河北省城際鐵路部分委托運(yùn)營管理模式適用性研究

麻士琦　祖炳潔

摘 要：文章簡要介紹我國合資鐵路發(fā)展現(xiàn)狀，并主要對(duì)聯(lián)合經(jīng)營部分委托運(yùn)營管理模式進(jìn)行分析。根據(jù)河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和京津冀一體化要求，討論河北省城際鐵路運(yùn)營管理模式的適用性，為河北省城際鐵路的運(yùn)營管理提供模式借鑒。

關(guān)鍵詞：合資鐵路 運(yùn)營管理 城際鐵路 適用性

中圖分類號(hào)：F540 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）04（b）-0145-02

鐵路作為一種準(zhǔn)公共性的交通運(yùn)輸工具，具有正外部性，是國民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈和交通運(yùn)輸體系的重要組成部分。當(dāng)前，運(yùn)能需求增長與運(yùn)量不足仍是我國鐵路發(fā)展的主要矛盾。煤炭、鋼鐵等貨運(yùn)運(yùn)能緊張，直接影響著我國國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；客運(yùn)方面，季節(jié)性運(yùn)能仍不能滿足人民日益增長的鐵路出行需求。根據(jù)我國《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃方案：到2020年，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)到12萬公里，2014年至2020年城際鐵路新增建設(shè)里程將達(dá)1萬公里，城際鐵路里程將占到13%。建成環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)3個(gè)城際快速客運(yùn)系統(tǒng)，覆蓋區(qū)域內(nèi)主要城鎮(zhèn)。為實(shí)現(xiàn)京津冀一體化快速發(fā)展，既珠三角和長三角之后，環(huán)渤海區(qū)域城際鐵路呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展機(jī)遇。為打通河北省內(nèi)各個(gè)城市的快速客運(yùn)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的城際鐵路的快速發(fā)展，在國家發(fā)改委和京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的指導(dǎo)下，京津冀三省市政府及中國鐵路總公司共同組建京津冀城際鐵路投資有限公司。

城際客運(yùn)專線公司是由多元化投資而形成的、具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司，投資主體包括鐵路總公司、地方政府以及社會(huì)和私人投資等。這就決定了城際客運(yùn)專線公司與既有路局之間在經(jīng)營活動(dòng)中不存在相互隸屬的關(guān)系，而是具有獨(dú)立地位、平等的競爭與合作的關(guān)系。城際客運(yùn)專線公司作為合資鐵路公司，怎樣處理與既有路局的協(xié)作關(guān)系、如何選擇運(yùn)營管理模式，成為城際客運(yùn)合資鐵路公司經(jīng)營成敗的關(guān)鍵。在我國合資鐵路20多年的發(fā)展實(shí)踐中，部分委托運(yùn)營管理模式在合資鐵路的運(yùn)營管理中展現(xiàn)強(qiáng)勁的“生命力”?？偨Y(jié)我國合資鐵路多年的運(yùn)營實(shí)踐和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，合資鐵路經(jīng)營選擇與當(dāng)?shù)罔F路局聯(lián)合經(jīng)營，并將部分業(yè)務(wù)委托鐵路局進(jìn)行運(yùn)營管理，不失為河北省城際鐵路合資公司相適宜的運(yùn)營管理模式。

1 國內(nèi)合資鐵路發(fā)展現(xiàn)狀

《合資鐵路管理辦法（試行）》規(guī)定，我國合資鐵路主要有自管自營、聯(lián)合經(jīng)營（全部委托、部分委托）、承包經(jīng)營（合資鐵路一般不采用）三種運(yùn)營管理模式。從我國現(xiàn)有合資鐵路公司經(jīng)營方式看，我國的合資鐵路主要由成立的合資鐵路公司自管自營，少部分采用與鐵路局聯(lián)合經(jīng)營或由鐵路局承包經(jīng)營。合資鐵路在我國路網(wǎng)擴(kuò)張、緩解運(yùn)能緊張、鐵路投融資市場化改革起到很大的促進(jìn)作用。根據(jù)我國合資鐵路運(yùn)營特點(diǎn)和路網(wǎng)分布，合資鐵路主要分為：資源開發(fā)型合資鐵路（朔黃鐵路等）、路網(wǎng)聯(lián)絡(luò)線或干線合資鐵路（三茂鐵路、廣深鐵路等）、路網(wǎng)末梢合資鐵路（廣西沿海鐵路等）。有些資源開發(fā)型鐵路如朔黃鐵路采用“小業(yè)主、大社會(huì)”的運(yùn)營管理方式，許多專業(yè)性強(qiáng)的運(yùn)營業(yè)務(wù)采用外包的方式進(jìn)行（如機(jī)車競爭上線、車輛維護(hù)外委等）；因其充足的運(yùn)量、并保留核心的的運(yùn)輸自主權(quán)，朔黃合資鐵路公司相比眾多的合資鐵路公司經(jīng)營效益比較好。而一些路網(wǎng)干線或聯(lián)絡(luò)線由于其是集“融資、建設(shè)、經(jīng)營、還貸”于一體的自管自營的運(yùn)營管理模式，本身帶有“自閉性”，既有先天不足—負(fù)債建路，又有后天不足—負(fù)債經(jīng)營。雖然有國鐵的分流政策，但這并不是長久之計(jì)，因?yàn)樵F道部作為全國合資鐵路的最大投資者，國鐵不可能不顧自身的企業(yè)利潤而一直讓利給合資鐵路，這并不是決策者的錯(cuò)誤，而是由既有體制造成的。路網(wǎng)末梢合資鐵路經(jīng)營狀況更是不容樂觀，長期處于虧損狀態(tài)。中長期發(fā)展規(guī)劃鐵路建設(shè)不在是以路網(wǎng)聯(lián)絡(luò)線和末梢線路為主，而是我國鐵路網(wǎng)主要干線和區(qū)域大通道。隨著鐵路發(fā)展政策的改變，四種類型鐵路發(fā)展權(quán)力的下方，目前合資鐵路已經(jīng)成為我國鐵路行業(yè)快速發(fā)展的重要組織形式。

如何針對(duì)合資鐵路的不同類型、采取合適的運(yùn)營模式、提高合資鐵路的管理效率，改善合資鐵路公司經(jīng)營狀況，已成為當(dāng)前合資鐵路能否持續(xù)健康發(fā)展的首要問題。該文擬結(jié)合河北省城際鐵路的建設(shè)，探討城際客運(yùn)合資鐵路公司管理模式的適用性，為河北省城際鐵路的運(yùn)營管理提供模式參考。

2 部分委托運(yùn)營管理模式

2.1 城際鐵路投融資

城際鐵路是資本密集型產(chǎn)業(yè)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，城際鐵路在建線路平均每公里投資額為1.46億元，例如京張城際鐵路建設(shè)期需投入236.2億元，京承城際鐵路建設(shè)期需投資1245億元，而國家投資（鐵路基本建設(shè)資金）只有五六百億元，無異杯水車薪。所以城際鐵路建設(shè)需要巨大的資本作為后盾。作為鐵路投融資市場化改革的產(chǎn)物，城際鐵路合資公司在籌措建設(shè)資金時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際選擇合適的融資模式，建立多元化融資平臺(tái)，比如發(fā)行地方政府債券、BOT模式、引入地方資金、民間資本，并考慮債券、股票等融資工具。國務(wù)院已經(jīng)明確地指出，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域。這樣可以吸引更多的非公有制經(jīng)濟(jì)參與城際鐵路建設(shè)，形成多元資本合資建路的局面。

朔黃鐵路是我國合資鐵路的典型代表，它是國家實(shí)行鐵路投融資體制改革、合資建路的產(chǎn)物，采用負(fù)債經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)約束、運(yùn)營還債的回收機(jī)制，形成強(qiáng)大的體制優(yōu)勢。朔黃鐵路公司由中國神華集團(tuán)（占股比 52.7%）、中鐵建設(shè)開發(fā)中心（占股比41.2%）、河北建投公司（占股比為6.1%）三方共同出資組建。資本的結(jié)構(gòu)比例決定合資鐵路公司的運(yùn)營管理模式，誰控股，誰就擁有對(duì)其經(jīng)營的話語權(quán)。資本結(jié)構(gòu)中主要是中國神華集團(tuán)等國企，不再是鐵道部，所以朔黃鐵路采用了具有自我創(chuàng)新的管理模式。將運(yùn)營設(shè)備招標(biāo)外包、競爭上路；保留完整的運(yùn)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，。朔黃鐵路不與國鐵聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行、資產(chǎn)邊界清晰、基本上不與國家路網(wǎng)結(jié)算、運(yùn)輸調(diào)度基本不受國鐵影響的經(jīng)營特點(diǎn)，同時(shí)由于運(yùn)量充足，自2000年5月18日運(yùn)營以來，運(yùn)量每年以千萬噸級(jí)速度增長。截止2013年，累計(jì)運(yùn)輸159069萬噸，累計(jì)實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸收入1000億元，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益非常顯著，已成為目前己投入運(yùn)營合資鐵路中的投資最大、技術(shù)裝備水平最高、合資鐵路公司經(jīng)營效益最好的合資鐵路。

2.2 部分委托運(yùn)營管理模式分析

委托經(jīng)營是典型的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，托管雙方通過契約約定實(shí)現(xiàn)各自的目的，委托人擁有最終的所有權(quán)，受托人擁有受托資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)和收益分配權(quán)。在合資鐵路發(fā)展模式下，城際鐵路的運(yùn)輸經(jīng)營主要實(shí)行委托運(yùn)輸管理，即依據(jù)國家及原鐵道部有關(guān)鐵路運(yùn)輸管理等法律法規(guī)和規(guī)章制度，本著平等自愿、互利共贏的原則，經(jīng)委托方與受托方（城際鐵路公司和鐵路局）協(xié)商一致，將城際鐵路的運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備的專業(yè)化管理、運(yùn)輸生產(chǎn)業(yè)務(wù)全部或部分委托給鐵路局進(jìn)行管理。

朔黃鐵路是部分委托運(yùn)營管理模式的典型代表。朔黃鐵路實(shí)現(xiàn)了企業(yè)辦鐵路、建運(yùn)合一的目標(biāo)，在充分吸取國內(nèi)外鐵路運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合朔黃鐵路公司外部實(shí)際環(huán)境，根據(jù)我國鐵路市場化改革經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新，形成了“規(guī)范運(yùn)作，自主經(jīng)營；網(wǎng)運(yùn)分離，聯(lián)合運(yùn)輸；統(tǒng)分貫融，保障綜合”為特色的“朔黃模式”。朔黃鐵路公司采用部分委托運(yùn)營管理模式，并沒有將鐵路運(yùn)營權(quán)委托出去，所有被委托主體在從事委托業(yè)務(wù)時(shí)都必須要服從朔黃鐵路公司的統(tǒng)一指揮。因此，朔黃鐵路公司具有完整的鐵路運(yùn)營權(quán)，采用的是自主經(jīng)營的運(yùn)營方式。通過對(duì)合資鐵路采用不同運(yùn)營模式的經(jīng)營現(xiàn)狀進(jìn)行分析表明，在目前我國合資鐵路所處的特定國情路情約束下，部分委托運(yùn)營模式是最佳的選擇。合資鐵路選擇部分委托運(yùn)營模式具有以下優(yōu)勢：保持了合資公司的獨(dú)立性，可以在人事、用工、分配上發(fā)揮優(yōu)勢；以市場為導(dǎo)向，可以建立對(duì)市場高度敏感而快速反應(yīng)的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，有利于充分利用合資鐵路的運(yùn)力資源，減少成本開支，提高合資鐵路自身的發(fā)展；與鐵路局共同承擔(dān)運(yùn)輸任務(wù)，形成利益共同體，有利于調(diào)動(dòng)多元投資者的積極性；企業(yè)在委托經(jīng)營時(shí)都應(yīng)該與被委托方建立可控的經(jīng)營管理機(jī)制、財(cái)務(wù)清算制度，建立合理的制度來約束和規(guī)范被委托方的行為，或者聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)咨詢；股東只要在公司制度健全條件下，可以使多方投資者的利益回報(bào)得到保證，為今后的發(fā)展奠定良好的投資基礎(chǔ)；有利于激發(fā)地方政府繼續(xù)投資的信心，使之更積極參與鐵路建設(shè)和發(fā)展，還能發(fā)揮地方政府在日常協(xié)調(diào)管理上的優(yōu)勢。

3 適用性研究

3.1 河北省鐵路網(wǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

截至2013年底，我省鐵路營業(yè)里程近6500公里，路網(wǎng)密度達(dá)3.46公里/百平方公里，其中高鐵879公里。全省11個(gè)設(shè)區(qū)市有8個(gè)（石家莊、廊坊、滄州、邯鄲、邢臺(tái)、保定、秦皇島、唐山）都通達(dá)高鐵?？焖倏瓦\(yùn)通道目前有6條共計(jì)879公里，分別為京滬高鐵、石太客專、秦沈客專、京石客專、石武客專、津秦客專（以上信息來源于河北省發(fā)改委）。該省地理位置相對(duì)特殊，區(qū)域內(nèi)有兩個(gè)直轄市，尤其是北京，又是全國的鐵路樞紐，向全國輻射鐵路線，省內(nèi)國鐵線眾多、鐵路網(wǎng)數(shù)量和密度都高于全國平均水平，但鐵路網(wǎng)的分布極為不均。目前，京津像一道天然的屏障在河北腹地?cái)r腰截?cái)嗉街心虾图綎|北城市之間的陸路交通往來，并且省會(huì)石家莊也缺少向周邊衛(wèi)星城市輻射的鐵路線網(wǎng)。如作為河北省主要重工業(yè)城市唐山，至今為止，尚沒有一趟便捷的列車直達(dá)石家莊，這嚴(yán)重阻礙了城市間的經(jīng)濟(jì)交流和人員的往來。隨著環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的崛起和京津冀經(jīng)濟(jì)一體化的逐步實(shí)施，近800公里的區(qū)域性鐵路列入規(guī)劃中，其中，城際鐵約720公里。區(qū)域性鐵路的建設(shè)有利于遏制地區(qū)間發(fā)展差距，是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)調(diào)、全面發(fā)展的重要保障，

3.2 河北省采用部分委托運(yùn)營管理模式適用性條件

首先，一般規(guī)模比較大的合資鐵路適合采用部分委托運(yùn)營管理模式。河北省計(jì)劃修建的城際鐵路有：京張城際、京承城際、京唐城際、津保城際（2010-2014，已建成）、京石城際等；城際鐵路修建規(guī)模比較大，預(yù)建城際線路達(dá)1329km，采用部分委托的運(yùn)營模式前提具備。其次，河北省周邊的鐵路局有：北京鐵路局、太原鐵路局、鄭州鐵路局、濟(jì)南鐵路局，采用部分委托運(yùn)營模式，可以實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分離”的經(jīng)營管理，在機(jī)車、車輛上充分利用河北省周邊的鐵路局的資源，實(shí)行競爭和外聯(lián)協(xié)作；可以通過競爭機(jī)制調(diào)動(dòng)參與單位的積極性，為增加運(yùn)量、完成運(yùn)輸任務(wù)發(fā)揮促進(jìn)作用；河北省城際鐵路可采用公交化運(yùn)輸組織形式，實(shí)現(xiàn)與區(qū)域內(nèi)的城市和主要城鎮(zhèn)通勤，可以加速城市間人員往來和經(jīng)濟(jì)交流；河北省區(qū)域內(nèi)的國鐵線路網(wǎng)密度較大，聯(lián)網(wǎng)運(yùn)輸優(yōu)勢明顯，可以充分利用新建的客運(yùn)專線、既有線和車站，降低建設(shè)投資。此外成立合資鐵路公司有利于實(shí)現(xiàn)政企分離，按照現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟(jì)體制要求進(jìn)行生產(chǎn)組織，能使社會(huì)投資者合法權(quán)益得以充分保障。

4 啟示

4.1 融資方面

深化投融資體制改革。由于目前我國已建及在建的城際鐵路總里程為6363公里，保守估計(jì)，2014年至2020年7年間，全國城際鐵路新增建設(shè)里程約為1萬公里，平均每年1428公里，而城際鐵路在建線路平均每公里投資額為1.46億元，可以大概估算近7年間，城際鐵路投資規(guī)模高達(dá)14600億元，融資問題將會(huì)成為制約鐵路建設(shè)與發(fā)展的首要問題。河北省城際鐵路建設(shè)線路較多，為了實(shí)現(xiàn)與京津通勤和省內(nèi)城市的快速客運(yùn)，新建鐵路總里程將會(huì)很長。京津冀城際鐵路投資有限公司初期注冊資本100億元，由京津冀三省市政府及鐵路總公司按照3：3：3：1的比例共同出資成立，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城際鐵路建設(shè)資金的需求，缺口很大。而且主要是政府投資，只有鐵總一家國企，而且沒有非公有制經(jīng)濟(jì)參股。希望借助政府的投入拉動(dòng)和市場機(jī)制在建運(yùn)各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)用，通過建立合理的清算制度，發(fā)揮國有資產(chǎn)資金對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，保證融資平臺(tái)的公開、公正，確保投資者的利益，來吸引多元化的資本介入，實(shí)現(xiàn)合資建路，為城際鐵路跨越式發(fā)展提供可靠的財(cái)力支持。

建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。制度是從體制上保證投資者的利益，從而可以吸引多元資金投入鐵路建設(shè)?，F(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是：產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)。成立城際鐵路公司，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征進(jìn)行公司的構(gòu)建、組織、運(yùn)營，可以實(shí)現(xiàn)城際鐵路合資公司在制度上“創(chuàng)收”。

4.2 深化鐵路監(jiān)管體制改革

鐵路行業(yè)旳自然壟斷性、準(zhǔn)公共性、外部性決定了政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其監(jiān)管。2013年，國務(wù)院為實(shí)現(xiàn)鐵路政企分開實(shí)行大部委改革。目前，我國鐵路行業(yè)的政府監(jiān)管部門主要有三個(gè)：交通運(yùn)輸部、鐵路總局及部分社會(huì)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中，交通運(yùn)輸部主要負(fù)責(zé)鐵路的政策指導(dǎo)；鐵路總局是專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；社會(huì)性綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要是發(fā)改委、財(cái)政部、國資委等。在權(quán)力分配時(shí)，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)價(jià)格監(jiān)管和融資監(jiān)管，剝奪了作為專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的鐵路總局的職責(zé)。權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)狀期待指出我國鐵路改革的深入進(jìn)行，鐵路市場化改革任重道遠(yuǎn)[2]。

5 結(jié)語

隨著《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的逐步實(shí)施，合資鐵路已經(jīng)成為我國鐵路市場化改革的主要形式。隨著京津冀城際鐵路的逐漸開工建設(shè)和運(yùn)營，其運(yùn)營管理模式的選擇和創(chuàng)新成為新的研究課題。結(jié)合河北省城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃和合資鐵路長期運(yùn)營實(shí)踐，該文認(rèn)為河北省城際鐵路采用部分委托運(yùn)營管理模式能夠?qū)F和合資鐵路的相對(duì)優(yōu)勢結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

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