PPP模式

尤婷婷

【摘要】新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)政府當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)，按照相關(guān)理論我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入了加速發(fā)展階段，傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)無法滿足提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的巨大資金需求。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，利用PPP模式將我國(guó)充足的民間資本與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資需求相對(duì)接，是改變當(dāng)前政府資金困境的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 民間資本 PPP 融資

城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單來講是指人口向城鎮(zhèn)集中的過程。在這一過程中，城鎮(zhèn)數(shù)目和城鎮(zhèn)人口不斷增多，同時(shí)伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即第一產(chǎn)業(yè)的比重逐漸下降，而二、三產(chǎn)業(yè)的比重逐漸上升，并且還伴隨著生活方式等多方面的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，是人類社會(huì)現(xiàn)代城市發(fā)展演化的必然過程。然而在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，很容易突顯出人口與資源、生態(tài)、環(huán)境的矛盾，以及城鄉(xiāng)差距拉大等社會(huì)問題。為解決這一系列矛盾，我國(guó)提出了新型城鎮(zhèn)化的概念。新型城鎮(zhèn)化的基本特征是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化，它的核心思想在于不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、不破壞生態(tài)和環(huán)境，以人為本，關(guān)注農(nóng)民和農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

一、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義和現(xiàn)狀

黨的十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了重要的設(shè)計(jì)和部署，提出要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。十八大報(bào)告中還提出“新四化”的理念，指出我們要堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。其中城鎮(zhèn)化是關(guān)鍵所在，起到了承前啟后的重要作用，它一方面能夠同工業(yè)化實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，另一方面又能夠同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，以此促進(jìn)各方同步發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心動(dòng)力。

我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，當(dāng)前的全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r決定了擴(kuò)大內(nèi)需是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原動(dòng)力，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展恰好十分有助于內(nèi)需的擴(kuò)張。新型城鎮(zhèn)化使一大部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，就業(yè)方向由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有助于他們收入的提高和生活方式的轉(zhuǎn)變，有效的釋放出社會(huì)的消費(fèi)潛力，從而使城鎮(zhèn)消費(fèi)群體擴(kuò)大，消費(fèi)能力提升。進(jìn)而帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)不斷的動(dòng)力源泉。

目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)初見成效，常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破50%，然而這一水平與發(fā)展水平和我們國(guó)家相近的發(fā)展中國(guó)家的60%的平均水平，以及發(fā)達(dá)國(guó)家的80%的平均水平相比還是有差距的。有研究表明當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化率超過30%時(shí)，就進(jìn)入了加速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展進(jìn)程中，我們除了要關(guān)注人與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾以外，還要認(rèn)識(shí)到加速發(fā)展過程中面臨的資金困境。要發(fā)展城鎮(zhèn)化必然離不開資金的支持，交通、住宅、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等等，城鎮(zhèn)化生活配套的各個(gè)方面都有待建設(shè)完善。目前基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)供給落后，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的建設(shè)?？梢姡Y金保障是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。隨著改革開放和市場(chǎng)化政策的實(shí)施，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已由傳統(tǒng)的中央計(jì)劃壟斷方式向由地方政府和市場(chǎng)參與主導(dǎo)的方式轉(zhuǎn)變。落實(shí)到實(shí)踐中，地方政府始終扮演著主導(dǎo)者、投資人的角色。各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要依賴政府財(cái)政撥款、政府融資等方式，由于公共部門投資效率低下和公共產(chǎn)品的特殊屬性導(dǎo)致地方政府一窮二白，甚至債臺(tái)高筑，陷入資金困局，也給金融系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來了風(fēng)險(xiǎn)。目前大部分地方政府已基本無力繼續(xù)為新型城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展提供更多的資金支持，亟待探尋新的多元可持續(xù)融資渠道。

二、PPP模式推進(jìn)城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我們不難發(fā)現(xiàn)他們大部分是依靠PPP模式來解決財(cái)政資金短缺與不斷增長(zhǎng)的社會(huì)公共服務(wù)需求之間矛盾的。

PPP模式并不是一個(gè)新的理念，它在西方國(guó)家已經(jīng)經(jīng)過了多年的實(shí)踐。最早是由英國(guó)率先提出PPP的概念，它是Public-Private Partnership的縮寫，翻譯為中文是“公私合作伙伴關(guān)系”。1979年英國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行了以客戶為導(dǎo)向的新公共管理改革。PPP模式中，政府部門和私營(yíng)部門之間通常是為了進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)而結(jié)成合作伙伴關(guān)系，通過簽署協(xié)議來明確各自的權(quán)利和義務(wù)，雙方共同設(shè)計(jì)規(guī)劃，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)共贏。英國(guó)PPP發(fā)展的核心是在于實(shí)現(xiàn)資金的價(jià)值，為實(shí)現(xiàn)這一核心目標(biāo)英國(guó)政府主要從以下幾個(gè)方面著手：一是針對(duì)每一具體項(xiàng)目都要能夠設(shè)計(jì)一個(gè)持續(xù)的激勵(lì)機(jī)制；二是要具備創(chuàng)新思維；三是實(shí)現(xiàn)公私部門風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；四是通過引入私營(yíng)部門，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制下效率的提升，改善官僚、腐敗等問題。

上世紀(jì)八九十年代，面對(duì)不斷增長(zhǎng)的人口數(shù)量，美國(guó)政府在不提高稅收的前提下，開始應(yīng)用PPP模式來滿足公民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。目前，美國(guó)的PPP模式在所有的公共部門幾乎都有所涉及，包括教育、環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、能源，乃至軍事、航空領(lǐng)域等。有數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)聯(lián)邦政府的PPP項(xiàng)目金額約占政府預(yù)算支出的七分之一。PPP模式的應(yīng)用給美國(guó)政府節(jié)約了成本；彌補(bǔ)了政府工作人員專業(yè)知識(shí)的不足；提高了資金使用效率和公共服務(wù)的質(zhì)量，還為私營(yíng)部門和社會(huì)經(jīng)濟(jì)注入了新的活力。

基于上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分析，在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中引入PPP模式，以此來解決政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的資金困境是完全可行和必要的。PPP模式并不僅僅是簡(jiǎn)單的政府融資行為，而且政府通過實(shí)施PPP模式，充分利用私營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)效率的提升，改善公共服務(wù)的水平。一般而言，PPP合作中私營(yíng)部門主要負(fù)責(zé)提供資金、專業(yè)的技術(shù)、高效的運(yùn)營(yíng)和管理；政府部門則通過政策支持來確保私人部門的收益以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的品質(zhì)。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中PPP模式的重要意義

首先，對(duì)政府而言，PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中的應(yīng)用有望借助民間資本來解決政府建設(shè)資金不足的問題。新型城鎮(zhèn)化中最核心的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，對(duì)于已經(jīng)負(fù)債累累的地方政府，可以通過PPP模式的應(yīng)用來解決政府舊債，比如在城市軌道交通項(xiàng)目上，通過民間資本的合理參與，從而緩解政府債務(wù)危機(jī)，同時(shí)還能夠?qū)?xiàng)目提供充分的維護(hù)修繕資金，更好的為公眾提供服務(wù)。美國(guó)著名管理學(xué)家彼得.德魯克曾經(jīng)說過：政府必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)，政府不能夠也不擅長(zhǎng)做社會(huì)或社區(qū)工作。PPP模式能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，政府轉(zhuǎn)變職能從繁雜的事務(wù)中脫身出來，由過去的服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者的角色，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的發(fā)起和規(guī)劃，由民間資本來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的執(zhí)行。通過在項(xiàng)目中引入民間資本，并給予他們充分的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)和收益分配權(quán)，能夠有效提高資源的使用效能和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的效率。

其次，近年來改革開放和經(jīng)濟(jì)自由化程度的增強(qiáng)，創(chuàng)造了大量的社會(huì)財(cái)富，使得民間資本在迅速的積累，這里包括個(gè)人手中的資金和私營(yíng)企業(yè)的資金。相對(duì)于龐大民間資本來說，我國(guó)的投資渠道并不豐富，民間資本沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的增值水平，大部分民間資本處于休眠狀態(tài)，大量的資金亟待探尋好的投資方式。對(duì)于民間資本，參與PPP項(xiàng)目的吸引力主要來自于：一是可以借此機(jī)會(huì)參與到原來由政府壟斷的那些高、精、尖的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，獲得相對(duì)穩(wěn)定可靠的投資渠道；二是這些政府壟斷性強(qiáng)的基建項(xiàng)目正在由政府主導(dǎo)向民間資本部門放開，能夠搶占先機(jī)，就可以在技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等方面先人一步，在未來的競(jìng)爭(zhēng)中處于強(qiáng)勢(shì)地位；三是PPP項(xiàng)目中民間資本通過同政府簽訂協(xié)議或契約關(guān)系來事先約定好雙方的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)行角色分工定位，市場(chǎng)的邊界在擴(kuò)大，而政府的邊界在縮小。這樣可以規(guī)范政府的行為，減少不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，確保項(xiàng)目投資的效率和私人收益的最大化。

最后，對(duì)于處于我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域重要地位的商業(yè)銀行來說，要從全局和戰(zhàn)略高度充分意識(shí)到，做好推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融支持和配套服務(wù)是具有必要性和重要性的，把握好PPP模式下的融資新機(jī)遇。傳統(tǒng)以政府為主體的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目往往具有投資規(guī)模大、投資回報(bào)周期長(zhǎng)和效率低下等特點(diǎn)，使得商業(yè)銀行并不愿意參與到這樣的項(xiàng)目建設(shè)中。然而，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快和PPP模式的日益推廣，民間資本會(huì)逐漸成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的中堅(jiān)力量，這對(duì)于商業(yè)銀行來說有著巨大的市場(chǎng)開發(fā)潛力。商業(yè)銀行可以充分發(fā)揮自己金融風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，為私營(yíng)部門提供融資和金融服務(wù)，并幫助PPP項(xiàng)目確立合理的公、私部門投入、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任和收益分擔(dān)體系，降低交易成本和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)商業(yè)銀行對(duì)于其他社會(huì)資本的流動(dòng)還具有“誘導(dǎo)效應(yīng)”和“溢出效應(yīng)”，能加速新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，進(jìn)而形成良性循環(huán)。

四、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中PPP模式的具體實(shí)施建議

綜上所述，PPP模式可以看作是一種將民間資本與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資需求相對(duì)接的一種有效的方式。然而，民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，會(huì)涉及到法律、政策、社會(huì)等方方面面的變革，需要我們?cè)诮梃b國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷實(shí)踐探索、因地制宜，力求實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目效能最大化。

（一）加快完善PPP模式相關(guān)立法

民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先需要一個(gè)良好的法律環(huán)境。目前已有的項(xiàng)目大多采用下發(fā)通知、制定政策等方式來規(guī)范項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致其法律效力不足。PPP模式作為一種長(zhǎng)期的合作關(guān)系，它的健康發(fā)展需要一套完備的法律法規(guī)體系。從國(guó)家層面制定一套統(tǒng)一有效的法律體系，可以對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作方式和政府行為加以規(guī)范，明確民間資本、地方政府等各個(gè)項(xiàng)目參與主體之間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及爭(zhēng)議解決方式，促進(jìn)合理競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷，提高市場(chǎng)運(yùn)作效率。

（二）因地制宜-向地方政府放權(quán)

不同的國(guó)家和地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中面臨著各自不同的問題和地方環(huán)境，不能完全照搬一成不變的模式體制。在哪些項(xiàng)目上采用PPP模式、PPP模式如何具體運(yùn)作、如何選擇合適的民間資本作為合作對(duì)象等等，這都是PPP項(xiàng)目中作為主導(dǎo)方的政府必須要思考的問題。因而，應(yīng)當(dāng)給予地方政府適度靈活的權(quán)限，因地制宜的選擇合適的PPP項(xiàng)目模式，制定有效的項(xiàng)目扶持促進(jìn)政策，包括項(xiàng)目補(bǔ)貼、政策幫扶、稅費(fèi)減免等。

（三）建立民間資本的激勵(lì)機(jī)制

民間資本參與到新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)項(xiàng)目中來，目的是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中謀取自身利益的最大化、追求高投資回報(bào)率，這也是推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的根本動(dòng)力。因此，必須針對(duì)民間資本追逐利潤(rùn)這一本質(zhì)，形成相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，才能保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有源源不斷的資金支持，更好的發(fā)揮PPP項(xiàng)目融資的優(yōu)勢(shì)。我們可以按盈利能力將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目分為兩大類：經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)類的項(xiàng)目，因?yàn)轫?xiàng)目建成后本身具有盈利能力，比如說地鐵項(xiàng)目，所以只要制定好完善的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；平衡好長(zhǎng)、短期收益，讓民間資本有利可圖，PPP項(xiàng)目就能很好的發(fā)揮作用。而對(duì)于那些非經(jīng)營(yíng)類的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，例如建設(shè)公路，項(xiàng)目本身不具備盈利能力，政府又缺乏足夠的資金，此時(shí)可以通過PPP項(xiàng)目融資，然后利用合理的方式向出資的民間企業(yè)提供土地補(bǔ)償。將PPP項(xiàng)目所建公路旁的部分土地劃撥給民間資本作為投資補(bǔ)償，由民間資本在此開發(fā)建設(shè)工廠企業(yè)，開發(fā)房地產(chǎn)等其他生活配套設(shè)施，帶動(dòng)該地區(qū)人口的聚集和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變。

（四）完善為PPP項(xiàng)目服務(wù)的配套金融支持

民間資本要做大做強(qiáng)，離不開銀行和資本市場(chǎng)。銀行應(yīng)把握PPP模式下的融資新機(jī)遇，由政府向銀行推薦貸款人，為PPP項(xiàng)目的民資企業(yè)提供貸款融資服務(wù)；還可以針對(duì)民資企業(yè)開發(fā)新的金融產(chǎn)品；利用自身優(yōu)勢(shì)為項(xiàng)目提供資金的風(fēng)管控等服務(wù)，在銀行和政府共同監(jiān)督支持下，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，提高資金使用效率。