以法治思維和法治方式推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)*
——澳門(mén)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

戴激濤

以法治思維和法治方式推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)*
——澳門(mén)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

戴激濤

社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展需要在法治思維和法治方式的指導(dǎo)下進(jìn)行。澳門(mén)特別行政區(qū)在實(shí)行協(xié)商民主的過(guò)程中，充分運(yùn)用法治思維和法治方式，以《澳門(mén)基本法》為核心構(gòu)建起多層次的協(xié)商機(jī)制，對(duì)內(nèi)地協(xié)商民主的發(fā)展極具啟示意義。以法治思維和法治方式推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)，應(yīng)從切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法開(kāi)始：尊重憲法作為社會(huì)共識(shí)的重要價(jià)值，堅(jiān)持“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，運(yùn)行憲法設(shè)計(jì)的協(xié)商民主制度，落實(shí)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。

法治思維 法治方式 協(xié)商民主 憲法思維

自協(xié)商民主成為當(dāng)代民主理論的新潮流后，關(guān)于協(xié)商民主的理論爭(zhēng)鳴和實(shí)踐探索方興未艾。盡管存在各種分歧，但幾乎所有的協(xié)商民主論者都共享這樣一個(gè)觀念：立法和公共決策的合法性來(lái)源于自由平等的公民在遵循既定法律規(guī)則基礎(chǔ)上形成的理性協(xié)商。隨著協(xié)商情勢(shì)的不斷發(fā)展，“有必要使更大程度的協(xié)商成為現(xiàn)代民主國(guó)家的一個(gè)關(guān)鍵性的優(yōu)先考慮”①。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，也是我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容。目前，協(xié)商民主已深深嵌入了我國(guó)社會(huì)主義民主政治全過(guò)程，北京朝陽(yáng)區(qū)社區(qū)居民議事協(xié)商會(huì)、浙江溫嶺的民主懇談會(huì)和廣東順德的決策咨詢(xún)委員會(huì)等，都是我國(guó)基層群眾實(shí)踐協(xié)商民主的生動(dòng)體現(xiàn)。在我國(guó)的香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū)，也有不少協(xié)商民主的創(chuàng)新做法。其中，澳門(mén)在兩岸四地中引入“協(xié)商民主”已初見(jiàn)成效，優(yōu)勢(shì)明顯。②在黨的十八大報(bào)告提出的“運(yùn)用法治思維和法治方式”精神和十八屆四中全會(huì)提出的“全面推進(jìn)依法治國(guó)”目標(biāo)的指引下，對(duì)澳門(mén)實(shí)行協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和借鑒，是新時(shí)期推進(jìn)我國(guó)協(xié)商民主制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。

實(shí)行和發(fā)展協(xié)商民主需要運(yùn)用法治思維和法治方式

法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征和重要標(biāo)志，“法治是社會(huì)關(guān)系的所有參與者(國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)、公職人員、社會(huì)組織、公民)實(shí)施在法律或以法律為基礎(chǔ)的法令中的法律規(guī)范的原則、方法和制度”③。法治首先是憲法之治，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！币婪ㄖ螄?guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家的各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度與法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。實(shí)踐亦證明，要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，充分運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作的發(fā)展。

(一)運(yùn)用法治思維和法治方式是依法治國(guó)的內(nèi)在要求

自依法治國(guó)被莊嚴(yán)載入憲法后，國(guó)家的各項(xiàng)工作逐步走上法治化軌道，法治思維和法治方式在國(guó)家治理和社會(huì)管理中發(fā)揮著重要作用。“所謂‘法治思維’，是指公權(quán)力執(zhí)掌者依其法治理念，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到和所要處理的問(wèn)題(包括涉及改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)等各領(lǐng)域、各方面的相關(guān)問(wèn)題)進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程?！雹芊ㄖ畏绞絼t是運(yùn)用法治思維來(lái)處理、分析和解決問(wèn)題的行為方式。法治思維與法治方式是內(nèi)在和外在的關(guān)系，法治思維決定著法治方式，法治方式體現(xiàn)著法治思維。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過(guò)程中，法治思維和法治方式特別要求國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員在處理問(wèn)題的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)具備法律規(guī)則意識(shí)，服從法律權(quán)威，自覺(jué)將法治的精神、理念、規(guī)則等運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問(wèn)題的過(guò)程中，方能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行，化解國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的緊張關(guān)系，從而有效地“深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”。

一方面，運(yùn)用法治思維和法治方式是實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的內(nèi)在要求。在立憲主義理論中，法治的含義主要是指政府應(yīng)當(dāng)服從法律的治理，遵守法律的規(guī)定。作為現(xiàn)代立憲國(guó)家的基本構(gòu)成，法治為民主政體的良好運(yùn)行所不可或缺?，F(xiàn)代立憲國(guó)家通過(guò)一系列制度和文化安排來(lái)建構(gòu)和規(guī)范政府權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利，法治在其中居于核心地位?，F(xiàn)代法治國(guó)家的政府整體架構(gòu)皆由法律特別是憲法來(lái)構(gòu)筑，憲法通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力的界定、配置和規(guī)制，使不同國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間可以在各自的權(quán)限范圍內(nèi)有序運(yùn)轉(zhuǎn)和有效合作。根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！币虼耍趪?guó)家的各項(xiàng)具體工作中，國(guó)家公權(quán)力的行使者應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)認(rèn)識(shí)問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的思維習(xí)慣，這是實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的應(yīng)有之義。

另一方面，運(yùn)用法治思維和法治方式是化解國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利緊張關(guān)系的內(nèi)在要求。國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利是國(guó)家與公民兩大基本憲法主體在憲法上的存在方式，是其憲法地位的表現(xiàn)形式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容。自從國(guó)家產(chǎn)生和出現(xiàn)以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)的整體歷史進(jìn)程便始終貫穿著國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)。因此，實(shí)現(xiàn)二者之間的和諧平衡成為現(xiàn)代國(guó)家治理的重要目標(biāo)，“當(dāng)一個(gè)國(guó)家和它公民之間的關(guān)系呈現(xiàn)出廣泛的、平等的、有保護(hù)的和相互制約的協(xié)商這些特點(diǎn)，我們就說(shuō)其政權(quán)在這個(gè)程度上是民主的”⑤。發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和公民間的良好互動(dòng)，無(wú)疑都需要運(yùn)用法治思維和法治方式。依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，法治的直接體現(xiàn)就是憲治，因此，運(yùn)用法治思維首先是運(yùn)用憲法思維。這就意味著，化解國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的緊張關(guān)系，依法維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定都需要充分運(yùn)用法治思維和法治方式，尊重憲法和法律的權(quán)威，切實(shí)尊重人民作為主權(quán)者的憲法地位，這樣才能有效解決社會(huì)生活中的各種矛盾，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的內(nèi)在平衡。

(二)實(shí)行和發(fā)展協(xié)商民主需要運(yùn)用法治思維和法治方式

黨的十八大提出，在發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治的進(jìn)程中，要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。要從制度上保證協(xié)商民主的規(guī)范運(yùn)行及協(xié)商成果的有效實(shí)施，首先就必須運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)建立各種協(xié)商機(jī)制，規(guī)范各種協(xié)商程序，明確不同領(lǐng)域的不同協(xié)商主體的協(xié)商規(guī)則及協(xié)商責(zé)任，以確保協(xié)商的民主性、科學(xué)性和實(shí)效性。

一方面，廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的協(xié)商民主機(jī)制需要運(yùn)用法治思維和法治方式。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”要落實(shí)憲法的規(guī)定，建立健全人民群眾參與各層次管理和治理的協(xié)商民主機(jī)制，并有效解決實(shí)踐中出現(xiàn)的人民群眾在國(guó)家政治生活和社會(huì)治理中無(wú)法表達(dá)、難以參與的問(wèn)題，必須運(yùn)用法治思維和法治方式，尊重協(xié)商參與者的基本權(quán)利。在協(xié)商民主的話(huà)語(yǔ)體系中，每位公民在公共決策的過(guò)程中，擁有同樣的機(jī)會(huì)來(lái)發(fā)表見(jiàn)解和采用其他任何人都可采用的表達(dá)方式，擁有同樣的進(jìn)行辯論和商討相關(guān)領(lǐng)域問(wèn)題的權(quán)利，并在決策過(guò)程中擁有平等的地位和權(quán)利。“公共協(xié)商是一個(gè)經(jīng)由法定制度規(guī)范、持續(xù)進(jìn)行的過(guò)程，所有的協(xié)商都必須具備公開(kāi)的會(huì)議形式，所有公民都應(yīng)當(dāng)享有充分的信息知情權(quán)和平等的參與機(jī)會(huì)，且公民所有的選擇都必須受到尊重。”⑥這不僅是協(xié)商得以展開(kāi)和繼續(xù)進(jìn)行的前提條件，也是確保協(xié)商能夠真正反映民意、集中民智，使各協(xié)商參與者提出的意見(jiàn)和建議都能運(yùn)用于治國(guó)理政的關(guān)鍵所在。

另一方面，推進(jìn)協(xié)商民主的規(guī)范化、制度化建設(shè)，落實(shí)協(xié)商責(zé)任，確保協(xié)商實(shí)效需要運(yùn)用法治思維和法治方式。公開(kāi)性是協(xié)商民主制度運(yùn)行的首要原則，意指政府官員與公民都需要公開(kāi)合理地論證其政治行為。⑦在協(xié)商過(guò)程中，每個(gè)參與者都有權(quán)利了解其同伴是如何履行公民責(zé)任的，且能夠監(jiān)督協(xié)商主導(dǎo)方公正地履行他們的職責(zé)，明確不同偏好背后的理由，從而促進(jìn)更好的、更為開(kāi)放的持續(xù)性協(xié)商。這就需要落實(shí)公開(kāi)性原則，將協(xié)商議題、協(xié)商規(guī)則、協(xié)商過(guò)程及協(xié)商后果公平公正地對(duì)每一參與主體平等開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)參與者的真正平等參與。責(zé)任性原則也是協(xié)商民主的重要原則之一，責(zé)任性原則要求，提出特定議題的機(jī)構(gòu)、政黨和組織必須就其言論及主張向人民負(fù)責(zé)任，審慎地提出其理論依據(jù)并進(jìn)行論證。落實(shí)協(xié)商民主的責(zé)任性原則，不僅可以對(duì)所有參與主體支持何種主張進(jìn)行理性辯論，而且還可以知曉怎樣的建議能形成符合公共利益的方法路徑和決策結(jié)果。毫無(wú)疑問(wèn)，落實(shí)協(xié)商民主的公開(kāi)原則和責(zé)任性原則都需要法律的明確規(guī)定，都要求參與者能夠積極主動(dòng)地運(yùn)用法治思維和法治方式，從而為協(xié)商民主的良好運(yùn)轉(zhuǎn)提供規(guī)范依據(jù)和制度保障。

由此可見(jiàn)，實(shí)行和發(fā)展協(xié)商民主需要運(yùn)用法治思維和法治方式。在兩岸四地協(xié)商民主的實(shí)踐中，澳門(mén)特別行政區(qū)成效顯著，為內(nèi)地推進(jìn)協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒和有益啟示。

澳門(mén)協(xié)商治理的歷史變遷

澳門(mén)在實(shí)行和發(fā)展協(xié)商民主的過(guò)程中取得了顯著效果，這與澳門(mén)獨(dú)特的政制結(jié)構(gòu)、協(xié)商合作的治理傳統(tǒng)及對(duì)《澳門(mén)基本法》的嚴(yán)格遵循是分不開(kāi)的?！氨M管澳門(mén)并非一個(gè)獨(dú)立國(guó)家，而是隸屬于中華人民共和國(guó)的一個(gè)特別行政區(qū)，但由于其享有高度自治，因此在政治制度、法律制度等方面具有相對(duì)獨(dú)立性和自主空間，在這樣一個(gè)地方狹小的微型社會(huì)實(shí)驗(yàn)商談性民意調(diào)查無(wú)疑是相當(dāng)合適的?！雹嗍聦?shí)上，在澳門(mén)回歸前和回歸后，澳門(mén)特區(qū)政治制度的運(yùn)行及公共政策的制定都體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神，形成了獨(dú)具特色的協(xié)商合作的治理模式。

(一)“商人共和政體”的協(xié)商議事傳統(tǒng)

澳門(mén)協(xié)商治理的歷史演進(jìn)，在某種意義上可謂是不同文明、不同制度和不同民族和平共處的典范，“誠(chéng)然在澳門(mén)400多年的歷史中，或多或少產(chǎn)生過(guò)不同程度的糾紛，但最終都能在相互忍讓和諒解的基礎(chǔ)上通過(guò)磋商和談判來(lái)解決，不爭(zhēng)一時(shí)長(zhǎng)短，但求長(zhǎng)期共存”⑨。在澳門(mén)早期的社會(huì)治理中，就非常鮮明地體現(xiàn)了“獨(dú)立自主的小社會(huì)”如何運(yùn)用協(xié)商議事方式進(jìn)行自我管理的“商人共和政體”的特色。

(二)澳門(mén)立法會(huì)運(yùn)作中的協(xié)商政治

(三)基本法框架下的協(xié)商政制設(shè)計(jì)

1999年12月20日，澳門(mén)回歸，《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》生效實(shí)施，確立了澳門(mén)特別行政區(qū)作為中華人民共和國(guó)的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域的法律地位。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第三十一條規(guī)定，“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”《澳門(mén)基本法》在序言中規(guī)定，“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國(guó)家對(duì)澳門(mén)的基本方針政策的實(shí)施?！边@是澳門(mén)協(xié)商政治發(fā)展的基本法依據(jù)，也為澳門(mén)未來(lái)的協(xié)商治理提供了根本制度保障。

根據(jù)澳門(mén)基本法的規(guī)定，澳門(mén)特區(qū)的政治體制是一種以行政為主導(dǎo)、行政與立法相互制衡相互配合、司法獨(dú)立的政治體制，其中體現(xiàn)協(xié)商民主元素的制度建構(gòu)主要表現(xiàn)在如下方面：

1.行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生機(jī)制

《澳門(mén)基本法》第四十七條規(guī)定：“澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。”《澳門(mén)基本法》附件一對(duì)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法進(jìn)行了具體規(guī)定：行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)依法選出，選舉委員會(huì)委員共300人，其中工商、金融界100人，文化、教育、專(zhuān)業(yè)等界80人，勞工、社會(huì)服務(wù)、宗教等界80人，立法會(huì)議員的代表、市政機(jī)構(gòu)成員的代表、澳門(mén)地區(qū)全國(guó)人大代表、澳門(mén)地區(qū)全國(guó)政協(xié)委員的代表40人。各界別法定團(tuán)體根據(jù)選舉法規(guī)定的分配名額和選舉辦法自行選出選舉委員會(huì)委員?；痉捌涓郊囊?guī)定表明，300名由各界人士組成的選舉委員會(huì)通過(guò)協(xié)商的方式來(lái)推選行政長(zhǎng)官，符合澳門(mén)多元社會(huì)的利益代表格局，具有代表性和權(quán)威性，可保證得到社會(huì)各界的廣泛支持。2012年，立法會(huì)修改《行政長(zhǎng)官選舉法》，將行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)人數(shù)增至400人。

2.行政與立法相互合作且相互制約

根據(jù)基本法的規(guī)定，行政長(zhǎng)官行使的職權(quán)包括“簽署立法會(huì)通過(guò)的法案，公布法律”，“簽署立法會(huì)通過(guò)的財(cái)政預(yù)算案”，“委任部分立法會(huì)議員”等，行政長(zhǎng)官如認(rèn)為立法會(huì)通過(guò)的法案不符合澳門(mén)特區(qū)的整體利益時(shí)，可在九十日內(nèi)提出書(shū)面理由并將法案發(fā)回立法會(huì)重議。當(dāng)立法會(huì)拒絕通過(guò)政府提出的財(cái)政預(yù)算案或行政長(zhǎng)官認(rèn)為關(guān)系到澳門(mén)特區(qū)整體利益的法案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見(jiàn)的情形下，行政長(zhǎng)官可解散立法會(huì)。同時(shí)，立法會(huì)有聽(tīng)取行政長(zhǎng)官的施政報(bào)告并進(jìn)行辯論以及就公共利益問(wèn)題進(jìn)行辯論的職權(quán)。

3.行政會(huì)是特區(qū)的最高咨詢(xún)機(jī)構(gòu)

《澳門(mén)基本法》第五十六條規(guī)定：“澳門(mén)特別行政區(qū)行政會(huì)是協(xié)助行政長(zhǎng)官?zèng)Q策的機(jī)構(gòu)。”作為澳門(mén)特區(qū)最高層次的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，行政會(huì)委員的人數(shù)為七至十一人，由行政長(zhǎng)官?gòu)恼饕賳T、立法會(huì)議員和社會(huì)人士中委任，具有一定的代表性，是協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與立法會(huì)、行政機(jī)關(guān)與社會(huì)民眾的重要紐帶。行政會(huì)會(huì)議由行政長(zhǎng)官召集并主持，每一項(xiàng)重要決策在推行之前，都要在行政會(huì)會(huì)議內(nèi)進(jìn)行集體協(xié)商。除人事任免、紀(jì)律制裁和緊急情況下采取的措施外，行政長(zhǎng)官在作出重要決策、向立法會(huì)提交法案、制定行政法規(guī)和解散立法會(huì)前，須征詢(xún)行政會(huì)的意見(jiàn)。

4.多層次的靈活的咨詢(xún)組織

《澳門(mén)基本法》第六十六條規(guī)定：“澳門(mén)特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)可根據(jù)需要設(shè)立咨詢(xún)組織。”第九十五條規(guī)定：“澳門(mén)特別行政區(qū)可設(shè)立非政權(quán)性的市政機(jī)構(gòu)。市政機(jī)構(gòu)受政府委托為居民提供文化、康樂(lè)、環(huán)境衛(wèi)生等方面的服務(wù)，并就有關(guān)上述事務(wù)向澳門(mén)特別行政區(qū)政府提供咨詢(xún)意見(jiàn)?！睘楦玫貙?shí)現(xiàn)政府與社團(tuán)之間的協(xié)商合作，澳門(mén)特區(qū)增設(shè)或重組了由行政長(zhǎng)官任主席的科技委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)和婦女事務(wù)咨詢(xún)委員會(huì)，咨詢(xún)委員會(huì)的主要職責(zé)是收集相關(guān)區(qū)域市民就民政民生事務(wù)提出的意見(jiàn)，進(jìn)行研究并向當(dāng)局提出建議等。實(shí)踐表明，社團(tuán)之間、社團(tuán)與政府之間、社團(tuán)與民眾之間通過(guò)協(xié)商共同制定、執(zhí)行公共政策的合作模式日益在澳門(mén)特區(qū)日益成熟，政府與社團(tuán)之間制度化的咨詢(xún)機(jī)制逐步規(guī)范，這不僅有利于全面吸納和凝練民意，而且有利于政府決策準(zhǔn)確反映民眾需求，提升政府的治理能力。

澳門(mén)實(shí)行協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)與啟示

(一)澳門(mén)實(shí)行協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)

1.立法會(huì)與特區(qū)政府的協(xié)商

根據(jù)基本法的規(guī)定，立法會(huì)有聽(tīng)取行政長(zhǎng)官的施政報(bào)告并與之進(jìn)行辯論及就公共利益問(wèn)題進(jìn)行辯論的職權(quán)。2007年，立法會(huì)對(duì)特區(qū)政府施政辯論制度進(jìn)行了改革，改變了以往每司一日會(huì)議、隔日辯論的做法。經(jīng)立法會(huì)與政府協(xié)商，將每一施政領(lǐng)域的會(huì)議日數(shù)由一日拆分成兩日，每司辯論的總時(shí)間比以前多一小時(shí)。2013年底，立法會(huì)在施政報(bào)告辯論中調(diào)整了辯論方式，增加了追問(wèn)、補(bǔ)答環(huán)節(jié)，以促進(jìn)議員與官員間就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行更深入的辯論，確保立法會(huì)對(duì)施政報(bào)告辯論功能的發(fā)揮。

2.立法及公共決策中的協(xié)商

3.社會(huì)矛盾處理中的協(xié)商

澳門(mén)特區(qū)成立后，多元利益團(tuán)體數(shù)量急劇增加，加之社會(huì)環(huán)境出現(xiàn)了分配失衡、收入分化等現(xiàn)象，產(chǎn)生了各種各樣的社會(huì)問(wèn)題。而澳門(mén)政府運(yùn)用協(xié)商民主的方法，化解了多起社會(huì)保育運(yùn)動(dòng)中的沖突，促進(jìn)了社會(huì)共識(shí)的形成。如在2007年松山燈塔保育運(yùn)動(dòng)中，燈塔西邊的十幾個(gè)小區(qū)的居民自發(fā)組成“保護(hù)東望洋燈塔關(guān)注組”，要求澳門(mén)政府不要批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)商于東望洋燈塔前方興建超高層大樓。經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，澳門(mén)特區(qū)政府在2008年4月16日作出83/2008號(hào)批示，規(guī)定燈塔周邊各區(qū)的建筑物最高為90米，不能高于燈塔，各有關(guān)建筑計(jì)劃需將高度降低。澳門(mén)民眾通過(guò)與特區(qū)政府的理性協(xié)商，最終實(shí)現(xiàn)了對(duì)燈塔景觀的保護(hù)。又如2012年的“保護(hù)鷺鳥(niǎo)林、抵制加油站”運(yùn)動(dòng)，也是經(jīng)過(guò)了澳門(mén)民眾與特區(qū)政府的多次協(xié)商，最后就生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)成了基本共識(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)龍環(huán)葡韻生態(tài)的持續(xù)保護(hù)。

(二)澳門(mén)實(shí)行協(xié)商民主的啟示

澳門(mén)協(xié)商民主的實(shí)踐表明，在協(xié)商過(guò)程中遇到分歧時(shí)，各方主體如果能夠在基本法及澳門(mén)法律制度的基礎(chǔ)上，尊重彼此權(quán)利，耐心細(xì)致地?cái)[事實(shí)講道理，通過(guò)理性協(xié)商的民主路徑，有助于使分歧的觀點(diǎn)慎思明辨，使不同的意見(jiàn)達(dá)成共識(shí)。在實(shí)踐協(xié)商民主的過(guò)程中，澳門(mén)基本法成為協(xié)商民主在澳門(mén)實(shí)踐的根本法律依據(jù)與最高行為準(zhǔn)則，在澳門(mén)基本法框架下的民主協(xié)商可以為實(shí)現(xiàn)立法和公共決策的正當(dāng)合法性尋求另一種可能路徑：通過(guò)公民之間的說(shuō)理、討論、商談和審議不僅可以提升民意質(zhì)量，使各方在互敬互惠的基礎(chǔ)上充分了解彼此的真實(shí)意愿，而且能夠以促進(jìn)公共利益發(fā)展為導(dǎo)向，通過(guò)偏好轉(zhuǎn)變而非偏好聚合的方式尋求彼此均能接受的、具有高度民主合法性的立法及公共決策。

1．尊重法律的最高權(quán)威

澳門(mén)實(shí)行協(xié)商民主的實(shí)踐表明，任何協(xié)商都必須嚴(yán)格依照基本法及澳門(mén)現(xiàn)行的法律體系。澳門(mén)基本法是澳門(mén)特區(qū)的憲制性法律，是澳門(mén)特區(qū)其他立法的基礎(chǔ)和依據(jù)，任何法律法規(guī)與其他規(guī)范性文件均不能和基本法相抵觸。對(duì)于發(fā)展協(xié)商民主而言，澳門(mén)基本法最重要的價(jià)值在于為協(xié)商民主的建制化提供根本法律保障，尤其對(duì)澳門(mén)居民各項(xiàng)權(quán)利和自由的充分保障。如《澳門(mén)基本法》第二十五條規(guī)定：“澳門(mén)居民在法律面前一律平等，不因國(guó)籍、血統(tǒng)、種族、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經(jīng)濟(jì)狀況或社會(huì)條件而受到歧視?！钡诙邨l規(guī)定：“澳門(mén)居民享有言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由，組織和參加工會(huì)、罷工的權(quán)利和自由。”基本法對(duì)澳門(mén)居民基本權(quán)利的規(guī)定，是澳門(mén)居民能夠參與各種協(xié)商活動(dòng)的規(guī)范依據(jù)，也是協(xié)商能夠取得實(shí)效的根本保障。

2．協(xié)商辯論建制化

協(xié)商辯論建制化主要體現(xiàn)在立法會(huì)辯論施政報(bào)告制度。根據(jù)澳門(mén)基本法的規(guī)定，行政長(zhǎng)官要定期向立法會(huì)作施政報(bào)告，立法會(huì)具有就行政長(zhǎng)官的施政報(bào)告提出辯論的職權(quán)，旨在發(fā)揮立法會(huì)的立法監(jiān)督職能。這種立法會(huì)就行政長(zhǎng)官施政報(bào)告進(jìn)行辯論的制度設(shè)計(jì)，既體現(xiàn)了特區(qū)政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)的基本法精神，又明確了立法會(huì)與特區(qū)政府依法進(jìn)行協(xié)商辯論以實(shí)現(xiàn)立法會(huì)對(duì)政府的民主監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)特區(qū)民主治理的目的。實(shí)踐表明，立法會(huì)辯論施政報(bào)告制度有利于各種不同意見(jiàn)在立法會(huì)內(nèi)通過(guò)全體大會(huì)的形式進(jìn)行公開(kāi)交流，集中不同的智慧和力量，找到解決問(wèn)題的方法，從而促進(jìn)特區(qū)政府的科學(xué)決策與依法施政。而且，自2003年起，立法會(huì)就決定在與特區(qū)政府進(jìn)行施政報(bào)告辯論時(shí)，利用立法會(huì)專(zhuān)用網(wǎng)頁(yè)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)直播全部辯論過(guò)程，使廣大澳門(mén)居民可以更好地了解施政辯論的整個(gè)過(guò)程。

3．咨詢(xún)制度規(guī)范化

為了使特區(qū)政府和居民在重大的公共政策議題上能取得更大的默契、共識(shí)和信任，特區(qū)政府在2011年8月16日出臺(tái)了《公共政策咨詢(xún)規(guī)范性指引》，就公共政策咨詢(xún)的原則、規(guī)劃統(tǒng)籌和回饋總結(jié)進(jìn)行了全面規(guī)定，訂定“重大政策”與“政策項(xiàng)目及措施”咨詢(xún)時(shí)應(yīng)遵循“七項(xiàng)原則”，其中“重大政策”包括與澳門(mén)社會(huì)發(fā)展方向及規(guī)劃、全體或大部分公民相關(guān)，及列入澳門(mén)特別行政區(qū)政府施政方針中的重點(diǎn)政策；“政策項(xiàng)目及措施”則是指為配合重大政策的實(shí)施而推出的各項(xiàng)具體項(xiàng)目及措施。同時(shí)，還對(duì)咨詢(xún)的時(shí)間進(jìn)行了明確規(guī)定，規(guī)定公開(kāi)咨詢(xún)期間不應(yīng)少于30天，咨詢(xún)項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告必須在咨詢(xún)期結(jié)束后的180天內(nèi)以書(shū)面方式公布。這不僅體現(xiàn)了澳門(mén)政府構(gòu)建以公開(kāi)咨詢(xún)?yōu)橹饕卣鞯膮f(xié)商民主制度的有益探索，而且有助于促進(jìn)公共決策過(guò)程的公開(kāi)和透明，實(shí)現(xiàn)了澳門(mén)政府和廣大居民之間的良好互動(dòng)。

以法治思維和法治方式推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)的思考

(一)尊重憲法作為社會(huì)共識(shí)的基本價(jià)值

(二)堅(jiān)持“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則

(三)運(yùn)行憲法設(shè)計(jì)的協(xié)商民主制度

社會(huì)主義民主政治既是一種追求決策正當(dāng)性的政治，更是一種致力于改善民主質(zhì)量的政治。這種改善民主質(zhì)量的品格，就是通過(guò)基于憲法設(shè)計(jì)的協(xié)商民主制度的運(yùn)行得以實(shí)現(xiàn)的。因此，實(shí)行和發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主首先必須關(guān)注憲法的協(xié)商設(shè)計(jì)，這些設(shè)計(jì)可以將公開(kāi)了解和檢驗(yàn)公民觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)內(nèi)化為民主政治本身的結(jié)構(gòu)性機(jī)制，從而在規(guī)范和制度兩個(gè)層面為各個(gè)領(lǐng)域各種層次的協(xié)商提供雙重保障。現(xiàn)代民主政治的實(shí)踐表明，憲法是現(xiàn)代國(guó)家從整體上保護(hù)和推進(jìn)政治主體之間開(kāi)展協(xié)商的制度性框架，不同主體在協(xié)商過(guò)程中通過(guò)對(duì)憲法的一般條款和基本精神進(jìn)行討論，逐步形成了政治共同體對(duì)憲法生活方式的價(jià)值共識(shí)，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，憲法實(shí)施過(guò)程其實(shí)就是協(xié)商民主的運(yùn)行過(guò)程。在我國(guó)的社會(huì)主義制度下，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，就是憲法民主制度的協(xié)商功能在社會(huì)生活中的具體體現(xiàn)。從現(xiàn)行憲法的規(guī)定可以看出，憲法對(duì)協(xié)商民主制度采用了雙軌制模式的設(shè)計(jì)，包括正式的國(guó)家制度層面的協(xié)商機(jī)制與非正式的社會(huì)公共領(lǐng)域的協(xié)商機(jī)制兩個(gè)層面。人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是我國(guó)協(xié)商民主的憲法制度基礎(chǔ)；依照法治原則與民主集中制原則建立的制度構(gòu)架與程序規(guī)則，實(shí)行多數(shù)表決和民主協(xié)商相結(jié)合，是我國(guó)協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制；基層民主協(xié)商與群眾自治制度，是我國(guó)協(xié)商民主的重要社會(huì)基礎(chǔ)。需要指出的是，運(yùn)行我國(guó)憲法規(guī)定的雙軌制協(xié)商民主制度，不僅應(yīng)充分注意我國(guó)政治發(fā)展的特殊歷史背景、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)發(fā)展水平等因素，而且需要充分運(yùn)用現(xiàn)有憲法資源，以推動(dòng)我國(guó)民主政治的深入發(fā)展。

(四)保障憲法規(guī)定的公民權(quán)利

①Will Kymlicka,ContemporaryPoliticalPhilosophy, Oxford University Press Inc., 2001, p.291.

②曾藝：《協(xié)商民主可修正代議政制危機(jī)？》，《澳門(mén)日?qǐng)?bào)》2011年8月3日。

③[俄]B.B.拉扎列夫主編：《法與國(guó)家的一般理論》，王哲等譯，法律出版社1999年版，第33頁(yè)。

④姜明安：《運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政》，《中國(guó)司法》2013年第1期。

⑤[美]查爾斯·蒂利：《民主》，魏洪鐘譯，上海人民出版社2009年版，第12頁(yè)。

⑥Tali Mendelberg & John Oleske, “Race and Public Deliberation”,PoliticalCommunication, Vol.17, No.2, 2000, p.170.

⑦Amy Gutmann & Dennis Thompson,DemocracyandDisagreement, Princeton University Press, 1996, p.95.

⑧龐嘉穎：《一國(guó)兩制與澳門(mén)治理民主化》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第128～129頁(yè)。

⑨吳志良：《澳門(mén)政治制度史》，廣東人民出版社2010年版，第286頁(yè)。

⑩吳志良：《生存之道——論澳門(mén)政治制度與政治發(fā)展》，澳門(mén)成人教育學(xué)會(huì)1998年版，第55頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：張春莉〕

*本文系廣東省社科基金項(xiàng)目“協(xié)同治理下憲法商談建制化研究”(項(xiàng)目號(hào)：GD12YFX01)的階段性成果。

戴激濤，1979年生，法學(xué)博士，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所副教授。