關(guān)于財政項目預算執(zhí)行進度計算問題淺析

許能銳 戴維納

【摘 要】 隨著財政預算項目資金投入的加大，國家對預算項目執(zhí)行的要求嚴格，執(zhí)行進度問題更被關(guān)注。針對財政預算項目的特點，當前較為簡便的預算執(zhí)行進度計算方法并不完全適用，由于沒有考慮到項目執(zhí)行時間的差異，容易造成項目支出不均衡，資金使用效益低下。由此，文章提出了新的預算執(zhí)行進度計算方法，即應在相對時間內(nèi)合理計算金額進度，并闡述了其合理性和科學性以及存在的問題，以期為科學合理考核財政預算項目提供指導和建議。

【關(guān)鍵詞】 財政項目； 財政預算； 執(zhí)行進度

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）12-0095-03

一、研究背景

21世紀以來，伴隨著財政體制的改革，特別是財政預算制度的完善，國家不斷加大財政項目資金投入力度，加強財政項目預算執(zhí)行進度，預算執(zhí)行支出進度有所提高。目前，財政資金總體呈現(xiàn)出以下兩個特點：一是預算安排大幅增加，預算完成比例明顯提高；二是支出進度有所加快，預算執(zhí)行率有所提高。但是，財政預算項目還是存在著諸多問題：如個別大項目資金下達過慢，當年度預算執(zhí)行進度較慢，存在集中使用資金、效益不高、不按預算計劃執(zhí)行的情況；由于預算執(zhí)行進度跟不上且有些項目當年度結(jié)余資金應收回，容易導致臨時改變資金用途，造成財政資源的浪費；預算執(zhí)行存現(xiàn)額前低后高，預算執(zhí)行進度不均衡，年底集中突擊花錢的現(xiàn)象較為普遍。

諸多預算項目管理都圍繞預算項目執(zhí)行進度考量，財政支出的預算執(zhí)行進度計算問題日益成為財政工作的難點之一，當前項目執(zhí)行進度計算方法尚存在一定的缺陷，財政預算項目執(zhí)行中存在的問題與財政預算進度的計算考量存在一定的關(guān)聯(lián)性。不科學的財政項目預算執(zhí)行進度計算容易導致兩大方面的危害。一方面，如果其嚴格按照預定的預算項目執(zhí)行進度執(zhí)行，用存在不合理性的預算項目執(zhí)行進度計算方法來計算，那么當這種不合理性趨于明顯的時候，財政預算項目的執(zhí)行一定是合規(guī)但是不科學的，極其容易出現(xiàn)一些隱蔽性的短期行為。這種制度性的“言聽計從”只能導致效率低下，資金使用不恰當，預算執(zhí)行過程把關(guān)不嚴。另一方面，如果沒有嚴格按照預定的財政預算項目執(zhí)行進度來執(zhí)行，最后年終的財政績效考核很可能會完不成任務，出現(xiàn)“好人辦壞事”的結(jié)果，落后的工作考核方式影響其單位的集體榮譽，甚至可能會影響其下年度下達的撥款預算資金總額。根據(jù)制度經(jīng)濟學的觀點，制度對人的機會主義傾向或行為的影響具有兩重性，制度既可以在一定程度上約束人們的機會主義行為傾向，又可能誘導出某些機會主義行為傾向，如道德風險、尋租活動等。當前的預算項目執(zhí)行進度計算方法就存在著這樣的問題。

由此，確定合理的財政預算項目執(zhí)行進度計算方法雖只是一個小問題，卻是根本性的問題。這對于提高資金的使用效益，提高高校預算管理效率，為可靠的財務信息提供保證，各部門作出科學決策都具有重要意義。

二、當前預算執(zhí)行進度計算方法及存在的問題

影響財政預算執(zhí)行進度的因素有很多，如部門工作效率的影響、基層財政報賬管理方式的影響、項目實施進度的影響、文件與資金下達時間的影響。當前比較普遍適用的財政支出的預算執(zhí)行進度計算方法即公式（1）：

其中，P：預算執(zhí)行進度；X1：已執(zhí)行金額；X2：預算項目總金額。

這種計算方法存在極大的缺陷，原因就在于這種項目執(zhí)行進度計算方法沒有考慮到不同預算項目下達時間的差異。在實際工作中，資金下?lián)芪募c資金下達時間不同步，有時文件到，資金未及時到；有時資金到，文件未及時到，不能準確轉(zhuǎn)撥資金，影響預算執(zhí)行。很多財政補助和金額較大的項目都是在7月份后甚至年底下達的，但是所有的項目進度計算方法都按照以上的計算公式，難免會造成年底下達項目明明執(zhí)行進度良好，但由于金額較大，執(zhí)行時間尚短，使得執(zhí)行進度百分比相對于年初下達項目來說遠遠較低，往往拉低了總執(zhí)行進度，使其與實際相偏離，這種計算方法存在的不合理性可以概括為以下三點：

首先，不利于有效激勵項目執(zhí)行，一般很少提前考慮項目執(zhí)行情況，不易于計劃管理。由于某些財政預算項目下達時間本身較晚，存在其客觀原因，加之執(zhí)行進度計量方法的不合理不科學，往往很多單位不得不為“剛下達的預算項目就已經(jīng)開始為執(zhí)行進度趕不上”的問題發(fā)愁，極大地打擊了其積極性，難以增強全體預算執(zhí)行人員的信心，影響其工作順利穩(wěn)定開展。

其次，不利于提高預算項目資金的使用效率，相關(guān)機構(gòu)和單位可能存在短時間內(nèi)集中使用預算資金、資金使用不當?shù)榷唐谛袨?。各單位財務處往往在年終時因結(jié)余資金尚多而催促著花錢，為了避免達不到執(zhí)行進度或者資金收回的情況出現(xiàn)，各種不合規(guī)的行為時有發(fā)生，這樣的短期行為難以使財政預算項目資金真正用到實處。

最后，對于預算項目執(zhí)行的考核也不夠科學和人性化。目前國家財政預算內(nèi)撥款仍是大部分機構(gòu)經(jīng)費的主要來源，有的可以占到整個單位資金來源的50%以上。而這些預算內(nèi)撥款當年的執(zhí)行進度金額直接影響了其下年的撥款金額，如果預算執(zhí)行進度達不到要求，很可能就會削減，這也是大部分單位不愿意接受的情況。不合理計算執(zhí)行進度容易帶來這樣的壓力，對于其財務預算執(zhí)行的考量來說也是不科學、不合理、不人性化的。

三、改進后財政預算執(zhí)行進度計算方法

為科學計算財政預算執(zhí)行進度，首先就要了解財政預算項目資金的運行周期。一般的項目預算周期包括四個階段：預算編制、批準、執(zhí)行、決算編制和審批。即我國財政項目預算從開始編制一直到審批了決算編制之后才算是一個周期。財政預算周期也是這樣一個過程。我國的財政年度為12個月，從每年的1月1日起至同年的12月31日止。但是預算周期可能遠遠長于這個財政年度。因為一般在上一個財政年度就開始了下一年度預算編制，還有預算在財政年度結(jié)束之后，仍然需要時間匯總?cè)ツ觐A算執(zhí)行的情況，既要對預算執(zhí)行情況進行審計，又要編制決算，并對決算進行審批。通常情況下，一直要到下一個財政年度的中期左右，審計工作和決算才能編制出來，再報相關(guān)機構(gòu)審批。所以，如果要考慮預算項目時間，財政預算項目資金的運行周期應該是項目資金下達開始執(zhí)行至項目完成時間。

由于財政項目一般由財政廳負責統(tǒng)轄、催促進度，在下達目標執(zhí)行進度的時候，一般都在當年度考慮金額進度，只是簡單地按照公式（1）計算反饋，即沒有考慮項目的時間差異，這樣得出來的執(zhí)行進度沒有統(tǒng)一的計算口徑，忽略了有的財政項目運行周期為一年，有的為兩年，且最重要的是忽略了有的財政項目下達時間在年底，有的在年初，統(tǒng)一考察當年度總體預算執(zhí)行進度時就會出現(xiàn)較大的偏差。如果考慮預算項目下達時間，那么比較合理的計算方式就是在公式中列入時間除數(shù)，應該將項目執(zhí)行平均到其執(zhí)行期內(nèi)計量，統(tǒng)一所有不同下達時間項目的計量尺度，也就可以得到公式（2）：

其中，P：預算執(zhí)行進度；X1：已執(zhí)行金額；X2：項目總金額；T1：已執(zhí)行時間；T2：預算運行周期。

合理的預算執(zhí)行進度應分為金額進度和時間進度兩個基本點。公式（2）中X1/X2可以理解為預算項目的金額進度，T1/T2可以理解為預算項目的時間進度，兩者綜合考慮得出來的執(zhí)行進度P消除了項目間的時間差異。公式（2）得出的P值即預算項目進度可以分為三種情況：

當P<1時，即金額進度小于時間進度時，說明相對于時間進度，金額執(zhí)行進度較慢，在這種情況下計算出來公式（2）的P值相對于公式（1）更大一些，不至于個別大項目因下達時間過晚、執(zhí)行進度百分比低大大影響總的執(zhí)行進度，更好地體現(xiàn)了其合理性。

當P=1時，說明金額進度與時間進度保持一致，兩者相等，這是一種理想狀態(tài)，預算項目執(zhí)行良好，達到了均衡，并且，項目運行周期結(jié)束時如果金額也執(zhí)行完畢，X1/X2=T1/T2=1，那么此時金額進度與時間金額完全匹配，且項目也在預期內(nèi)順利完成。

當P>1時，金額進度大于時間進度，項目執(zhí)行超前，一般情況下，按此進度預計可以在預期內(nèi)執(zhí)行完畢或者已提前在項目運行周期內(nèi)執(zhí)行完畢。

可知，這種計算方法下，預算執(zhí)行進度達到1或者接近1時為一種良好的狀態(tài)，說明預算執(zhí)行有條不紊，預算支出較為均衡。從另一方面來看，當預算執(zhí)行完全均衡時，即P等于1時，公式（1）的金額進度=X1/X2=時間進度=T1/T2。公式（2）和工程預算項目進度計算中的序時進度的思路是相一致的，都考慮了時間因素，且得出來的結(jié)果更為直觀，易于理解，是一個更為合適的計算方法。

四、關(guān)于改進后的預算執(zhí)行進度計算方法實例

首先，就公式（2）舉單一項目說明：某財政預算項目專項資金1.8億元，項目下達時間為2014年6月30日，截至當年底已經(jīng)完成金額為1.152億元，當年度預算考核須達到的進度為80%。按照公式（1）計算：執(zhí)行進度=1.152/1.8

=64%，進度明顯較慢，沒有達到考核要求。以目前一般財政項目的執(zhí)行時間即12個月為基準，假設(shè)該項目計劃執(zhí)行周期為一個公歷年度，再按照公式（2）計算，即考慮下達時間的影響后，執(zhí)行進度=（1.152/1.8）/（6/12）=1.28，這種計算方法的進度是大于1的，總體來說金額進度還是大于時間進度的，預算執(zhí)行并不算滯后，并不能算作沒有達到考核要求。

截至2014年12月底，經(jīng)費來源主要為財政撥款的某一單位，選取其主要幾個財政預算項目的支出，以一年12個月為各項目運行周期，各按公式（1）和公式（2）來分析總的當年度預算執(zhí)行進度情況，并作對比分析，其數(shù)據(jù)結(jié)果如表1所示：

從以上內(nèi)容可知，該單位的這10個財政預算項目下達時間不一，在當年度的執(zhí)行時間明顯不同，最后一個金額較大的項目甚至才執(zhí)行了短短三個月時間，但是，在最后要求當年度財政預算達到的執(zhí)行進度時，往往只有一個籠統(tǒng)的金額百分比，假設(shè)當年度這些預算項目進度要求達到85%，這時按照原始的進度計算方法公式（1）即以合計的完成金額和總金額相除來計算的執(zhí)行進度為72.4%，該單位綜合的10個項目預算執(zhí)行進度并沒有達到要求。而實際上這些項目除項目4和項目7以外，其公式（2）的計算結(jié)果都大于1或者接近于1，其在相對時間內(nèi)的執(zhí)行完成情況良好，不能一并以沒有達到預算進度來否定，否則就會出現(xiàn)一些上文所述的負面影響。所以，在考慮所有項目的年度預算執(zhí)行進度時，不應該僅僅以一個簡單的綜合百分比要求，而是要分項目分情況具體分析，合理計算考慮到有的項目確實是執(zhí)行進度良好，有的項目雖然看似執(zhí)行金額百分比較小，但實際上在相對時間內(nèi)進度是非?？捎^的。由于公式（2）消除了時間差異因素，計算時間基準統(tǒng)一，可以直接用求算術(shù)平均數(shù)的方法來計算綜合的平均情況，由此，根據(jù)公式（2）該年度綜合的10個項目的平均執(zhí)行進度為：

P=∑（X1+X2+……+Xn）/n=（1.09+1.11+0.95+0.75

+1.54+1.50+0.80+1.94+2.50+1.78）/10=1.396

其計算結(jié)果大于1，按照公式（2）的算法，這些項目的預算執(zhí)行進度是較快的，在相對時間內(nèi)達到了相對金額的完成進度。以上兩例都說明了相比于公式（1）的計算方法，公式（2）考慮了項目的實際下達時間和執(zhí)行時間，以金額和時間相除后的相對數(shù)來比較，這樣計算出來的進度指標顯得更加人性化，也更加合理。

五、政策建議

根據(jù)最新修訂的《中華人民共和國預算法》，國家對財政資金清理正朝著更為規(guī)范化、科學化方向發(fā)展。原來的預算執(zhí)行進度計算方法普遍導致預算執(zhí)行進度過慢，達不到年終考核的預算執(zhí)行進度。這直接與國家財政資金使用效益相聯(lián)系，有可能導致財政資金閑置浪費，造成公共資源積壓，也可能導致財政資金使用缺乏安全性、規(guī)范性和有效性。

因此，要完善當前財政預算執(zhí)行進度計算方法，并針對其他導致預算執(zhí)行進度過慢的原因，制定良好的財政項目績效評價方法，針對目前存在的諸多問題，形成以支出效益最大化的結(jié)果為導向的績效評價模式，逐步發(fā)展以公眾為導向的績效評價模式。財政項目支出績效評價的最終目的是強化項目單位的績效觀念，提高財政資金的管理效能和使用效益，逐步實現(xiàn)項目的績效預算，調(diào)整和優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)。當前可行的一個突破口就是從財政項目預算執(zhí)行進度計算考核入手，改變當前預算執(zhí)行考核簡單的以是否達到上級要求的百分比為重點的局面，應充分考慮項目本身存在的時間差異，應以是否與時間進度匹配為考核重點。完善財政項目支出績效評價指標體系維度建設(shè)，更加重視業(yè)務和財務角度的考核，加強公眾維度評價，并將預算執(zhí)行監(jiān)督結(jié)果納入考核范圍，最終建立更為科學合理的績效評價模式。

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