地方政府或有債務(wù)理論國內(nèi)研究新進展

白莎莎

【摘 要】近年來，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為各界廣泛關(guān)注的焦點。隨著2012年全國地債審計結(jié)果的公布，地方政府或有債務(wù)的風險隱患也逐漸暴露出來，各界對地方政府或有債務(wù)的討論越來越多。本文擬從地方政府或有債務(wù)的概念界定、成因分析、風險控制對策等相關(guān)問題對現(xiàn)有成果進行梳理，在此基礎(chǔ)上對地方政府或有債務(wù)的研究現(xiàn)狀進行評述，并對未來的研究提出了展望。

【關(guān)鍵詞】地方政府或有債務(wù)；政府擔保；財政體制

一、引言

近幾年來，審計署已多次組織各地審計機關(guān)對地方政府債務(wù)進行審計。2013年8月至9月審計署組織全國審計機關(guān)5.44萬名審計人員，對中央、31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市、391個市（地、州、盟、區(qū)）、2778個縣（市、區(qū)、旗）、33091個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）的政府性債務(wù)情況進行了全面審計。審計署《2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公布了2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果：截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元；其中通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)為20113.65元。債務(wù)規(guī)模的巨大、政府或有債務(wù)風險的加大、新的舉債主體和舉債方式形成的債務(wù)的增加，引起了各界的廣泛關(guān)注和擔憂。

目前，國內(nèi)學者對地方政府或有債務(wù)進行了多方面的研究，并且取得了一定的研究成果，其中不乏有價值的結(jié)論，對國內(nèi)地方政府或有債務(wù)研究成果進行綜述和分析，可以為后續(xù)地方政府或有債務(wù)的研究者們厘清研究脈絡(luò)和未來研究方向。

本文擬從地方政府或有債務(wù)的概念界定、成因分析、風險控制對策等相關(guān)問題對現(xiàn)有成果進行梳理，在此基礎(chǔ)上對地方政府或有債務(wù)的研究現(xiàn)狀進行評述，并對未來研究提出了研究展望。

二、政府或有債務(wù)的概念界定

對地方政府或有債務(wù)的概念界定，國內(nèi)研究者有多種不同的表述。賈璐（2012）、吳瑩、劉家君（2012）從社會管理的角度出發(fā)，都認為政府或有債務(wù)是政府作為社會管理者出于社會道義或者公眾壓力而承擔的善后責任，并將政府或有債務(wù)劃分為顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)。呼顯崗有類似的觀點，同時他提出隱性或有債務(wù)是沒有被政府納入預算的，多是由經(jīng)濟社會生活中的私人風險轉(zhuǎn)化而來的。

從會計學的角度分析，賀凱謀（2011）、邵正林（2011）、付希賢（2011）、鄒小芃、章萍萍、萬煒漪（2008）認為，政府或有負債是預算外債務(wù)。張敏則認為政府或有負債代表了對政府可能的潛在財務(wù)要求權(quán)，可能會在特定的環(huán)境下觸發(fā)財務(wù)義務(wù)，導致政府發(fā)生大額的公共資源的流出。

而程匯娟和祝福冬（2008）則從經(jīng)濟學的角度對政府或有負債做了界定，他們認為政府作為市場經(jīng)濟的參與主體，基于對某種利益的獲取而必須承擔的、產(chǎn)生于過去的某項事項并且在將來的經(jīng)營管理過程中可能會導致政府資源流失的連帶性負債。牛玫允在其文章中對政府或有債務(wù)的概念分別從會計學和經(jīng)濟學的角度進行了界定，同時提出當國內(nèi)金融出現(xiàn)重大風險時，政府出面救助的責任也屬于政府或有債務(wù)。

上述幾種對政府或有債務(wù)的概念界定角度和表述雖有不同，但都強調(diào)了“或有”的特征，即該類債務(wù)的發(fā)生與否、發(fā)生的時間、發(fā)生的金額都具有不確定性。

三、地方政府或有債務(wù)的成因分析

對地方或有債務(wù)的研究，必須準確把握好地方或有債務(wù)的形成原因，國內(nèi)學者對地方或有債務(wù)的成因分析可以歸納為六種：

1.收付實現(xiàn)制下的財政機會主義

即在收付實現(xiàn)的預算模式下，當政府在短期內(nèi)面臨財政赤字和政治壓力時，政策制定者往往會采用國家擔保、直接貸款等或有負債形式的、并不需要即時的財政支付和預算內(nèi)列支的預算外政策。張海星（2007）、付希賢（2011）、劉慧芳（2013）都認為收付實現(xiàn)制的政府會計制度導致了財政機會主義行為，造成了政府或有負債的積累。

2.政府擔保，包括直接擔保和間接擔保

謝春訊、雷良海（2007）認為我國政府主要的或有債務(wù)源于政府的擔保，并且大部分是隱性擔保。付希賢（2011）提出預算單位或有負債的本質(zhì)原因是轉(zhuǎn)移擔保政府買單。王靜（2009）、牛玫允都認為政府擔保是地方政府或有債務(wù)形成的重要原因。

3.財稅分權(quán)體制下的財權(quán)與事權(quán)不對稱

在現(xiàn)有財稅分權(quán)體制下，地方政府財政職責過重，財權(quán)與事權(quán)不對稱，財政收入無法滿足剛性支出的需要，導致地方政府不斷舉債。呼顯崗、邵正林（2011）、馬雪彬、陳嬌、鞠清江等學者都對財稅分權(quán)體制下的財權(quán)與事權(quán)不對稱形成地方或有債務(wù)的機制進行了闡述。

4.防范公共風險的制度安排

現(xiàn)行體制下，政府有防范公共風險的職責，需要承擔應對突發(fā)公共事件、彌補社會保障基金缺口等公共職能。呼顯崗在其論著中提出地方政府或有債務(wù)大多由經(jīng)濟社會生活中的私人風險轉(zhuǎn)化而來，如下級政府破產(chǎn)、突發(fā)性自然災害等。付希賢、王靜、張文兵等學者在各自的論著中也表明防范公共風險的制度安排會導致地方政府或有債務(wù)的產(chǎn)生。

5.行政管理體制缺陷

一是對地方官員的管理和考核機制不合理。現(xiàn)有績效考核機制，引發(fā)了“唯GDP論英雄”、過分注重政績工程、過分注重基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的現(xiàn)象，在財力有限的情況下，地方官員要達到目標，就只能通過負債解決資金問題。邵正林、馬雪彬、陳嬌等學者都提出了相同的觀點。二是政府舉債缺乏完善的監(jiān)督管理制度。鞠清江以貴陽市為例解釋了政府舉債監(jiān)督管理制度的缺乏形成了政府或有負債。

6.金融不良資產(chǎn)

王靜、崔文娟都認為金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)會產(chǎn)生地方政府的或有負債。

四、控制地方政府或有債務(wù)風險的對策研究

總結(jié)國內(nèi)學者的研究，控制地方政府或有債務(wù)風險的對策主要是以下幾點：endprint

1.建立信息披露制度和財務(wù)報告制度，增強財政透明度

張海星（2007）提出要建立包含或有債務(wù)的政府綜合報告制度，編制反映或有債務(wù)成本的滾動式中期預算，建立充分的信息披露制度，增強財政透明度和政府預測能力。王靜在其研究中提出了類似的觀點。佘定華、汪會敏、付希賢都提出要對或有債務(wù)進行揭示和披露。

2.實行權(quán)責發(fā)生制的資產(chǎn)管理模式

呼顯崗、張海星等人提出要推行權(quán)責發(fā)生制的資產(chǎn)管理模式，將政府或有債務(wù)納入預算管理。

3.建立地方政府財力與事權(quán)相匹配的財政體制，抵御公共風險

王靜（2009）指出要規(guī)范政府預算收入，建立鞏固強大的國家財政才控制政府或有債務(wù)風險。付希賢（2011）提出提高政府經(jīng)濟實力，有更寬松的預算安排抵御公共風險的能力。唐玨嵐認為健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，建立完整的分級財政，解決中央政府與地方政府之間的財力、事權(quán)不匹配問題，對抑制地方政府或有負債的風險有至關(guān)重要的作用。

4.加強金融管理

牛玫允提出要對金融機構(gòu)進行改制和加強內(nèi)部管理來防范和和化解政府或有負債風險。呼顯崗也認為要加快地方國有金融機構(gòu)的改革。鞠清江則認為要轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府投融資行為，減少地方政府或有負債的風險。

5.加強政府或有負債的監(jiān)督、管理和控制制度

付希賢和唐玨嵐都提出要計提地方政府或有負債準備基金，建立或有負債控制制度。付希賢還提出要加強政府及其他預算單位擔?；顒拥墓芾恚瑴p少擔保造成或有債務(wù)的風險。鞠清江、牛玫允認為要加強地方政府債務(wù)的管理，建立地方政府償債機制和政府或有負債風險預警機制。

五、對地方政府或有債務(wù)理論研究的評述與研究展望

1.簡評

一是對于地方政府或有債務(wù)的概念，國內(nèi)文獻中還沒有統(tǒng)一界定，對地方政府或有債務(wù)的理解還比較模糊。二是對于地方政府或有債務(wù)的成因分析，雖然很多學者都提出了各自的觀點，但文章發(fā)現(xiàn)相關(guān)的研究都只是將眾多形成原因簡單地羅列，沒有發(fā)展出一個內(nèi)在一致的解釋框架。三是對于地方政府或有債務(wù)風險控制方面的研究，目前還處于一個初級階段，通過運用計量模型來進行實證分析的文獻國內(nèi)鮮見。四是從研究現(xiàn)狀上看，我國學者的研究還處于起步階段，有許多不完善的地方。五是地方政府或有債務(wù)類型多、牽涉面廣，對其進行實證分析需要一定程度的把握，有相當多的數(shù)據(jù)還牽涉到機密性問題，通常難以獲得。

2.研究展望

文章認為未來的研究重點將會從地方政府或有債務(wù)風險控制體系、地方政府或有負債計量模型、地方政府或有債務(wù)形成機制、地方政府融資平臺的構(gòu)建等幾個方面展開。如何構(gòu)構(gòu)建完善的地方政府或有債務(wù)風險控制指標體系以及界定各指標的風險評分區(qū)間，并通過計量模型的運用進行科學的、具有實踐性的控制系統(tǒng)構(gòu)建也是一項極有創(chuàng)新性的工作。

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