創(chuàng)新跨區(qū)域行政體制 促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展

國家行政學院課題組

習近平總書記在關于推進京津冀協(xié)同發(fā)展的講話中指出，要積極推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新，探索完善城市群布局和形態(tài)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展。改革開放以來，我國已形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群。今年4月國務院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，提出要“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群”、“培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群”，在全國建成若干個大小不等的城市群。城市群作為城市化進程的必然產(chǎn)物，正在成為我國新型城鎮(zhèn)化建設的重點與發(fā)展方向。

一、城市群催生了一系列區(qū)域公共問題

隨著城市群的形成與擴大，同處一個“群”的各個城市之間經(jīng)濟聯(lián)系、人員往來、要素流動比以往任何時候更加頻繁和多變。與此同時，一系列影響和涉及城市群中各個城市的若干共同問題開始凸現(xiàn)。一是環(huán)境、生態(tài)、流域問題。如各地常常遭遇的流域水污染問題、霧霾問題等。二是區(qū)域基礎設施建設問題。主要包括：某些具有較大規(guī)模效應的基礎設施如機場、港口等在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌布局、協(xié)調(diào)使用管理的問題;區(qū)域內(nèi)基礎設施在各行政區(qū)交界處的協(xié)調(diào)聯(lián)通問題等。三是省區(qū)交界地帶的貧困縣問題。各行政區(qū)交界處的治理歷來是政府治理中的老大難問題，當前“環(huán)北京貧困帶”即為其中一例。四是基本公共服務不平等問題。隨著城市群的形成，區(qū)域內(nèi)人員往來頻繁，進而產(chǎn)生了對于區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化的迫切需要，尤其是教育、醫(yī)療、社會保障等方面。五是行政區(qū)經(jīng)濟問題。隨著城市群的形成，各地之間經(jīng)濟聯(lián)系增強，但各地基于自身利益考慮，常有阻礙市場主體經(jīng)濟自由聯(lián)合、統(tǒng)一市場形成之舉，對區(qū)域一體化形成阻礙。由于區(qū)域公共問題跨越了傳統(tǒng)的自然地理界限和原有的行政區(qū)劃范圍，涉及多地、多個行政主體，屬于典型的“復雜社會中的復雜問題”。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，這些問題正在成為普遍和共性的問題，且在各地呈現(xiàn)出不同的發(fā)展狀態(tài)，有的地區(qū)已經(jīng)發(fā)生，有的地區(qū)正在發(fā)生，還有一些地區(qū)未來也會發(fā)生。因此需要超越以某一個地方政府為應對主體的傳統(tǒng)思維與體制，努力構建以推進區(qū)域協(xié)作為目標，多層級、多主體共同參與的跨區(qū)域行政體制。

二、現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作機制存在的主要問題

我國歷來有推進區(qū)域協(xié)作的傳統(tǒng)。建國以來，中央政府就一直牽頭組織各省對西藏、新疆的對口援助，持續(xù)至今。2008年，四川汶川發(fā)生“5.12”特大地震，中央政府再次組織了各地對震區(qū)災后重建的對口援助，取得了非凡的成功。改革開放以后，出現(xiàn)了各地方政府之間為加強區(qū)域合作而進行的各類自主協(xié)作，如上世紀80年代長三角地區(qū)的經(jīng)協(xié)會、90年代以后的城市間合作框架協(xié)議、以及近年來多地的同城化行動等，都在不同程度上適應了我國經(jīng)濟市場化、人口城市化的歷史進程，在一定程度上推進了相鄰地區(qū)之間的經(jīng)濟與社會發(fā)展協(xié)作。但是必須看到，由于種種原因，我國現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)作無論從機制還是效果看，總體存在很多困難與問題，各類區(qū)域協(xié)作要么無疾而終，要么阻礙重重。這主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作組織的權威性不高，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機制，一旦面臨涉及各方利益的重大復雜問題，各方分歧立現(xiàn)，協(xié)調(diào)困難，協(xié)作難于推進。二是現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作主要通過定期或不定期會議、協(xié)議等方式進行，制度化程度較低，一旦外部條件稍有變化，合作即趨于停頓。三是缺乏有力的政策工具來推進區(qū)域治理目標的實現(xiàn)。四是現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作僅限于政府之間的合作，企業(yè)和社會方面的參與幾乎沒有。凡此種種，都使得區(qū)域協(xié)作的推進很不理想，影響了區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

三、促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要創(chuàng)新跨區(qū)域行政體制

為了適應我國城市群和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，需要總結、借鑒國外處理區(qū)域公共問題的成功經(jīng)驗，積極探索各類跨區(qū)域的行政管理體制，大力促進區(qū)域協(xié)作。

（一）謹慎使用行政區(qū)劃調(diào)整的“利器”

當前在討論區(qū)域一體化問題時，有一種意見是通過調(diào)整行政區(qū)劃使行政區(qū)域與問題區(qū)域相一致，從而達到快速協(xié)調(diào)解決各類區(qū)域問題的目的。這種建議有一定道理，但由此引起的社會振蕩太大，成本過高。如果仔細分析當前制約區(qū)域協(xié)同發(fā)展的各類問題就可以發(fā)現(xiàn)，必須通過區(qū)劃調(diào)整來解決的，主要是因人口大量集聚而導致的城市空間狹窄、地方政府治理權限過小的問題。在這種情況下，的確可通過區(qū)劃調(diào)整將原來屬于農(nóng)村的部分區(qū)域調(diào)入城市區(qū)域，或者推動如經(jīng)濟發(fā)達縣（鎮(zhèn)）改（設）市，或者調(diào)整市轄區(qū)等等。除此之外的一些重大區(qū)域公共問題，如行政區(qū)經(jīng)濟、基本公共服務不均等、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、基礎設施統(tǒng)籌等，都不需要運用區(qū)劃調(diào)整而“用力過猛”，而應當以強化區(qū)域協(xié)作為著力點，徐圖以進?？紤]到即使通過區(qū)劃調(diào)整解決了一些問題，但或遲或早這些問題還會在新的區(qū)劃層面上重新出現(xiàn)時，就更是如此。

（二）設立區(qū)域委員會

相對于調(diào)整行政區(qū)劃，設立區(qū)域委員會是一個較為溫和且更為可行的辦法，適用于推進某一區(qū)域的一體化發(fā)展。比如當年韓國在推進首都圈整備行動中，就在中央層面專門設立了“首都圈整備委員會”。在我國，以下兩種情況下可考慮設立區(qū)域委員會，一是像京津冀一體化這樣帶有顯著政府意圖的國家戰(zhàn)略;二是在涉及多個省級行政區(qū)的區(qū)域協(xié)同之中。區(qū)域委員會可有幾種設立方式：由中央牽頭設立，由地區(qū)合作產(chǎn)生，或在現(xiàn)在相關部委中設立專司區(qū)域協(xié)調(diào)的機構，負責協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府的行動。區(qū)域委員會的職責主要是進行長期規(guī)劃、實施區(qū)域政策，可根據(jù)需要影響地方政府的實際運作。

（三）設立專門處理區(qū)域公共問題的聯(lián)合機構

對于那些重點集中在一個或幾個方面的區(qū)域協(xié)作，則可考慮設立專司特定問題的某種區(qū)域聯(lián)合機構，比如美國的大都市規(guī)劃組織（MPO）、溫哥華大都市區(qū)的區(qū)域理事會，都是針對特定區(qū)域內(nèi)特定問題（如交通規(guī)劃、空氣質(zhì)量控制、水處理、垃圾管理等）成立的特定機構。除章程規(guī)定的權責之外，這些特定機構無干預地方政府運作的其它權力，易于為各方接受。在我國目前的區(qū)域協(xié)作中，大部分問題是可以通過這種方式來謀求解決的，比如區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、應急處置、流域管理、生態(tài)協(xié)作、基礎設施的互聯(lián)互通等，當然其中要特別重視設計出有實實在在約束力、能妥善平衡各方利益的行政、財政規(guī)則，同時還要有保證實施的相關政策工具等。

（四）制定有約束力的區(qū)域協(xié)作規(guī)則

無論是設立區(qū)域委員會、還是某種區(qū)域聯(lián)合機構，關鍵點之一都在于要有對合作各方形成有明確約束力的相關規(guī)則。從國外的經(jīng)驗看，無論是國家合作，還是地方政府之間的合作，通常都有相應的法律約束，比如歐盟各國的合作有歐盟條約、美國有各類州際協(xié)議等。在我國，總體而言還不具備出臺區(qū)域協(xié)作相關法律的條件，但可在國務院層面、在各部委的具體管理層面，形成要求各地參與區(qū)域協(xié)作的相關行政規(guī)則，如特定的區(qū)域規(guī)劃、流域管理辦法、空氣質(zhì)量控制條例等，如區(qū)域內(nèi)地方政府公然違反這一規(guī)制，就應當啟動行政問責程序，以對各方形成約束。只有如此，才能抑制區(qū)域協(xié)作因一方的不合作導致的整體協(xié)作破裂的“壞孩子”行徑。

（五）設計推動區(qū)域協(xié)作的政策工具

區(qū)域協(xié)作要從概念到實踐、到取得實實在在的成效，關鍵點之二在于必須要有相應的政策執(zhí)行工具。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，主要有兩方面：一是按所要解決的區(qū)域公共問題的特點，設立由各協(xié)作方共同參與的工作團隊，如專家小組、公眾小組、政府工作團隊等，分別負責各階段的執(zhí)行、檢查、評估、改善等，以保證問題的切實解決與長期穩(wěn)定。二是要有相應的技術分析工具，由于區(qū)域公共問題通常具有高度的專業(yè)性，如流域水質(zhì)問題、大氣污染問題、基礎設施統(tǒng)籌問題，需要專家提供具體的可選方案、成本測算與工作推進程序等，為此需要有專門的技術模型、成本分析、信息分享等技術工具?？傊吖ぞ呤墙鉀Q復雜的區(qū)域問題、設計利益平衡機制的關鍵所在，這方面需要大力創(chuàng)新和加強。

（六）設計區(qū)域公共財政體制

解決區(qū)域公共問題的關鍵點之三在于資金。由于區(qū)域問題屬于“區(qū)域”而非全國性問題，相關資金需求不可能全部寄望于中央政府，更現(xiàn)實的是各方面資金的集合。在此基礎上，既要有解決區(qū)域公共問題所需資金的成本分攤機制，也要有區(qū)域協(xié)作所產(chǎn)生利益的分享機制，為此，需要研究相應的區(qū)域公共財政體制。區(qū)域公共財政體制的要點是，依據(jù)要解決的區(qū)域公共問題的性質(zhì)，引入專業(yè)人員與技術分析，形成科學合理、各方易于接受的成本分攤和收益共享機制。

（七）推進政府、市場與社會組織的多元協(xié)作

區(qū)域問題影響的并不只是政府，而是整個區(qū)域內(nèi)的市場主體和社會公眾。從國外的經(jīng)驗看，來自公眾的意見與公眾參與是推進區(qū)域公共問題得以提上議事日程、推動相關地方政府密切合作的重要外部動力源。近期我國京津冀地區(qū)的一體化進程也表明，如果沒有來自市場主體的自愿參與，政府政策推行起來頗有困難。因此，推動區(qū)域公共問題的解決要積極聽取公眾意見，主動形成政府、市場、公眾的多元參與機制，方能獲得行動“最大公約數(shù)”效應。除了以上方式，區(qū)域協(xié)同中還涉及一些深層次體制機制問題，如行政區(qū)經(jīng)濟問題、基本公共服務不平等等，需要通過進一步厘清政府與市場的邊界、深入轉變政府職能、進一步厘清中央與地方事權范圍等，以謀求相應的解決之道?？傊?，隨著我國城市群的形成，區(qū)域協(xié)同越來越成為一個普遍問題。推進區(qū)域協(xié)同，需要適應新情況、新問題，破除行政分割的藩蘺，積極創(chuàng)·提高相應的技術水平，多管齊下，方有望取得區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實際成效。

（執(zhí)筆： 經(jīng)濟學部 馮俏彬）

責任編輯：楊再梅