日本國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估制度評(píng)析

顧蕾

摘 要：日本國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估制度是伴隨法人化改革而產(chǎn)生的，并逐漸成為衡量改革深度和效果的重要手段。日本國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估制度側(cè)重評(píng)估各校的經(jīng)營(yíng)能力，影響到政府撥款的分配方式。日本政府希望各校能夠在保持自身特色的同時(shí)，提高教學(xué)科研水平，但評(píng)估結(jié)果引發(fā)的問(wèn)題暴露出改革的不完善之處。盡管評(píng)估制度還存在不足，但這種針對(duì)學(xué)校經(jīng)營(yíng)能力的考察方式值得肯定和借鑒。

關(guān)鍵詞：國(guó)立大學(xué)；評(píng)估制度；經(jīng)營(yíng)；法人

2004年4月，日本89所國(guó)立大學(xué)同時(shí)由原來(lái)的國(guó)家機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹ㄈ速Y格的國(guó)立大學(xué)。大改革是否取得了預(yù)期的成效，又面臨哪些問(wèn)題呢？本文通過(guò)回顧改革的初期成果及改革中暴露出的問(wèn)題來(lái)剖析法人評(píng)估制度的利弊，以期為中國(guó)大學(xué)的發(fā)展提供一些有益的借鑒。

國(guó)立大學(xué)法人化改革初期階段回顧

日本文部科學(xué)省在解釋“為何實(shí)施國(guó)立大學(xué)法人化”這一問(wèn)題時(shí)表示：“國(guó)立大學(xué)法人化能夠化解不利因素，使各個(gè)國(guó)立大學(xué)專注于教學(xué)和研究，增強(qiáng)自身的特色和魅力。”[1]為了實(shí)現(xiàn)這一目的，各個(gè)國(guó)立大學(xué)從政府下屬部門變?yōu)閱为?dú)法人，導(dǎo)入“民間思維”的經(jīng)營(yíng)手法，設(shè)置理事會(huì)和經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)，并引入校外人士促使運(yùn)營(yíng)體系制度化。教職工脫離公務(wù)員隊(duì)伍，校長(zhǎng)既掌握了對(duì)教職工的人事任命權(quán)，也肩負(fù)起經(jīng)營(yíng)的責(zé)任。政府從直接下達(dá)指令轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞髾z查的方法來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。

政府通過(guò)設(shè)立新的大學(xué)評(píng)估方式和改變財(cái)政補(bǔ)助來(lái)促進(jìn)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)。自2006年起，日本政府更是制定了每年1%的比例減少撥款的方針，而人員開支則被要求2006年～ 2010年減少5%。日本對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)投入的資金占GDP的比例為0.5%，在平均比例為1%的經(jīng)合組織（OECD）成員國(guó)中最低。[2]因?yàn)樵獾街T多教育界人士的激烈反對(duì)，文部科學(xué)省特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)費(fèi)交付金的逐年遞減和人員開支的減少與法人制度雖然緊密相關(guān)但不在同一層面上，所以應(yīng)該區(qū)別考量。[2]

在日本政府投入資金總額減少的情況下，各校都積極通過(guò)各種渠道尋求外部資金的支持。文部科學(xué)省將國(guó)立大學(xué)分為8種類型，并從中抽出4種類型進(jìn)行了比較：以東京大學(xué)為首的7所老牌大規(guī)模綜合大學(xué)；以北海道教育大學(xué)為代表的11所師范類大學(xué)；以弘前大學(xué)為代表的設(shè)有醫(yī)科的25所中等規(guī)模大學(xué)；以巖手大學(xué)為代表的未設(shè)醫(yī)科的9所中等規(guī)模大學(xué)。在以上4種類型的大學(xué)中，大規(guī)模綜合大學(xué)在法人化后獲得外部資金的增幅最大，2009年收益為1，972億日元，比2004年增加了1，019億日元；增加最少的是師范類大學(xué)，2009年收益為37億日元，比2004年增加了20億日元。[3]

東京大學(xué)校長(zhǎng)濱田純一表達(dá)了對(duì)日本政府資金撥付減少的不滿，“這樣的事態(tài)不但威脅到中期計(jì)劃的落實(shí)，也不符合國(guó)立法人制度將以6年為期限給予校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)裁量權(quán)以提高組織活力的宗旨?！盵4]

經(jīng)過(guò)第一個(gè)中期評(píng)估階段的努力，根據(jù)文部科學(xué)省提供的數(shù)據(jù)[5]：在教學(xué)方面，國(guó)立大學(xué)教職工投入的時(shí)間有所增加，但人數(shù)沒有相應(yīng)增多，而且專職人員勞務(wù)支出有所減少，兼職人員（在不同學(xué)校授課、按照課時(shí)數(shù)領(lǐng)取報(bào)酬、不屬于正式編制的教員）勞務(wù)支出大幅增加，這就意味著國(guó)立大學(xué)通過(guò)此方法縮減人員開支，教職工獲得正式工作的機(jī)會(huì)因此減少；在研究方面，各國(guó)立大學(xué)法人化后與民間企業(yè)的共同研究、委托研究和專利使用權(quán)所帶來(lái)的收入都大幅上升，其中增幅最大的是委托研究所帶來(lái)的收益， 2003年～2008年增加了兩倍以上，科學(xué)研究補(bǔ)助金的成功申請(qǐng)件數(shù)和金額也有所增加。然而從2005年起，學(xué)術(shù)研究論文數(shù)量開始持續(xù)減少，需要長(zhǎng)期進(jìn)行的研究最不受歡迎，教師研究用時(shí)也相應(yīng)減少了。在社會(huì)貢獻(xiàn)方面，東京、大阪、名古屋三大都市圈以外的地方國(guó)立大學(xué)則更多地參與到與本地政府機(jī)構(gòu)以及中小企業(yè)的合作中，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了一定貢獻(xiàn)。例如：2005年，弘前大學(xué)就與青森縣鲹澤町簽訂協(xié)議，在振興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展文化事業(yè)、培養(yǎng)人才等方面提供協(xié)助 [6]。

以上三個(gè)方面說(shuō)明了開源節(jié)流的緊迫性是如何影響到法人化后的國(guó)立大學(xué)。如果鼓勵(lì)大學(xué)憑靠經(jīng)營(yíng)手段來(lái)維持生存，那么就無(wú)法產(chǎn)生更大經(jīng)濟(jì)效益的教學(xué)和研究工作，也將會(huì)有因?yàn)橘Y金短缺、研究者數(shù)量不足而逐漸萎縮的危險(xiǎn)產(chǎn)生，同時(shí) “增強(qiáng)自身的特色和魅力”這一政府對(duì)法人化效果的期待也將面臨因“效益為先”而難以實(shí)現(xiàn)的尷尬局面。

國(guó)立大學(xué)法人化改革的中期評(píng)估

在日本，高校的評(píng)估制度主要有兩種：一種為認(rèn)證評(píng)估，另一種則為國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估，后者用于評(píng)估作為經(jīng)營(yíng)體的法人是否達(dá)成了既定目標(biāo)。[7]法人評(píng)估分為年度評(píng)估和中期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的評(píng)估，即中期評(píng)估。中期評(píng)估每6年進(jìn)行一次，制成報(bào)告書《中期目標(biāo)期間業(yè)務(wù)成績(jī)的評(píng)估結(jié)果》，其直接影響到運(yùn)營(yíng)費(fèi)交付金的數(shù)額和大學(xué)的聲譽(yù)。因此，中期評(píng)估就成了各界關(guān)注的焦點(diǎn)，其相當(dāng)于大學(xué)對(duì)政府的承諾，不涉及各學(xué)校之間的橫向比較。由此可見，中期評(píng)估考慮到各學(xué)校之間的差距，并沒有設(shè)定統(tǒng)一的終點(diǎn)，更強(qiáng)調(diào)高校發(fā)展的多樣化和個(gè)性化。

有學(xué)者認(rèn)為，這種政府對(duì)大學(xué)的管理方法的特征之一是“目標(biāo)的基礎(chǔ)性”，即“目標(biāo)的制定自下而上，法人根據(jù)自身運(yùn)營(yíng)實(shí)際制定目標(biāo)，再經(jīng)文部科學(xué)省審核，體現(xiàn)‘自主性與‘控制性的平衡”。[8]但自主性與控制性是否達(dá)到了平衡？在自主性這一前提下，政府能在多大程度上左右目標(biāo)的制定？

1.中期評(píng)估的促進(jìn)作用

以東京大學(xué)為案例來(lái)分析國(guó)立大學(xué)如何應(yīng)對(duì)第一個(gè)中期評(píng)估。東京大學(xué)法人公布的《第一期中期目標(biāo)期間事業(yè)報(bào)告書》顯示，東大法人化改革初期的重心放在了以校長(zhǎng)為核心的機(jī)構(gòu)改革上。[9]

一方面，東京大學(xué)按照要求新設(shè)了經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)、理事會(huì)和教學(xué)研究評(píng)議會(huì)，教學(xué)研究評(píng)議會(huì)的議長(zhǎng)由校長(zhǎng)擔(dān)任，評(píng)議員的構(gòu)成包括由校長(zhǎng)任命的理事，由教學(xué)研究評(píng)議會(huì)從各研究科、研究所等教學(xué)研究單位領(lǐng)導(dǎo)中選出的人員，以及由校長(zhǎng)指名的教職工這三部分；[10]另一方面，東京大學(xué)對(duì)后勤部門進(jìn)行了大規(guī)模的改革，包括重新整合后勤部門，鼓勵(lì)后勤部門員工提出促進(jìn)業(yè)務(wù)改善的建議以及公開行動(dòng)計(jì)劃。通過(guò)這些方法，東京大學(xué)進(jìn)行了以校長(zhǎng)為權(quán)力核心的機(jī)構(gòu)調(diào)整，這既是第一個(gè)中期評(píng)估期間的重點(diǎn)工作，也是順利實(shí)施其他改革措施的基礎(chǔ)。

除此之外，為了應(yīng)對(duì)財(cái)政撥款的縮減和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，東京大學(xué)積極進(jìn)行開源節(jié)流。東京大學(xué)采取的措施主要有6項(xiàng)，分別為校長(zhǎng)裁奪經(jīng)費(fèi)的劃撥、研究支援經(jīng)費(fèi)的導(dǎo)入和活用、預(yù)算制度的改革、縮減經(jīng)費(fèi)和節(jié)能、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、東京大學(xué)基金的設(shè)立。[9]其中，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、附屬醫(yī)院和東京大學(xué)基金都充分利用了自身的優(yōu)勢(shì)。

2005年9月16日公布法人化后的第一份《業(yè)務(wù)實(shí)績(jī)?cè)u(píng)估》指出，東京大學(xué)的改革是其他大學(xué)學(xué)習(xí)的榜樣。在“特別記載事項(xiàng)”一欄中標(biāo)注有東京大學(xué)“在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成、靈活的人事制度、會(huì)計(jì)制度等方面同時(shí)進(jìn)行了多項(xiàng)改革”。[11]2010年3月24日《反映在運(yùn)營(yíng)費(fèi)交付金上的評(píng)估部分》公布，東京大學(xué)排名第六，獲得2，500萬(wàn)日元，在金額上位居第一。[12]東京大學(xué)作出的努力和取得的成績(jī)表明：這種著眼于經(jīng)營(yíng)能力的評(píng)估方式對(duì)學(xué)校的發(fā)展起到了積極的推進(jìn)作用。

2.中期評(píng)估存在的缺陷

從中期評(píng)估的項(xiàng)目設(shè)定等方面可以看出國(guó)立大學(xué)法人化改革的評(píng)估制度具有科學(xué)性和專業(yè)性，但仍有一些關(guān)鍵問(wèn)題沒有得到解決，其主要表現(xiàn)在評(píng)估方式的合理性和評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性上。

首先，中期目標(biāo)由各學(xué)校自行設(shè)定，導(dǎo)致各學(xué)校在制定目標(biāo)時(shí)傾向于選擇能夠在規(guī)定期限內(nèi)完成的項(xiàng)目。原宇都宮大學(xué)校長(zhǎng)田原博人為此感到憂心并指出，“大學(xué)應(yīng)該制定遠(yuǎn)大的目標(biāo)和計(jì)劃，顯示出積極向上的態(tài)度，不僅看其是否達(dá)成目標(biāo)，還應(yīng)鼓勵(lì)其奮勇向前來(lái)為進(jìn)入更高階段做好準(zhǔn)備”。[13]其次，評(píng)估結(jié)果是否反映了各學(xué)校的真實(shí)業(yè)績(jī)?！稑I(yè)務(wù)成績(jī)?cè)u(píng)估》反映了2004年～2007年各學(xué)校業(yè)務(wù)改善情況，其中，“中期目標(biāo)的達(dá)成情況” 一項(xiàng)的教學(xué)研究情況欄的評(píng)定結(jié)果大多都是“大體良好”；在業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)內(nèi)容這兩項(xiàng)上，大多數(shù)學(xué)校都得到了“良好”的評(píng)估結(jié)果；而在“系、院現(xiàn)狀分析結(jié)果”中也極少有機(jī)構(gòu)獲得“水平下降”的負(fù)面評(píng)價(jià)。[3]

這個(gè)結(jié)果看似皆大歡喜，但評(píng)估結(jié)果仍然免不了橫向比較，在運(yùn)營(yíng)費(fèi)交付金總額1兆2千億日元中，占“一般管理費(fèi)”1%的約16億日元并根據(jù)對(duì)各校的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行了分配。評(píng)估結(jié)果的排名是：奈良先端科學(xué)技術(shù)研究院名列第一，弘前大學(xué)居末位，被減額700萬(wàn)日元。[12]從這次的排名來(lái)看，研究型大學(xué)排名相對(duì)靠前，偏遠(yuǎn)地區(qū)的大學(xué)、單科大學(xué)、師范類大學(xué)則排名相對(duì)靠后。東京農(nóng)科大學(xué)抱怨其綜合評(píng)估成績(jī)不低卻未在金額上反映出來(lái)，不管自己如何努力，如果其他大學(xué)得到的評(píng)價(jià)更高，預(yù)算就無(wú)法增加。[14]國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估委員會(huì)對(duì)位居末位的弘前大學(xué)所作的《第一期中期目標(biāo)期間業(yè)務(wù)成績(jī)的評(píng)估結(jié)果》，肯定了其推進(jìn)的大學(xué)體制改革；在反映2004年～2007年業(yè)務(wù)改善情況的評(píng)估結(jié)果中，也只有“業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的改善及提效” 這一項(xiàng)的評(píng)價(jià)是“不充分”。[15]由此看來(lái)，弘前大學(xué)等排名靠后學(xué)校的不滿也就不難理解。

從以上不同大學(xué)得到的不同結(jié)果可以看出，中期評(píng)估的確督促各學(xué)校加大了改革的力度，但評(píng)估結(jié)果沒有顯示出較大的差距卻影響到各學(xué)校基礎(chǔ)項(xiàng)目預(yù)算的增減?；A(chǔ)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的縮減甚至有可能進(jìn)一步削弱小規(guī)模大學(xué)、單科大學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

結(jié)語(yǔ)

日本國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估，從方法上看，保證了評(píng)估的科學(xué)性和各學(xué)校自主改革的空間；從效果來(lái)看，逐年減少運(yùn)營(yíng)費(fèi)補(bǔ)助金和增加競(jìng)爭(zhēng)性研究經(jīng)費(fèi)的方法使國(guó)立大學(xué)法人不得不積極創(chuàng)收。但在大學(xué)之間存在規(guī)模、發(fā)展方向等諸多差異，而且如天野郁夫所指出的，國(guó)立大學(xué)的收入來(lái)源有限。很多大學(xué)附屬醫(yī)院的診療收入都為赤字，而文部科學(xué)省對(duì)學(xué)費(fèi)金額和招生數(shù)量的限制也導(dǎo)致學(xué)費(fèi)不會(huì)有大幅的增加。[16]另外，各學(xué)校的資金運(yùn)用由學(xué)校自行安排可能會(huì)導(dǎo)致學(xué)科發(fā)展的不均衡。為了顧及各學(xué)校之間的差異而摒棄橫向比較、采取縱向比較的評(píng)估制度的大方向是正確的，但評(píng)估項(xiàng)目如果設(shè)置不當(dāng)就無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)各校的改革進(jìn)度和成效，且由于其與撥款數(shù)量相關(guān)聯(lián)，更會(huì)導(dǎo)致資金配置而引發(fā)的諸多爭(zhēng)議。

文部科學(xué)省為了解決這些問(wèn)題，提出在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化教學(xué)研究能力、進(jìn)一步改革所需要的法人的內(nèi)部管理和財(cái)務(wù)基礎(chǔ) 。[2]但強(qiáng)化教學(xué)研究能力需要資金的支持，這一點(diǎn)成為了國(guó)立大學(xué)法人化的軟肋，也使文部科學(xué)省的解決方案難以生效。無(wú)論作出了何種修正，評(píng)估制度都在加速促使國(guó)立大學(xué)從教學(xué)科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榻缦弈：慕?jīng)營(yíng)體。多所大學(xué)的校長(zhǎng)仍對(duì)評(píng)估制度本身有所批評(píng)乃至對(duì)法人化改革心懷疑慮，這需要政府深刻反思。

我國(guó)的高校評(píng)估制度尚未完善，在資金分配等方面也存在諸多問(wèn)題。雖然對(duì)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的關(guān)注度漸高，但尚未將此納入高校綜合評(píng)估體系，更沒有系統(tǒng)地考察高校的經(jīng)營(yíng)能力?？蒲匈Y助方面，我國(guó)高校主要通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)的方式來(lái)決定資源的配置，從而缺少非競(jìng)爭(zhēng)性研究經(jīng)費(fèi)。由于學(xué)校、科系的實(shí)力強(qiáng)弱制約了科研資金的流向，導(dǎo)致一些學(xué)校舍棄難以產(chǎn)生效益的研究，從而導(dǎo)致學(xué)科建設(shè)失衡。中國(guó)有學(xué)者更指出在高校科研管理的系統(tǒng)中，存在重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校之間、公辦教育與民辦教育之間、學(xué)術(shù)大師與青年才俊之間的“二元結(jié)構(gòu)”[17]。要解決以上問(wèn)題，一個(gè)公平合理的評(píng)估制度必不可少。

日本國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估制度為我國(guó)的高校評(píng)估提供了借鑒。只有在充分考慮到各學(xué)校差異的前提下設(shè)定合理的評(píng)估項(xiàng)目和撥款方式、促使各校在保持自身特色的同時(shí)，既要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力又要提高教學(xué)研究水平，才能真正促進(jìn)高等教育的持續(xù)發(fā)展。

本文系北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助

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[17] 楊丙紅.公共財(cái)政視野下我國(guó)高校科研撥款制度研究[J].中國(guó)高教研究，2010，（8）：28-32.

（作者單位：北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)日語(yǔ)系）

[責(zé)任編輯：卜 珺]