我國(guó)歷史建筑保護(hù)法律問(wèn)題研究

席炎飛?黃煒豪?張學(xué)金

摘 要：我國(guó)歷史建筑的法律保護(hù)存在著較大的漏洞，本文聚焦于重慶市磁器口古鎮(zhèn)歷史建筑這一典型案例，分析歷史建筑保護(hù)過(guò)程中存在的認(rèn)定與專項(xiàng)保護(hù)制度缺失、權(quán)益沖突、商業(yè)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致破壞、配套設(shè)施不完善等問(wèn)題，參考相關(guān)法律法規(guī)及總結(jié)實(shí)地調(diào)查的結(jié)論，對(duì)歷史建筑的法律保護(hù)提出了完善法律規(guī)范、平衡個(gè)人權(quán)益與公眾權(quán)益、制定統(tǒng)一的保護(hù)措施和修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)的相關(guān)義務(wù)等方面的建議。

關(guān)鍵詞：歷史建筑；法律保護(hù)；磁器口古鎮(zhèn)

基金項(xiàng)目：2014年西南政法大學(xué)本科生科研訓(xùn)練創(chuàng)新活動(dòng)資助項(xiàng)目，批準(zhǔn)號(hào)14XZ-BZX-066。

1 重慶磁器口古鎮(zhèn)歷史建筑保護(hù)現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.1 磁器口古鎮(zhèn)歷史建筑概況

重慶磁器口古鎮(zhèn)位于重慶市沙坪壩區(qū)嘉陵江畔，歷史建筑資源豐富，如始建于宋真宗年間的寶輪寺、始建于明朝的文昌宮、以及大量自清代保留下來(lái)的民居宅院。2015年4月，磁器口古鎮(zhèn)被住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家文物局評(píng)為第一批中國(guó)歷史文化街區(qū)，更凸顯了磁器口古鎮(zhèn)歷史建筑之豐富，保護(hù)價(jià)值之高。

近年來(lái)磁器口古鎮(zhèn)歷史建筑保護(hù)的關(guān)注度雖有提高，但保護(hù)工作仍有許多不足。2007年，擁有百余年歷史的“聚生茂”醬油鋪原有的木質(zhì)建筑被產(chǎn)權(quán)人完全拆除后，原址建起鋼筋混凝土建筑，再用包木皮、貼仿古磚等方式仿古做舊。拆除該醬油鋪的原因在于原有的建筑木料已經(jīng)腐朽，而用木料修繕成本高且難以購(gòu)買(mǎi)，進(jìn)行所謂的保護(hù)性拆除，再原址重建是低成本的做法。這樣讓人痛心的例子在磁器口古鎮(zhèn)，甚至在全國(guó)范圍內(nèi)都屢見(jiàn)不鮮。

1.2 磁器口古鎮(zhèn)歷史建筑保護(hù)的缺陷

磁器口歷史建筑的保護(hù)，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。第一，磁器口古鎮(zhèn)內(nèi)歷史建筑的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍不明確?！洞牌骺跉v史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》反復(fù)提到保護(hù)街區(qū)內(nèi)的歷史建筑，歷史建筑的認(rèn)定卻沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，難以對(duì)歷史建筑進(jìn)行專項(xiàng)保護(hù)。第二，歷史建筑的產(chǎn)權(quán)類型復(fù)雜，對(duì)屬于私人所有的建筑進(jìn)行統(tǒng)一的管理和維護(hù)存在著問(wèn)題。第三，古鎮(zhèn)商業(yè)化過(guò)程中的商家經(jīng)營(yíng)行為與游客的不文明行為對(duì)歷史建筑帶來(lái)破壞，如商家私自改造歷史建筑作為商鋪，嚴(yán)重破壞了建筑的歷史風(fēng)貌。第四，古鎮(zhèn)由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)，房屋密集，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施不完善。近年來(lái)古鎮(zhèn)多次發(fā)生火災(zāi)，通常是一處建筑起火，引起周邊建筑成片過(guò)火。部分街口的電線錯(cuò)雜，消防栓設(shè)置數(shù)量有限且不夠引人注目，這些現(xiàn)象也為歷史建筑乃至整個(gè)街區(qū)埋下火災(zāi)了隱患。

2 我國(guó)歷史建筑保護(hù)的法律規(guī)范

2.1 法律

《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法》）僅對(duì)文物建筑進(jìn)行了規(guī)定，而未規(guī)制其他不被認(rèn)定為文物的歷史建筑的保護(hù)。多年來(lái)，那些因各種原因無(wú)法升格為文物保護(hù)單位、卻又具有一定歷史價(jià)值的建筑，一直處于文物保護(hù)中模棱兩可的灰色地帶。這些“歷史建筑”大多身處寸土尺金的黃金地段，在城市發(fā)展中常常面臨被拆解的危險(xiǎn)。[1]

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)過(guò)程中歷史建筑保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，但過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)。

2.2 行政法規(guī)

2008年我國(guó)國(guó)務(wù)院頒布《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》及其釋義，條例首次明確定義“歷史建筑”一詞。歷史建筑是歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的基本組成單元，同時(shí)其規(guī)模與保護(hù)現(xiàn)狀是申報(bào)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的重要指標(biāo)。該條例針對(duì)歷史建筑，規(guī)定了保護(hù)、規(guī)劃的具體方法，明確破壞歷史建筑的法律責(zé)任，對(duì)歷史建筑的保護(hù)有一定的指導(dǎo)作用。

2.3 地方性法規(guī)和政府規(guī)章

針對(duì)轄區(qū)內(nèi)歷史建筑保護(hù)的具體問(wèn)題，有些地區(qū)制定地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。如廣州市于2014年制定《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》，其中第三章規(guī)定了歷史建筑的保護(hù)，包括規(guī)劃、裝修、修繕、施工等方面的內(nèi)容，較為詳盡完善。重慶市人民政府2008年制定了《重慶市磁器口古鎮(zhèn)保護(hù)暫行辦法》，僅18條，其中對(duì)歷史建筑保護(hù)的規(guī)定較少。地方性法規(guī)和規(guī)章有高靈活性、高針對(duì)性的特點(diǎn)，有利于因地制宜保護(hù)當(dāng)?shù)貧v史建筑，但存在立法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。

3 歷史建筑保護(hù)存在的問(wèn)題

3.1 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺失

如上所述，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》雖定義了歷史建筑，然而對(duì)歷史建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍然不明確。各地對(duì)非文物建筑，通常是采取建筑保護(hù)名錄的方式，如重慶市政府公布的《重慶市優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑名錄》。這些名錄中通常僅包括百余歷史建筑，保護(hù)涉及面極其有限；另外這些建筑多由民間力量推薦申報(bào)，再由政府確認(rèn)，導(dǎo)致一些有價(jià)值的歷史建筑遭到冷落難以受到保護(hù)；仿古建筑、重建的房屋、不同程度修復(fù)的建筑是否具有歷史建筑的資格，也缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 保護(hù)開(kāi)發(fā)過(guò)程中權(quán)益的沖突

歷史建筑的所有權(quán)可以是國(guó)有，也可以是非國(guó)有，當(dāng)歷史建筑由個(gè)人、法人、其他組織享有所有權(quán)時(shí)，存在權(quán)利義務(wù)上的沖突。一方面，由于歷史建筑的特定價(jià)值，在發(fā)揮其參觀、研究、宣傳功能時(shí)，對(duì)產(chǎn)權(quán)人行使使用權(quán)造成影響，且對(duì)修繕、裝修歷史建筑進(jìn)行審批會(huì)加重產(chǎn)權(quán)人的義務(wù)。另一方面，歷史建筑的商業(yè)開(kāi)發(fā)也往往受到政策上的限制，如《武漢市歷史文化風(fēng)貌街區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》第四章規(guī)定產(chǎn)權(quán)人應(yīng)合理使用歷史建筑，保持其原有歷史風(fēng)貌，對(duì)于其改建、裝修等行文進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，使得一些歷史建筑的產(chǎn)權(quán)人錯(cuò)失了古鎮(zhèn)旅游熱帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。這些情形下產(chǎn)權(quán)人處分、收益等權(quán)利往往難以實(shí)現(xiàn)。

3.3 開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)行為導(dǎo)致的破壞

對(duì)歷史建筑進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)過(guò)程中，一些商家在追求短期效益的同時(shí)，經(jīng)營(yíng)行為對(duì)歷史建筑的結(jié)構(gòu)、風(fēng)貌有所破壞。如商家標(biāo)新立異，將歷史建筑的外壁進(jìn)行裝修粉刷，破壞了歷史建筑的原貌。另外，游客的超負(fù)荷涌入也會(huì)導(dǎo)致歷史建筑商業(yè)氣息過(guò)重，影響歷史建筑的風(fēng)貌。個(gè)別游客的不文明行為，也會(huì)給歷史建筑帶來(lái)破壞。

3.4 配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后

歷史建筑集中成片的地區(qū)由于其建設(shè)年代久遠(yuǎn)，大多建筑較為密集，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，供電線路老化、線路錯(cuò)雜、私拉電線問(wèn)題嚴(yán)重；防火設(shè)施設(shè)置不足，配置不合理，無(wú)人維護(hù)；街道狹窄老舊等。2014年1月云南里拉獨(dú)克宗古城火災(zāi)就是一個(gè)慘痛的例證，古城內(nèi)消防管道的設(shè)置沒(méi)有考慮到氣溫因素，冬季發(fā)生火災(zāi)時(shí)，無(wú)法通過(guò)消防栓取水?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對(duì)減少災(zāi)害隱患，保存歷史建筑有著重要的意義。

4 歷史建筑保護(hù)的路徑探討

4.1 完善歷史建筑保護(hù)的法律規(guī)范

目前我國(guó)對(duì)于歷史建筑保護(hù)的法律規(guī)范只存在于行政法規(guī)的專章、地方性法規(guī)或者規(guī)章中，缺乏體系性。立法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行力度、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)甚至是保護(hù)對(duì)象的名稱與定義等都存在相當(dāng)差距，行政主管部門(mén)也不盡統(tǒng)一，在適用中存在不穩(wěn)定性和不確定性，從而導(dǎo)致實(shí)際操作存在許多弊端。[2]對(duì)此，可以進(jìn)行專門(mén)性的立法工作，從歷史建筑的認(rèn)定、權(quán)利歸屬、規(guī)劃方式、破壞歷史建筑的法律責(zé)任、明確地方政府義務(wù)等方面著手，對(duì)歷史建筑保護(hù)進(jìn)行規(guī)制。同時(shí)應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，如發(fā)展完善地方性歷史建筑保護(hù)基金制度等。

4.2 平衡個(gè)人利益與公眾利益

如上分析，歷史建筑所有權(quán)人承擔(dān)眾多義務(wù)，比如修繕義務(wù)，但是，私人權(quán)利與利益卻受到限制。歷史文化街區(qū)中的歷史建筑，一般說(shuō)重點(diǎn)應(yīng)是外觀，保護(hù)它對(duì)于歷史文化街區(qū)的歷史風(fēng)貌的貢獻(xiàn)；為了鼓勵(lì)繼續(xù)使用，以利文化的傳承，室內(nèi)可以做一些改變，以適應(yīng)現(xiàn)代生活的需要。[3]因此，規(guī)劃部門(mén)應(yīng)保護(hù)歷史建筑公共性的部分，放寬對(duì)內(nèi)部改造的要求，以適應(yīng)現(xiàn)代生活需求。而為了達(dá)到歷史建筑所有人的產(chǎn)權(quán)利益與公眾利益上的平衡，也可設(shè)立公共地役權(quán)。通過(guò)公共地役權(quán)的設(shè)定，由公權(quán)機(jī)構(gòu)和私權(quán)所有人協(xié)議，基于對(duì)歷史風(fēng)貌建筑的利用程度的差異，雙方協(xié)議補(bǔ)償，一方面可以化解保護(hù)歷史風(fēng)貌建筑和保障私人合法權(quán)益之間的矛盾；另一方面，可以解決歷史風(fēng)貌建筑的屬性和利用程度的巨大差異所導(dǎo)致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的狀況。[4]對(duì)歷史建筑設(shè)立公共地役權(quán)，能夠?qū)v史建筑的所有人的行為進(jìn)行限制，保護(hù)公共利益；同時(shí)，公共地役權(quán)作為一種權(quán)利，充分尊重了歷史建筑所有人的利益，從而實(shí)現(xiàn)了私人利益與公共利益的平衡。

4.3 制定統(tǒng)一的保護(hù)措施和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)

各地對(duì)歷史建筑保護(hù)、修復(fù)的具體方式各不相同，保護(hù)、修繕?biāo)絽⒉畈积R，建立歷史建筑保護(hù)修復(fù)技術(shù)的交流共享機(jī)制就顯得尤為重要。歷史建筑保護(hù)的特殊性在于對(duì)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)濟(jì)能力兩方面的共同要求。[5]專業(yè)知識(shí)上，在發(fā)展創(chuàng)新研究保護(hù)措施和技術(shù)的同時(shí)，規(guī)劃部門(mén)和文物保護(hù)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)注重對(duì)各地的修繕經(jīng)驗(yàn)成果進(jìn)行整合，總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，編制修復(fù)建筑的行政指導(dǎo)文件，對(duì)各地歷史建筑的施工提供參考和指導(dǎo)；同時(shí)也可制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方具體的歷史建筑保護(hù)工作提出要求，包括歷史建筑結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、抗震水平等。經(jīng)濟(jì)能力上，尤其是對(duì)保護(hù)、修復(fù)私人擁有所有權(quán)的歷史建筑，可提供專項(xiàng)補(bǔ)助資金。

4.4 明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)的義務(wù)

在歷史建筑集中成片的歷史文化街區(qū)，明確配套設(shè)施的設(shè)置以及維護(hù)的義務(wù)至關(guān)重要。一方面，應(yīng)大力推進(jìn)社區(qū)管理的網(wǎng)格化，對(duì)社區(qū)進(jìn)行細(xì)化分區(qū)并設(shè)置網(wǎng)格服務(wù)隊(duì)員，承擔(dān)網(wǎng)格內(nèi)消防、防洪、排水等基礎(chǔ)設(shè)施的管理責(zé)任，負(fù)責(zé)日常的維護(hù)。對(duì)于網(wǎng)格服務(wù)隊(duì)伍職責(zé)、聯(lián)系方式等應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，提高基層行政水平。另一方面，基層自治組織應(yīng)當(dāng)與市政、消防部門(mén)等單位密切合作，承擔(dān)起歷史建筑周邊配套設(shè)施的建設(shè)改造義務(wù)。

參考文獻(xiàn)

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