jìn)口商就可以享受自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率，比對不成功，就不能享受自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率。此舉可以減少進(jìn)口國海關(guān)審核優(yōu)惠原產(chǎn)地證書的時(shí)間，提高通關(guān)效率，同時(shí)可以遏制違法企業(yè)利用假原產(chǎn)地證騙取協(xié)定關(guān)稅的優(yōu)惠待遇。

（五）進(jìn)一步簡化零關(guān)稅貨物的通關(guān)環(huán)節(jié)

前面對通關(guān)便利化存在問題分析可知，對于自貿(mào)區(qū)零關(guān)稅貨物而言，通關(guān)方面的障礙主要是通關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)多、通關(guān)監(jiān)管部門多、通關(guān)監(jiān)管單證多。由于自貿(mào)區(qū)成員國都是主權(quán)國家，通關(guān)監(jiān)管部門的設(shè)置難以統(tǒng)一，但是可以考慮先在自貿(mào)區(qū)成員國統(tǒng)一通關(guān)環(huán)節(jié)和通關(guān)單證，然后在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步簡化通關(guān)環(huán)節(jié)和通關(guān)單證。一方面，當(dāng)建立了海關(guān)審單和查驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)制度后，進(jìn)口國海關(guān)承認(rèn)出口國海關(guān)的審單結(jié)果，則進(jìn)口申報(bào)環(huán)節(jié)和查驗(yàn)環(huán)節(jié)完全可以簡化，對于互認(rèn)的AEO企業(yè)，還可以減少查驗(yàn)比例甚至免于查驗(yàn)。另一方面，簡化進(jìn)口申報(bào)環(huán)節(jié)和查驗(yàn)環(huán)節(jié)后，與該環(huán)節(jié)相關(guān)的通關(guān)單證相應(yīng)在也可以減少，如商業(yè)發(fā)票、裝箱清單、提（運(yùn)）單等通關(guān)單證可以免于提交，海關(guān)轉(zhuǎn)而重點(diǎn)管住中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)優(yōu)惠原產(chǎn)地證書。此舉可以把海關(guān)從單證堆里解放出來，把監(jiān)管重心放在如何辨別零關(guān)稅貨物上來，真正實(shí)現(xiàn)通關(guān)便利化。