濱海新區(qū)環(huán)境衛(wèi)生城鄉(xiāng)均等化研究

蔡宇辰

(天津市濱海新區(qū)環(huán)境局 天津300456)

科學(xué)與社會(huì)

濱海新區(qū)環(huán)境衛(wèi)生城鄉(xiāng)均等化研究

蔡宇辰

(天津市濱海新區(qū)環(huán)境局 天津300456)

結(jié)合新區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生現(xiàn)狀，分析城市與農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)差異產(chǎn)生的原因。對(duì)新區(qū)如何縮小城鄉(xiāng)服務(wù)差異，從規(guī)章制度、管理體系、規(guī)劃建設(shè)、宣傳教育4個(gè)方面給出改進(jìn)建議，并就如何對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)均等化程度進(jìn)行評(píng)價(jià)嘗試提出了一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

公共服務(wù)均等化 環(huán)境衛(wèi)生 評(píng)價(jià)體系

0 引 言

長(zhǎng)期以來，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響，我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)落后，城鄉(xiāng)之間環(huán)境衛(wèi)生基本公共服務(wù)更是存在巨大差距。為破解這一難題，在天津市啟動(dòng)的“美麗天津·一號(hào)工程”建設(shè)當(dāng)中，按照“四清一綠”行動(dòng)方案，在全市范圍內(nèi)啟動(dòng)清潔村莊行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)全覆蓋、農(nóng)村生活垃圾無(wú)害化處理全覆蓋。美麗濱海行動(dòng)計(jì)劃同時(shí)要求，濱海新區(qū)到 2017年要建設(shè)完成濱海新區(qū)農(nóng)村垃圾收運(yùn)體系，實(shí)現(xiàn)垃圾收運(yùn)100%,、無(wú)害化處理100%,的目標(biāo)。因此，著手解決濱海新區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)均等化問題需迫切提上市容環(huán)境部門的議事日程。

1 濱海新區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)均等化現(xiàn)狀

隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放帶來的經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，新區(qū)農(nóng)村地區(qū)居民生活水平日益提高，伴隨而來的是農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)量逐年上升，傳統(tǒng)的簡(jiǎn)易填埋處理方式已不能有效適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的情況變化；同建城區(qū)生活垃圾、工業(yè)企業(yè)一般垃圾(非工業(yè)廢棄物)偷排入農(nóng)村地區(qū)隨意傾倒的現(xiàn)象不在少數(shù)；加之該地區(qū)本就缺少環(huán)衛(wèi)作業(yè)，生活垃圾亂堆亂放早已形成習(xí)慣，村鎮(zhèn)無(wú)市容環(huán)衛(wèi)執(zhí)法管理隊(duì)伍等因素使農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生情況日益嚴(yán)峻。這些垃圾不僅破壞村容、村貌，而且污染著周邊的土地、水源，夏季滋生傳播各類病媒生物與疾病，良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益遭受侵蝕和破壞。

根據(jù)《濱海新區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒 2014》，2013年底濱海新區(qū)常住人口268萬(wàn)，戶籍人口 118.29萬(wàn)人，城市人口97.42萬(wàn)，農(nóng)村人口 20.79萬(wàn)，不考慮飛地人口等因素，現(xiàn)人均日產(chǎn)生活垃圾量約 0.9,kg，日產(chǎn)城市生活垃圾約 1,100,t，農(nóng)村生活垃圾約300,t。近年來，新區(qū)生活垃圾處理設(shè)施已經(jīng)有了較大的發(fā)展，先后建成了濱海新區(qū)第一、第二兩座垃圾焚燒發(fā)電廠，分別位于漢沽塘漢路和南港輕紡工業(yè)園東南角，處理能力各達(dá)到1,500,t/d和 1,000,t/d。新區(qū)城市生活垃圾經(jīng)過不斷的規(guī)范管理，已連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)日產(chǎn)日清，收運(yùn)至2座垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行無(wú)害化處理。農(nóng)村生活垃圾每年進(jìn)廠量約 3.8,t，按照2014年濱海新區(qū)農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量計(jì)算，凈無(wú)害化處理率僅為 53.64%,。可見，濱海新區(qū)農(nóng)村地區(qū)生活垃圾仍未得到有效處置。目前絕大部分垃圾被傾倒于空地、河道邊、溝邊、池塘及公路鐵路沿線周邊及村莊周邊。據(jù)2014年初統(tǒng)計(jì)，濱海新區(qū)的生活垃圾臨時(shí)卸地共占地3.1萬(wàn)m2，堆放總量達(dá)15.3萬(wàn)m3。堆存的生活垃圾經(jīng)長(zhǎng)期雨淋、地表徑流、垃圾滲濾液和垂直滲漏，對(duì)周圍土壤、地表水，甚至地下水造成了嚴(yán)重的污染。

相比發(fā)展較為成熟的城市環(huán)境衛(wèi)生管理體系，由于城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生仍然存在不少體制機(jī)制性問題：①管理機(jī)構(gòu)、資金及機(jī)制不健全；②環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；③村民環(huán)衛(wèi)意識(shí)淡薄。

2 縮小城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)差異的建議措施

城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)有差異是由多方面原因造成的，既有體制機(jī)制原因，也有管理、宣傳教育等多方面原因。因此要縮小城鄉(xiāng)差異，推進(jìn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)均等化主要需從規(guī)章制度、管理體系、規(guī)劃建設(shè)、宣傳教育等4個(gè)主要方面入手。

2.1 規(guī)章制度環(huán)節(jié)

現(xiàn)行的《天津市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(2003年市第十四屆人大常委會(huì)通過，2012年第 2次修正)規(guī)定，市容和環(huán)境衛(wèi)生管理適用范圍為“本市中心城區(qū)和其他建成區(qū)、風(fēng)景游覽區(qū)及其他實(shí)行城市化管理的區(qū)域”。因此農(nóng)村地區(qū)從制度源頭上并未被納入城區(qū)市容環(huán)衛(wèi)管理部門的管理范圍當(dāng)中，這是造成環(huán)境衛(wèi)生公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元差異結(jié)構(gòu)的根本。濱海新區(qū)現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理體制主要由區(qū)農(nóng)委牽頭，組織協(xié)調(diào)各相關(guān)涉農(nóng)街鎮(zhèn)、行政村實(shí)施各自轄區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生管理及垃圾收運(yùn)服務(wù)。因各自職能及工作重心等原因，環(huán)境管理往往不受重視，并且很難有效組織管理并整合資源；其次由于農(nóng)村地區(qū)垃圾有償收運(yùn)制度得不到推廣，無(wú)法調(diào)動(dòng)社會(huì)資源積極性，亦不能在環(huán)衛(wèi)服務(wù)、垃圾收運(yùn)方面充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。綜上所述，多方面體制機(jī)制的原因造成現(xiàn)今農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)的落后狀況。因此，要改變差異首先要從制度機(jī)制上下文章。應(yīng)另行制定《濱海新區(qū)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，明確農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生主管部門與各級(jí)的管理權(quán)利與責(zé)任；制定符合實(shí)際的《濱海新區(qū)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)村地區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)，用數(shù)字化指標(biāo)體系對(duì)相關(guān)地區(qū)環(huán)境面貌及管理情況進(jìn)行明確衡量。

2.2 管理體系環(huán)節(jié)

由于之前的農(nóng)業(yè)、街鎮(zhèn)等非專業(yè)部門分頭管理農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生，而這些工作又在市容環(huán)衛(wèi)專業(yè)部門的權(quán)責(zé)之外，造成了農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生無(wú)人管理或管理不利的現(xiàn)狀。為了克服現(xiàn)有管理體系的原生缺陷，就需嘗試推行環(huán)境衛(wèi)生城鄉(xiāng)一體化管理體系，即建議安排市容環(huán)衛(wèi)專業(yè)管理部門既對(duì)新區(qū)核心城區(qū)、各建成區(qū)進(jìn)行環(huán)境衛(wèi)生管理，又要負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生(主要是生活垃圾收運(yùn))問題進(jìn)行解決——從而形成權(quán)力統(tǒng)一、職責(zé)明確、安全高效的環(huán)境衛(wèi)生管理系統(tǒng)，有效提升濱海新區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生管理水平和保障能力。

體系可采用政府主導(dǎo)或市場(chǎng)化運(yùn)作等方式進(jìn)行：①尋求政府主導(dǎo)推進(jìn)一體化建設(shè)。如圖 1所示，按照扁平化管理、屬地管理等原則，將環(huán)境衛(wèi)生管理重心下移至村鎮(zhèn)，組建村鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理部門，由區(qū)市容環(huán)衛(wèi)部門對(duì)各村鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)等情況進(jìn)行考核評(píng)判，并依據(jù)考核成績(jī)撥付相應(yīng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金；②推行市場(chǎng)化運(yùn)作模式，以區(qū)或各涉農(nóng)街鎮(zhèn)為主體，面向市場(chǎng)公開進(jìn)行農(nóng)村地區(qū)環(huán)衛(wèi)及垃圾收運(yùn)特許經(jīng)營(yíng)招投標(biāo)，由中標(biāo)單位負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)，如圖 2所示。同時(shí)，涉農(nóng)村鎮(zhèn)應(yīng)建立環(huán)衛(wèi)執(zhí)法考核隊(duì)伍，以確保農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)到位。

圖1 政府主導(dǎo)型農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理模式Fig.1 Government-guided management mode for rural environmental sanitation

圖2 市場(chǎng)化型農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理模式Fig.2 Market-guided management mode for rural environmental sanitation

2.3 設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)

在濱海新區(qū)“十三五”環(huán)衛(wèi)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃中，需要整合市容環(huán)境建設(shè)的多方資源，廣泛開展城鄉(xiāng)市容環(huán)境建設(shè)，使城市基礎(chǔ)設(shè)施向薄弱地區(qū)延伸，公共服務(wù)向薄弱地區(qū)拓展，充分考慮農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施需求，統(tǒng)籌安排環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)布局，大力推進(jìn)改水改廁工程，逐步縮小城鄉(xiāng)市容環(huán)境建設(shè)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)市容環(huán)境和諧發(fā)展。尤其按照全市四清一綠工作中“清潔村莊”行動(dòng)計(jì)劃，建立起覆蓋濱海新區(qū)涉農(nóng)街鎮(zhèn)的生活垃圾收集系統(tǒng)，將農(nóng)村地區(qū)生活垃圾全部納入收集網(wǎng)絡(luò)，消滅農(nóng)村垃圾隨意傾倒的現(xiàn)象。

根據(jù)濱海新區(qū)實(shí)際情況，對(duì)原塘沽、漢沽、大港的 12個(gè)涉農(nóng)街鎮(zhèn)，共 125個(gè)行政村、22個(gè)樓房化小區(qū)實(shí)施全覆蓋，規(guī)劃總面積達(dá)到786,km2。采用“村收集-街鎮(zhèn)監(jiān)管-新區(qū)集中運(yùn)輸處理”的垃圾收運(yùn)模式，由村民將垃圾投放到垃圾收集桶內(nèi)，具體采用每戶配置 1個(gè)垃圾桶(40,L)，各村安排保潔員，每人配置1輛0.25,t收集車入戶收集生活垃圾，由村保潔員負(fù)責(zé)入戶收集，將垃圾運(yùn)至地埋式收集桶。街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)村收集設(shè)備監(jiān)督和管理工作，各街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)保潔員的統(tǒng)一考核招聘。垃圾桶及垃圾收集車由街鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配，各鎮(zhèn)街對(duì)垃圾桶及收集車的使用及維護(hù)制定相應(yīng)的管理辦法，損壞設(shè)備及時(shí)更換維修。接著由運(yùn)輸單位配備吊裝式垃圾壓縮車，按照新區(qū)市容部門調(diào)配，將垃圾直運(yùn)至生活垃圾焚燒發(fā)電廠的垃圾進(jìn)行無(wú)害化處理。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾及時(shí)清運(yùn)、安全處置，垃圾收運(yùn)過程達(dá)到“全密閉、壓縮化、高效率”的要求。

采取公私合作模式，由政府和企業(yè)共同出資建設(shè)該項(xiàng)目。政府與企業(yè)簽訂日常運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同，企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理工作，政府對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督管理，并對(duì)該項(xiàng)目給予必要的政策支持(見圖3)。

政府通過給予私營(yíng)公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，將市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入垃圾收運(yùn)體系，從而完成政府從公共服務(wù)的提供者變成監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，更有效地提供公共服務(wù)。

圖3 公私合營(yíng)模式下的農(nóng)村垃圾收運(yùn)系統(tǒng)運(yùn)行方式Fig.3 Rural garbage collection and transportation system under the PPP mode

2.4 宣傳教育環(huán)節(jié)

重視宣傳教育環(huán)節(jié)對(duì)縮小城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生差異所起到的作用。要不遺余力地開展農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生宣傳教育工作，加大環(huán)境宣傳方面投資，通過電視、宣傳海報(bào)、標(biāo)語(yǔ)、手冊(cè)等方式，使“垃圾定點(diǎn)投放，不隨意排放、接收垃圾”的觀念深入人心。在農(nóng)村地區(qū)學(xué)校開設(shè)愛護(hù)環(huán)境衛(wèi)生專門課程，引導(dǎo)學(xué)生從小樹立環(huán)境意識(shí)。推廣全市愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)系統(tǒng)開展的市、區(qū)級(jí)衛(wèi)生村創(chuàng)建工作，鼓勵(lì)各村鎮(zhèn)積極參與。嚴(yán)格按照制定的相關(guān)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定辦事，主動(dòng)宣講相關(guān)法規(guī)，堅(jiān)持依法辦事，違法必究。用法律的事實(shí)教育廣大村民遵守規(guī)定，愛護(hù)環(huán)境。

3 結(jié)合濱海新區(qū)情況制定相應(yīng)評(píng)價(jià)體系

對(duì)于各類政策措施，需要建立相關(guān)的政策評(píng)價(jià)體系對(duì)其影響及效果加以評(píng)估。因此，本文嘗試構(gòu)建城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從多項(xiàng)服務(wù)入手衡量城鄉(xiāng)均等化程度。指標(biāo)體系以公共服務(wù)的公平原則為主要測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)——即農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生公共支出占該地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生需求的百分比與城市地區(qū)相同數(shù)據(jù)的比值。這是由于兩個(gè)區(qū)域的居民、社會(huì)環(huán)境等方面存在差異，因此農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整體需求、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及能達(dá)到的作業(yè)水平將同城市存在一定的差異。利用各區(qū)域的滿足程度百分比做城鄉(xiāng)比較，可以相對(duì)規(guī)避這種差異可能造成的結(jié)果偏差。這一指標(biāo)設(shè)置還存在另一個(gè)前提條件：使用與城市環(huán)境衛(wèi)生需求相同的測(cè)算條件以計(jì)算農(nóng)村地區(qū)的這一需求量，如按相同比例推算單位人口垃圾應(yīng)收運(yùn)、處置量，并推算無(wú)害化設(shè)施需求及設(shè)備配比等。按照通常環(huán)境衛(wèi)生工作經(jīng)驗(yàn)，需納入需求表的項(xiàng)目如表1所示。

表1 城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生需求一覽表Tab.1 Dem ands of environmental sanitation of both urban and rural areas

對(duì)上述各項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目所做的比值，其結(jié)果區(qū)間位于 0～1之間，數(shù)值接近 0表示城鄉(xiāng)差異很大，接近 1則表明差異較小，均等化程度較高。根據(jù)各項(xiàng)的得分，再將計(jì)算結(jié)果在[0.75，1]區(qū)間的記為 A級(jí)，代表“優(yōu)秀”；[0.60，0.75)區(qū)間的記為B級(jí)，代表“良好”；[0.30，0.60)區(qū)間的記為C級(jí)，代表一般，[0，0.30)區(qū)間記為D，代表“不足”。如總體獲得3個(gè)及以上 A級(jí)評(píng)價(jià)，則可基本認(rèn)為該地區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生均等化程度較高，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境管理較到位。

按照這一評(píng)價(jià)體系，對(duì)濱海新區(qū)現(xiàn)有城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)情況進(jìn)行測(cè)算，得到結(jié)果如表 2所示。需要指出的是，隨著農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展及城市化建設(shè)的陸續(xù)開展，道路及公共廁所必將一同成為農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)的重點(diǎn)工作之一。這兩個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果將納入城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生總體評(píng)價(jià)體系當(dāng)中。因此還需要繼續(xù)測(cè)算農(nóng)村地區(qū)道路基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及公共廁所目前及規(guī)劃的需求數(shù)量，并追蹤相關(guān)項(xiàng)目新增情況以完善整體評(píng)價(jià)的合理性及準(zhǔn)確性。■

表2 城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生需求測(cè)算表Tab.2 Calculation table of urban and rural environmental sanitation demands

［1］ 浙江省發(fā)展和改革研究所. 加快浙江基本公共服務(wù)均等化研究[R]. 浙江區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告 2009—2010，2010.

［2］ 范滿國(guó)，焦治星. 推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)均等化實(shí)施城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理[J]. 中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生，2012(3)：4-9.

［3］ 馬欣，王冬明，劉志生. 基于公共服務(wù)均等化的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化規(guī)劃研究[R]. 全國(guó)環(huán)境規(guī)劃院長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)暨中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)，2013.

［4］ 濱海新區(qū)年鑒(2014卷)[Z]. 2015.

［5］ 《天津市市容園林統(tǒng)計(jì)資料》(2013、2014)[Z]. 2014—2015.

A Study on Equalization of Environmental Sanitation Services Between Urban and Rural Areas in Tianjin Binhai New Area

CAI Yuchen
(Environmental Protection Bureau of Tianjin Binhai New Area，Tianjin 300456，China)

According to the current environmental sanitation situation，this paper discusses reasons that caused the differences between TBNA’s urban and rural areas of environmental sanitation services．To narrow the gap，four proposals have been given in sanitation services，including rules and regulations，management system，planning and construction，publicity and education．In the end，an evaluation system was presented，which may be used to measure the equalization degree of sanitation services in urban and rural areas.

equalization of public services；environmental sanitation；evaluation system

X21

：A

：1006-8945(2015)10-0098-03

2015-09-18