行政體制改革的中國語境與中國命題*

王 婷

行政體制改革的中國歷程

行政體制的發(fā)展是現(xiàn)代性世界發(fā)展的一部分，從歷史的角度透視，“公共行政得以實踐、研究和傳授的整體文化的特點可以概括為現(xiàn)代性”①。在現(xiàn)代性漸已成為中國社會主導的文化精神和運行機理的情況下，中國的行政體制改革不可避免地要直面這一情景預設。與西方國家市場主導的自發(fā)式現(xiàn)代化發(fā)展道路不同，在市場經濟發(fā)展較為薄弱、民間力量相對不足的條件下，中央政府在中國的現(xiàn)代化進程中始終扮演著主導者與推動者的角色，改革開放以來，國務院先后進行了七次較大規(guī)模的政府改革?；仡欀袊姓w制改革的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代性的敘事文本與行政體制的發(fā)展始終存在著深層的耦合關系與共振效應，面對中國現(xiàn)代化建設的實踐拓展與認識深化，中國的行政體制改革不斷尋找新的科學定位，經歷了精簡機構型改革(1982)、轉變職能型改革(1988、1993)、行政體制綜合配套型改革(1998、2003)到中國特色社會主義行政體制改革(2008、2013)的變遷歷程，實現(xiàn)了中國特色社會主義行政體制的戰(zhàn)略性轉型。行政體制的發(fā)展軌跡始終植根于中國現(xiàn)代化發(fā)展的宏大敘事中，既被現(xiàn)代化的進程所塑造和改變，又為現(xiàn)代化的推進提供了堅實的體制保障。這決定了中國的行政體制改革在現(xiàn)代化推進中必然形成自身所獨有的中國命題。只有立足于現(xiàn)實的中國語境之中，方能正確把握中國行政體制改革的核心命題，正確定位中國行政體制發(fā)展的未來走向，從而超越現(xiàn)代化進程中的種種困境。

行政體制改革的中國語境

行政體制改革作為一個鮮活、流動的理論范疇與實踐關系，在不同的歷史時期會隨著現(xiàn)代性的主題、使命以及具體情勢的不同而呈現(xiàn)出多元的面相。改革開放以來，中國現(xiàn)代化的推進所帶來的“整體社會語境”的變遷，既為行政體制改革提供了新的歷史境遇，也產生了前所未有的挑戰(zhàn)。要對行政體制的現(xiàn)代性路徑做出解答，首先必須對現(xiàn)代化進程中的中國語境予以回答。

(一)行政體制改革的政治語境

自工業(yè)革命以后的兩百年時間里，西方發(fā)達國家已經基本完成了現(xiàn)代化的任務，進入到所謂后現(xiàn)代階段，因此，這些國家的行政體制改革，主要是針對現(xiàn)代社會向后現(xiàn)代社會轉型過程中公共管理的需要進行的一種治理技術調整，改革的政治化訴求相對有限。與西方行政體制改革有著顯著不同，中國的行政體制改革屬于政治體制改革范疇。由于后發(fā)現(xiàn)代化模式下實施的趕超戰(zhàn)略和非均衡發(fā)展的實踐，轉型社會中各種傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的與后現(xiàn)代因素雜糅交織，利益格局的重新建構與社會關系的巨大解構并存，這一時期尤其需要政府具有強大的調控能力，最大限度地協(xié)調各種利益關系，推動各項改革能夠在穩(wěn)定的政治環(huán)境中順利實施，從而比較平穩(wěn)地實現(xiàn)低成本的模式轉換。因此，中國的行政體制改革是以推進政治體制改革為內在訴求的，中國社會的現(xiàn)代性轉型采取了“行政吸納政治”的模式，行政體制改革“既需要著力解決政府行政的權力約束與權威發(fā)展，又需要時刻關注政府效率與公平的動態(tài)平衡，既需要建設有效政府，更需要建設責任政府，同時還需要通過政府結構的調整與功能的重塑來鞏固政治秩序、強化管理和優(yōu)化服務。這又涉及執(zhí)政黨與國家政府、中央與地方、國家與社會、政府與公民等多重關系。這些問題涉及權力與權利關系以及權力與資本關系的調整”②。顯然，這種低成本的政治發(fā)展原則可以通過行政體制改革的不斷深化牽動政治體制的變革，同時又避免了在市場主體尚未成熟、政府缺乏行政控制能力的情況下過激的政治體制改革可能誘發(fā)的政治自由化和極端化等轉型風險。然而，這種工具性定位使不同向度的權力主體之間存在著深度的勾連關系，很大程度上導致了行政體制改革幾乎缺乏“自動力機制”③，外延式的改革始終跳不出“精簡—膨脹”循環(huán)往復的怪圈。因此，對于當前中國的行政體制改革而言，如何跳出外在的經濟政治調試型的目標模式，從中國行政體制的自身特點出發(fā)來重構行政權力的配置邏輯，厘清行政權力的治理邊界，完成行政體制改革自動力系統(tǒng)的構建，是加快建立中國特色社會主義行政體制的關鍵問題。

(二)行政體制改革的經濟語境

西方國家的現(xiàn)代化大多經歷了從市場化到工業(yè)化的發(fā)展歷程。16世紀，隨著商業(yè)專門化的形成，商品經濟的發(fā)展推動新的市場制度得以盛行，包括適應市場的貨幣、法律、信用制度的建立;政府進行金融、財政以及行政管理方面的改革;農業(yè)的商業(yè)化滲透;勞動力市場的形成等④，而工業(yè)革命正是在市場制度不斷完善的基礎上產生的，因為市場的發(fā)展不僅為其提供了巨大的需求、資源、要素，而且還為其提供了穩(wěn)定的制度保障。中國的現(xiàn)代化進程則是在外部沖擊下所進行的一種革命性的波折式推進過程，此前尚未對市場化發(fā)展做出充足的制度準備。新中國成立后由于堅持片面發(fā)展單一公有制和計劃經濟的思路，市場仍然游離于工業(yè)化發(fā)展之外，直到1978年改革開放之后，工業(yè)化與市場化才同時聚焦于中國社會。由于中國市場發(fā)展條件的先天不足，政府制度供給成為中國市場經濟發(fā)展的重要特征。因此，“中國后發(fā)現(xiàn)代化的國情與市場經濟體制初創(chuàng)的社情，決定了一個‘強政府’的干預是合理的社會訴求”⑤。市場經濟的發(fā)展對行政體制改革產生了源源不斷的動力，促進行政體制改革從行政發(fā)展向發(fā)展行政的轉變，以積極主動的行政行為來引導和推動社會經濟的發(fā)展。隨著經濟市場化程度的逐漸提高，市場配置資源的基礎性作用顯著增強，但中國多年來形成的自上而下的管制慣性導致政府在市場體系的培育過程中常常過分強調行政干預對市場的替代作用而忽視市場自身的導向性，代替市場去配置與私人產品相關的資源，不僅妨礙了市場機制作用的有效發(fā)揮，而且一定程度上產生了行政權力尋租的溫床。

(三)行政體制改革的社會語境

馬克思曾指出:“正如古代國家的自然基礎是奴隸制一樣，現(xiàn)代國家的自然基礎是市民社會及市民社會中的人?！雹蕃F(xiàn)代化發(fā)展是一個分化的過程，市民社會與國家的分化正是這一過程的結果。早在中世紀后期，隨著城市生活的定型化，市民社會作為資本主義的萌芽逐漸生成，獨立的權利訴求隨著現(xiàn)代理性主義的張揚而不斷高漲，最終引發(fā)了國家與市民社會的體制重構。從理論范式上看，無論是康德—洛克為代表的自由主義范式，還是霍布斯—黑格爾為代表的國家優(yōu)位范式，抑或馬克思的社會優(yōu)先論，西方學術界更強調在國家與社會二元分化的結構模式下推動政府與社會關系的建構。中國社會的發(fā)展缺乏西方市民社會所經歷的那種自然的歷史積累過程，正如鄧正來所指出的:“中國市民社會與國家的關系架構絕非只有非洛即黑的選擇，毋寧是二者間的平衡，亦即筆者力主型構的市民社會與國家間良性的結構性互動關系。”⑦這種互動或曰雜糅源自于中國社會現(xiàn)代化謀劃中的政府主導性。吉爾伯特曾對建國初期的四次群眾運動浪潮進行了系統(tǒng)歸納，即以土地改革運動為主的第一次浪潮、以社會主義改造運動為主的第二次浪潮、以反右派運動和大躍進運動為主的第三次浪潮以及以文化大革命為主的第四次浪潮，正是這幾次大規(guī)模的群眾性運動使國家掌握了藉以控制社會的關鍵要素，即對土地、勞動力、收入以及教育等要素的分配。⑧社會改造的結果是建立起一個總體性社會的國家治理結構，其“是以國家壟斷所有社會資源、國家將所有社會成員納入行政化的組織體系為體制支撐的。因而一旦啟動了市場化改革，這種體制支撐逐步瓦解，傳統(tǒng)的管制型的社會管理模式很快就陷入了難以為繼的困境”⑨。因此，面對這種困境，中國的行政體制改革具有不同于西方意義上的使命，既需要為市民社會的培育、社會資源的合理流動、社會結構的轉型提供良好的制度保障，又需要不斷完善自身的社會管理模式，引導社會健康有序地發(fā)展。三十多年行政體制的現(xiàn)代性改革推動中國政府模式由全能統(tǒng)治型行政轉變?yōu)橛邢薹招托姓@是一個社會培育的過程，亦是一個還權于社會的過程，“以服務型政府建設推動社會建設和社會管理創(chuàng)新，是正確處理‘良政’與‘善治’的關系，將行政體制改革與社會體制改革有機結合的理性選擇”⑩，在這個過程中，如何實現(xiàn)政府職能的合理定位，科學劃分政府權力的適當邊界，仍然是當前中國行政體制改革深入推進需要解決的核心問題。

(四)行政體制改革的治理語境

治理模式的基本要素是權力與權利結構。隨著經濟社會的發(fā)展，各種新興社會力量紛紛要求進入治理體系，構成了治理體系在現(xiàn)代化過程中所面臨的基本挑戰(zhàn)。針對這一挑戰(zhàn)，治理模式的選擇面臨著兩個基本目標:(1)吸納新的社會力量或階級階層，或在社會力量此消彼長時，予以調整，從而實現(xiàn)政治穩(wěn)定;(2)以盡可能少的政治決策成本最大限度地推動經濟社會發(fā)展。在這兩大目標的指引下，以強政府為核心的中國治理模式成為支撐新中國成立六十多年來現(xiàn)代化進程的制度基石。新中國成立后，中國共產黨充分利用執(zhí)政黨組織網絡的強大社會滲透能力，實現(xiàn)了超大規(guī)模的社會再組織化，形成了新中國國家治理體系的邏輯起點，這一時期國家治理體制呈現(xiàn)出權力配置的集中化和權力自上而下單向運行的特點。改革開放后，中國公共權力配置和運作的社會基礎發(fā)生了重大變化。面對這一變化，中國并沒有像其他后共產主義國家的轉型一樣，政府和政黨權力大幅度回收后撤，反而不斷強化自身的權力組織網絡，通過把市場轉型與社會變遷過程中涌現(xiàn)的各種新興社會、市場組織納入國家治理體系，在組織化調控的過程中不斷拓展國家治理空間，通過威權主義與國家法團主義的有機結合來操縱和控制現(xiàn)代化引起的社會政治效應，實現(xiàn)了中國社會的平穩(wěn)轉型。然而，在日益分化的社會結構中，傳統(tǒng)控制導向的組織化調控模式始終無法超越自身的局限性。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，可以視為對這一現(xiàn)實困境做出的戰(zhàn)略回應。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從制度層面提出了現(xiàn)代化目標，標志著國家治理由組織化調控向制度化調控的整體轉型，而實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本落腳點是構建現(xiàn)代行政體制。因為“行政體制改革在全面深化改革中居于中心的地位，一方面政治體制改革主要表現(xiàn)為政府改革，另一方面經濟體制改革的核心問題是正確處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。所以行政體制改革是改革中必須破解的難題，是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)”。因此，現(xiàn)代國家治理體系與治理能力的建設為中國行政體制改革確立了新的制度愿景，而現(xiàn)代行政體制的發(fā)展則直接推動著國家治理體系的不斷完善與治理能力的不斷提升。

行政體制改革的中國命題

現(xiàn)代化進程中的中國語境表明，作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國政府并沒有經歷早發(fā)現(xiàn)代化國家政府功能成長的過程，為了在短期內解決“趕超型”現(xiàn)代化積聚的各種矛盾，中國政府必須有一個高效能的行政系統(tǒng)，能夠推動政府在現(xiàn)代化轉型的關鍵時期發(fā)揮積極有效的主導作用。中國行政體制改革處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，靈活多變的行政調控在應對復雜多變的改革形勢中充分發(fā)揮了其特有的優(yōu)勢，但這一定位同時決定了行政體制在改革中必然面臨著政府職能轉型以及與其他主體的權力關系重塑問題、法律關系和契約關系全新建構問題、利益調整與再平衡問題乃至意識形態(tài)問題，等等，所以，根據中國現(xiàn)代化發(fā)展各個層面上的現(xiàn)實語境，中國特色行政體制改革的目標與方向既不是傳統(tǒng)意義上的利維坦式政府，也不是西方自由主義視野中的無為政府，而是建構一個積極有為的有效政府。這種有效性體現(xiàn)在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上;體現(xiàn)在基本公共服務水平和均等化的健全完善上;體現(xiàn)在發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果人民共享上。那么，符合上述發(fā)展目標的行政體制改革的具體內容是什么呢?筆者認為，當前中國行政體制改革的任務主要體現(xiàn)三個方面:其一，政府職能重心由單一功能性向多元結構性轉變;其二，行政組織機構由部門主義向規(guī)模效應轉變;其三，權力運行規(guī)則由政治關系向法律關系轉變。

(一)政府職能重心的位移:由單一功能性向多元結構性的轉變

黨的十八屆三中全會指出:“政府職能轉變是深化行政體制改革的核心?！闭毮苁菄衣毮艿木唧w體現(xiàn)，反映著國家活動的基本方向、根本任務和主要作用，既包括政治職能，又包括社會職能，在社會職能中又可以分為經濟職能、社會管理職能與公共服務職能。伴隨著三十多年的改革和發(fā)展，利益結構的多元化、經濟生活的市場化、政治生活的民主化、公民主體意識的明晰化、社會公共事務的復雜化向傳統(tǒng)管制型的政府職能提出了挑戰(zhàn):政府的職能要從傳統(tǒng)的、單一的、整體的功能向分散的、多元的結構性職能轉化，打破政治與經濟、國家與社會的一元結構模式，理順政治職能、社會職能、經濟職能、服務職能之間的關系，優(yōu)化政府職能結構，綜合發(fā)揮政府的“元治理”職能，使之與現(xiàn)代化進程中所顯示出來的高度復雜性和高度不確定性相適應。

法國治理學者皮埃爾·卡藍默強調，全球公共管理當前的主要問題是“關系革命”而不是機構改革。對于政府職能結構的調整，不是單純地強調政府規(guī)模的縮小和政府人員的縮減，而應注重對公權力進行優(yōu)化重組，明確政府職能要素的權力邊界，實現(xiàn)公權力的多中心配置。首先是以深化行政審批制度改革為核心進行合理分權，推進政企分開、政社分開、政資分開、政事分開。推進政企分開，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強經濟發(fā)展的內生動力;推進政社分開，以分權共治為導向，充分培育社會組織和推進基層社會自治建設;推進政資分開，將部門所屬的企業(yè)整合脫鉤，強化政府提供公共產品的職能;推進政事分開，建立健全法人治理結構，完善事業(yè)單位分類改革。其次是高效用權，以創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義為目標，強化政府的社會治理與公共服務職能。在公共財政支出結構中，經濟建設的支出比重遠遠高于公共服務的經費比重，公共需求快速增長與公共服務供給短缺的矛盾在經濟社會發(fā)展中日益尖銳，教育、醫(yī)療、住房與社會保障問題日益嚴峻。究其原因，有學者曾鮮明指出，中國的市場化改革更側重于政府責任的市場化而非服務提供機制市場化，政府責任市場化的累積效應必然是公共服務可及性和公平性的缺乏。要應對這一矛盾，政府職能結構需要進行重新調整和轉變，推動經濟職能與公共服務職能的平衡發(fā)展，在完善經濟宏觀調控的同時，建立健全基本公共服務供給體制，實現(xiàn)基本公共服務均等化供給。當然，政府職能重心的位移，絕不意味著一種職能對另一種職能的替代，只有充分發(fā)揮政治職能的保障性作用，充分發(fā)揮經濟職能的基礎性作用，才能充分體現(xiàn)出社會主義制度的優(yōu)越性，更好地發(fā)揮政府的社會治理與公共服務職能，而政府社會治理與公共服務職能的強化既是社會主義國家的本質要求，又進一步體現(xiàn)了人民當家做主的主權地位?，F(xiàn)代政府職能必須從自由主義或國家主義中解放出來，必須擺脫價值偏離的管理主義窠臼，超越傳統(tǒng)的大一統(tǒng)職能論，優(yōu)化政府的多元職能結構，共同承擔起服務型政府的公共責任，在對公平正義的追求中完成自身的重構。

(二)行政組織機構的規(guī)模性整合:由部門主義向規(guī)模效應的轉變

政府職能結構的轉變必然涉及政府組織機構的調整。作為履行政府職能的主要組織載體，政府機構本身的高效運轉，直接關系到政府職能的實施效能，是世界各國尤其是后發(fā)現(xiàn)代化國家推動現(xiàn)代化發(fā)展的重要進路。中國政府自身的行政改革也一直是以機構改革為重心的，通過機構改革來推動與實現(xiàn)政府職能的結構性變革。然而，“對轉型期的中國而言，無可否認的是現(xiàn)代官僚制建構并未完成，科層理性明顯不足，政府制度化與法治化壓力巨大”。因此，面對公共事務的復雜性和政府職能的多元性，需要在政府整體成本績效最優(yōu)化的宏觀視野中，強化組織機構的規(guī)模效應，實現(xiàn)政府職能的結構性整合與政府組織機構變革的有機統(tǒng)一。這也是十八屆三中全會將大部制改革作為機構改革重心的原因所在。作為對傳統(tǒng)官僚制的重構，大部門體制集大職能制、大服務制、大責任制于一體，旨在通過系統(tǒng)優(yōu)化提高行政效能。從改革初衷與改革難易程度來看，大部門體制不僅僅著眼于機構上的整合，權力與責任的重構才是大部制改革的靈魂所在，這種重構既體現(xiàn)在職能調整中實現(xiàn)權力與責任的整合統(tǒng)一，又體現(xiàn)在機制建設中實現(xiàn)權力與責任的協(xié)調制衡，二者最終的發(fā)展目標表現(xiàn)為部門主義向規(guī)模效應的轉變。

首先，職能調整上實現(xiàn)部門權力與責任的整合統(tǒng)一。懷特認為，政府的行政效率從根本上來說是以行政組織中責任與權力的適當分配為基礎的。所謂適當配置就是將統(tǒng)一目標的行政事務、權力和責任歸于同一行政部門。權責一致是現(xiàn)代行政運行的基本規(guī)律，就現(xiàn)實而言，“組織規(guī)模的增大將導致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復雜性”。因此，行政系統(tǒng)機構調整的有效性取決于權責配置的合理性，大部制不是簡單地把幾個部門的機構合并起來，而是首先根據政府職能的結構性調整，對責、權、利進行重新梳理，進而以職能整合為中心，逐步削減傳統(tǒng)過細的政府部門機構設置模式，代之以一種寬而優(yōu)的大部制模式。在整體性治理思維的引導下，實施整合性的治理戰(zhàn)略，按照整體性和專業(yè)性統(tǒng)一的原則，合理確定部門的管理幅度、管理規(guī)模、管理層次，使機構設置與人員配備適應政府職能結構性轉變的實際需要。

其次，機制建設上實現(xiàn)權力與責任的協(xié)調制衡。大部制改革后內部的組織結構更為復雜，而外部的部際合作亦在所難免，于內于外都迫切需要建立權利與責任的協(xié)調制衡機制，這既是提高大部門組織內聚力、降低大部門行政成本的基本要求，更是確保大部門組織整體效能的必然條件。因此，需要進一步深化改革權力良性運行的激勵機制，形成和集聚現(xiàn)代政府機構的規(guī)模效應與制度優(yōu)勢，包括以政策過程的協(xié)調合作及其制度設計帶動協(xié)調機制建設，解決跨部門跨機構整合協(xié)作的激勵問題;完善大部制改革后相關對接機制建設，比如上下級部門對接機制、黨政部門對接機制以及政府與市場、社會組織的對接機制建設;建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的制衡機制，強化行政權力運行的科學性、民主性與合法性等。

(三)權力運行機制的規(guī)則性改革:由政治關系向法律關系的轉變

行政體制改革不但要明確改革的目標方向、推動政府職能的結構性轉變、確定政府的合理規(guī)模，而且對權力運行的規(guī)則提出了更高的要求。行政體制改革作為權力關系重新界定的過程，涉及利益關系的變動，而改變原有的利益分配格局、實現(xiàn)行政權力的重新界定與規(guī)范運行是行政體制改革最大的難點問題。改革開放以來，在歷次行政體制改革中，我國行政權力界定規(guī)則的調整，主要表現(xiàn)為行政性分權，即依據政策而不是法律進行權力配置。然而這種行政性分權由于缺乏剛性的規(guī)則約束，很難突破既得利益集團的障礙，往往導致權力收放的隨意性和不穩(wěn)定性，頻繁的收權、放權，既影響和削弱了公民對政府體制改革的信任與信心，也產生了與政府宏觀調控初衷相反的后果?！八羞M步社會的運動……都是一個‘從身份到契約’的運動?！爆F(xiàn)代化實踐表明，只有法治政府才能規(guī)范權力運行，保障各種利益關系之間實現(xiàn)必要的張力與平衡，維護社會主體的權利與自由。行政體制改革的深入推進，有賴于權力界定規(guī)則的規(guī)范與調整，而法治規(guī)則對于行政權力的規(guī)范調整也具有現(xiàn)實可行性。因為法律的調整對象是某種高度抽象化、概括化的社會關系，從行政體制改革的直接結果看，行政體制改革的決策實施之后，其結果、目的都是直接明確的，主要利益關系的變動也是可被認知和能夠抽象的，這一特點符合法律規(guī)范所作用對象的本質要求，通過法治原則可以界定行政權力界限、規(guī)范權力運行程序，保障和鞏固行政體制改革的成果。因此，行政權力界定規(guī)則變革的意義表面上是一個政府權力重新分配的問題，實際上是對政府權力關系的現(xiàn)代性變革，推動權力關系由政治關系向法律關系的轉向——將傳統(tǒng)的金字塔式行政權力結構改造為現(xiàn)代的以法律為連接紐帶的平面式行政權力結構，最終形成政府部門之間、不同層級政府之間、政府與市場、社會組織、公民之間的全新的法律關系和契約關系。這既關系到現(xiàn)代政府的建構，又影響著行政體制改革的合法性與可持續(xù)性，因此，從某種程度上說，行政系統(tǒng)內權力界定規(guī)則的變革比行政權力分配格局的變革更具有根本意義，行政法治化是行政體制現(xiàn)代化的根本路徑。

具體來說，推行行政體制改革的法治化運行主要涉及行政體制改革權本身的法治化與行政體制改革內容的法治化兩個層面的內容。首先，作為國家權力范疇，行政體制改革權力的設定、機制的運行程序必須以立法的形式確立，超越當前行政機關主導的政策性改革模式，實現(xiàn)改革有法可依。其次，完善行政機構組織法，對行政機構的法律地位、職責權限、人員編制、職能部門關系及行政機構的成立、變更、撤銷等做出明確法律規(guī)定，以立法形式完成體制改革的分解，實現(xiàn)職能、權力、機構、人員設置等的法定化。再次，強化程序法定原則，對政府行政行為的實施方式、過程、步驟、時限等做出明確法律規(guī)定，從而防止公共權力的濫用，保障行政行為的合法性與可控性。

結 語

行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，既為現(xiàn)代化進程中政府建設提供了堅實的體制保障，推動了政府、社會、政黨現(xiàn)代化架構的建立，同時又被現(xiàn)代化要素所影響與塑造。在現(xiàn)代化從“器物”到“政制”直至社會精神文化和倫理價值觀念這一結構性的深化歷程中，公共精神成為公共行政現(xiàn)代化須臾不可“缺場”的價值向度，行政體制改革的合法性內源于行政價值與公共價值的契合度，這種價值的趨同程度規(guī)范并影響著行政體制改革的基本目標和主導方向。因此，行政體制改革不僅應該考慮局部行政組織的效率，更應該考慮整體行政系統(tǒng)的效率，甚至包括整個“政治—社會”系統(tǒng)的效率改善。換句話說，唯有明確了中國特色行政體制改革的長期目標與基本方向，方能科學地取舍與平衡各種改革方案，方能實現(xiàn)行政體制改革的長期穩(wěn)步可持續(xù)推進，避免改革反復與后續(xù)乏力。從政府職能的結構性位移到組織機構的規(guī)模性整合再到權力運行的規(guī)則性轉變，這是一個層次遞進的主題系列，而任何一個層次的變革都始終遵循著公共行政的價值目標，從而在中國現(xiàn)代化的行政敘事中，做出屬于自己的理論闡釋與現(xiàn)實選擇。

①［美］懷特、亞當斯:《公共行政研究:對理論與實踐的反思》，清華大學出版社2005年版，第20頁。

③胡偉、王世雄:《構建面向現(xiàn)代化的政府權力——中國行政體制改革理論研究》，《政治學研究》1999年第3期。

④［英］約翰·?？怂?《經濟史理論》，商務印書館2009年版，第25～163頁。

⑤劉祖云:《行政倫理關系研究》，人民出版社2007年版，第81頁。

⑥《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第145頁。

⑦鄧正來、亞歷山大:《國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社2002年版，第77～100頁。

⑧［美］吉爾伯特·羅茲曼:《中國的現(xiàn)代化》，江蘇人民出版社2003年版，第468～473頁。

⑨何顯明:《政府轉型與現(xiàn)代國家治理體系的建構——60年來政府體制演變的內在邏輯》，《浙江社會科學》2013年第6期。

⑩孫肖遠:《“善治”出自于“良政”——公共理性視野中的服務型政府建設》，《江海學刊》2013年第3期。