萬億地方債置換憂喜

數(shù)額龐大的存量地方政府債務(wù)迎來利好消息。

財(cái)政部近日明確，已下達(dá)1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。一直以來被認(rèn)作是中國經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的地方政府債務(wù)，終于找到了解決路徑。

財(cái)政部表示，置換范圍是2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定截至2013年6月30日的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中、2015年到期需要償還的部分。這部分?jǐn)?shù)額為18578億元。

1萬億元的總債券額度占2015年到期政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的53.8%。分地區(qū)的債券額度按照各地2015年到期債務(wù)和全國統(tǒng)一比例（53.8%）測算分配。

“這是順應(yīng)新的《預(yù)算法》的做法，是解決地方政府存量債務(wù)的有效方式。”湖北省財(cái)政廳廳長王文童向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，“很大程度上將通過置換債券最終建立起‘借、用、還’一體的規(guī)范機(jī)制。”

貴州省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人則認(rèn)為：“這是為切實(shí)防止資金鏈斷裂，降低地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，搶占債券發(fā)行市場先機(jī)，控制債券的發(fā)行成本?！?/p>

清理甄別是前提

地方政府債務(wù)數(shù)額到底有多少？兩年前，審計(jì)署進(jìn)行了一次全國范圍的政府性債務(wù)審計(jì)，截止到2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約為10.8萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)約2.6萬億元，承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.3萬億元。

去年10月，財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求各省對于2013年6月到2014年12月31日期間的新增債務(wù)，再進(jìn)行清理甄別。

“相比2013年審計(jì)署的那次審計(jì)，這次清理甄別最大的不同是分類更加規(guī)范，對于政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任、救助責(zé)任的債務(wù)，認(rèn)識(shí)更加明確和統(tǒng)一?！焙邶埥∝?cái)政廳廳長王慶江告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者。

他舉例說，比如之前對于交通建設(shè)是屬于政府負(fù)有償還責(zé)任還是擔(dān)保責(zé)任，認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一?，F(xiàn)在則確定為具有擔(dān)保責(zé)任?！斑@次的甄別清理讓具體事項(xiàng)的認(rèn)定更為明確?！?/p>

而根據(jù)原計(jì)劃，各省財(cái)政部門本應(yīng)在今年1月5日之前將甄別結(jié)果上報(bào)財(cái)政部。

接近財(cái)政部的人士表示，部分省份上報(bào)的結(jié)果數(shù)額太大了，大大超出財(cái)政部的預(yù)期，所以面臨重新篩選調(diào)整。有觀點(diǎn)分析認(rèn)為，這是因?yàn)椴糠质》葚?cái)政部門認(rèn)為這可能是最后一次把存量債務(wù)認(rèn)定為地方債的機(jī)會(huì)，因此傾向于多報(bào)賬。

1月29日財(cái)政部發(fā)文稱，有一些地方存在債務(wù)數(shù)據(jù)錯(cuò)報(bào)、虛報(bào)等問題，需要進(jìn)一步核實(shí)，并要求各地對初步清理甄別結(jié)果組織開展自查，3月8日前上報(bào)財(cái)政部。隨后，財(cái)政部、發(fā)改委、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)又聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)清理甄別初步結(jié)果核查工作的通知》，通知要求核查截止日期更新為2015年4月8日。

截止發(fā)稿前，唯一一個(gè)公布債務(wù)情況的省份是海南省。其在2015年預(yù)算報(bào)告中稱，截至2014年末，海南省政府性債務(wù)余額1719億。這一規(guī)模相較2013年6月底的審計(jì)結(jié)果增加了22%。同時(shí)，海南也強(qiáng)調(diào)，目前財(cái)政部正在對海南省上報(bào)的清理結(jié)果進(jìn)行復(fù)查，這一結(jié)果可能會(huì)進(jìn)行調(diào)整。

去年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)文）中對債務(wù)類別給出了詳細(xì)的定義：沒有收益的公益性事業(yè)由地方政府發(fā)行一般債券，主要以一般公共預(yù)算收入償還;有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

“所以現(xiàn)在對于債務(wù)的清理甄別會(huì)直接影響到未來幾年的公共預(yù)算和基金預(yù)算安排。這兩者之間不能打通，國家特意設(shè)立這樣的防火墻，就是為了保障規(guī)范?！蓖跷耐f，“現(xiàn)在國家對地方政府債務(wù)逐步的管理就是分類分清楚，定性定清楚，然后再進(jìn)行化解和防控?！?/p>

另外，財(cái)政部明確置換債券也會(huì)有一般債券和專項(xiàng)債券之分，債務(wù)的清理甄別必然也成為進(jìn)行置換債券的前提。

“置換債券是涉及到2015年到期的債務(wù)，就必須精確到債務(wù)的定性、債務(wù)的數(shù)額、債權(quán)人債務(wù)人，這些不明確的話，就無法進(jìn)行置換。”王文童表示。

債券置換解壓

實(shí)際上，置換債務(wù)并不是今年突然出現(xiàn)的新提法。早在去年的43號(hào)文中，對于妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資就曾提到：對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

一方面以借新還舊的方式置換高息貸款，既能有效降低銀行的壞賬率，又能延長借款期限，減輕地方債務(wù)的償債壓力;另一方面則是改變目前以銀行貸款為主的債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過發(fā)行債券直接融資，來替換掉原來成本較高的借債。

“自己發(fā)債是市場化運(yùn)作，公開透明的，有競爭的機(jī)制在里頭，成本自然會(huì)低。但是銀行貸款的方式，很難跟銀行討價(jià)還價(jià)，很難降低資金成本?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者。

根據(jù)財(cái)政部的匡算，債務(wù)置換后地方政府一年可減利息負(fù)擔(dān)400億～500億元，緩解地方支出壓力，也讓地方騰出部分資金加大其他支出。

“置換債務(wù)在一定程度上擴(kuò)大地方借債的空間。這也是順應(yīng)新的《預(yù)算法》的做法，是解決地方存量債務(wù)一種有效的過渡性的措施。”劉尚希說。

經(jīng)過四次審議于今年1月1日施行的新《預(yù)算法》明確規(guī)定，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。為地方政府債務(wù)打開“前門”。

在此之前，共有10個(gè)省市試點(diǎn)了自發(fā)自還債券試點(diǎn)。兩會(huì)期間財(cái)政部部長樓繼偉答記者問時(shí)表示，自發(fā)自還試點(diǎn)效果不錯(cuò)，今后絕大部分地方都要準(zhǔn)備自發(fā)自還。

而置換債券已經(jīng)被明確要各省自發(fā)自還。

貴州省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示：“我們省財(cái)政廳已經(jīng)成立了地方政府債券發(fā)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組，打算在2015年8月前開展組織債券信用評(píng)級(jí)、組建政府債券承銷團(tuán)、組織債券招標(biāo)發(fā)行、做好信息披露等工作。”

但是另一省份財(cái)政部門負(fù)責(zé)人則表達(dá)了自己的擔(dān)憂：“我們以前是財(cái)政部代發(fā)，這次置換債券本來還是想讓財(cái)政部代發(fā)的方式好一點(diǎn)，我們是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)力并不雄厚，我擔(dān)心我們自己發(fā)行的話，利率會(huì)不那么低。另外我們的總量規(guī)模小，這樣成本就會(huì)高。”

“這就是我擔(dān)心的市場風(fēng)險(xiǎn)，地方發(fā)展不平衡，財(cái)政能力不一樣，很有可能某欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)債的時(shí)候，市場投資者對此沒有信心，面臨發(fā)債發(fā)不出去的境況。這是無法政府單方面控制的事情?！眲⑸邢Ｕf。

劉尚希進(jìn)一步分析認(rèn)為：“另外，還有一個(gè)管理風(fēng)險(xiǎn)，置換債券在地方實(shí)踐中，要嚴(yán)格監(jiān)督檢查不能變形走樣，被拿去干其他的事了。這涉及到財(cái)政部的管理問題。我認(rèn)為置換債務(wù)情況應(yīng)該最終向人大報(bào)告?！?/p>

新融資方式

置換債務(wù)只是將暫時(shí)要到期的債務(wù)延期，獲取時(shí)間上的空間，并且只占存量債務(wù)的53.8%。剩下的存量債務(wù)及新債，則要依靠其他的融資方式來解決。

以往地方政府最傳統(tǒng)的融資方式，就是依賴土地財(cái)政?！暗胤絺鶆?wù)對土地依賴度占到將近一半，這幾年土地收益還債還可延續(xù)。但長遠(yuǎn)來看還要尋找新的融資方式?！鄙綎|省財(cái)政廳廳長于國安對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說，“從總量上看，地方赤字要想滿足地方融資建設(shè)需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)樗?、公路、鐵路投資很大，資金缺口較多。建議中央多發(fā)專項(xiàng)債券解決投入不足問題。”

今年的預(yù)算報(bào)告明確指出，2015年的地方財(cái)政赤字目標(biāo)為5000億元，且增加安排地方政府專項(xiàng)債券1000億元并納入地方政府性基金預(yù)算管理，主要用于有一定收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)支出。但是分配到各個(gè)省份之后數(shù)額又是杯水車薪。

此外，地方舉債機(jī)制也面臨轉(zhuǎn)軌過渡期，多種新舊模式并存，包括通過融資平臺(tái)渠道展開的城投債發(fā)行、平臺(tái)銀行貸款、信托和券商資管渠道融資，以及順應(yīng)PPP模式展開的項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化舉債方式。

其中PPP模式從2014年1月份以來，得到財(cái)政部的主推，樓繼偉在多個(gè)場合力推此模式：有一定收益或者可以改造成有比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

四川省財(cái)政廳廳長王一宏向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者介紹：到去年年底四川全省發(fā)布的PPP項(xiàng)目，涉及資金將近2000億，簽約了28個(gè)項(xiàng)目，涉及城市公共設(shè)施如供水、排水、治污、環(huán)境保護(hù)治理、城市道路管理，以及醫(yī)療和教育。

“目前9個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)開工建設(shè)。28個(gè)項(xiàng)目的簽約，形成了一個(gè)示范效應(yīng)，這在財(cái)政收入下滑，支出剛性不變，收支矛盾異常尖銳的條件下，成為地方政府融資的指路明燈?！蓖跻缓暾f。

“實(shí)際上還是要轉(zhuǎn)變地方政府的職能，不能什么事情都要自己去干，很多事情可以到市場去干，更多地激活民間資金。包括清理地方各種非稅及稅收優(yōu)惠政策，實(shí)際上也在倒逼著地方政府職能轉(zhuǎn)變?！眲⑸邢Ｕf。