立法的環(huán)境影響評估分析

孫曉東

（華東理工大學(xué) 法學(xué)院，上海 200237）

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,社會制度的日益成熟,追求質(zhì)量也正在成為立法活動的最重要目標(biāo)之一。作為保障立法質(zhì)量的立法評估制度,越來越引起人們的重視。在實(shí)踐層面,全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦及相關(guān)部委、地方人大常委會開展了多次立法評估活動。在理論層面,學(xué)者們對立法評估制度的理論探討也漸趨成熟。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展階段,立法的經(jīng)濟(jì)影響、社會影響、環(huán)境影響評估無疑是立法評估活動的重要內(nèi)容。本文以立法的環(huán)境影響評估為視角,較為系統(tǒng)地分析一下立法的環(huán)境影響評估制度,以期完善立法評估制度的研究。

一、美國的立法環(huán)境影響評估制度分析

美國的12866號行政命令、13563號行政命令及監(jiān)管分析指引文件（Circular A-4,Regulatory Analysis）等文件確立了立法監(jiān)管影響分析評估的制度框架,強(qiáng)調(diào)對重要監(jiān)管行為或重要規(guī)章進(jìn)行影響評估分析。①席濤等譯：《立法評估：評估什么和如何評估——美國、歐盟和OEC D法律法規(guī)和指引》,中國政法大學(xué)出版社2012年版,第8-10頁。根據(jù)監(jiān)管分析指引文件（Circular A-4,Regulatory Analysis）的規(guī)定：《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）（42 U.S.C.4321-4347）以及相關(guān)的法令和行政命令,要求行政機(jī)構(gòu)考慮機(jī)構(gòu)決策（包括規(guī)章制定）的環(huán)境影響；對于“會對人類環(huán)境產(chǎn)生重要影響的聯(lián)邦行為”,必須要準(zhǔn)備環(huán)境影響報告；在發(fā)布最終法規(guī)之前,必須滿足《國家環(huán)境政策法案》的文件資料。①席濤等譯：《立法評估：評估什么和如何評估——美國、歐盟和OEC D法律法規(guī)和指引》,中國政法大學(xué)出版社2012年版,第85頁?？梢?美國的行政規(guī)章等立法的環(huán)境影響評估制度是立法監(jiān)管影響評估制度中的一個特別制度,被納入到環(huán)境影響評價制度（EIA）②對于美國的EIA制度,環(huán)境法的學(xué)者們主要從項(xiàng)目、工程的環(huán)評研究角度出發(fā),更多的稱之為環(huán)境影響評價制度；筆者主要從立法的評估的研究角度出發(fā),有時稱之為環(huán)境影響評估制度。之中；也就是說,美國的環(huán)境影響評價制度（EIA）的特殊性在于,其不僅涵蓋了項(xiàng)目、工程等行為的環(huán)境影響評價,也涵蓋了行政規(guī)章等立法的環(huán)境影響評估。雖然美國的環(huán)境影響評價制度（EIA）在實(shí)踐操作中是以工程、項(xiàng)目的環(huán)境影響評價為主,以立法的環(huán)境影響評估為輔,但是其嚴(yán)格的制度設(shè)計、周密的程序要求、完善的方法分析,對于立法環(huán)境影響評估的理論完善具有重要意義。

（一）美國的立法環(huán)境影響評估法律制度框架分析

1970年 1月 1日,《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）被尼克松總統(tǒng)簽署生效而成為正式法律,從而將美國的環(huán)境保護(hù)制度引入到了全新時代?？紤]到長期忽視環(huán)境因素而引起的土地流失和人類環(huán)境破壞的惡果,該法律的出臺旨在增進(jìn)社會總福利、創(chuàng)造和保持人類與自然和諧共處的條件,并且實(shí)現(xiàn)社會需求、經(jīng)濟(jì)需求和現(xiàn)在及將來美國人民的其他需求。③http://ceq.hss.doe.gov/welcome.html,首次訪問時間：2013年8月2日。

《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）規(guī)定：聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的法規(guī)、規(guī)章及會對人類環(huán)境產(chǎn)生重要影響的聯(lián)邦行為的提案,必須要準(zhǔn)備環(huán)境影響報告,在發(fā)布最終法規(guī)之前必須滿足相關(guān)要求。④N EPA（42 U.S.C 4332）,Le x is N e x is數(shù)據(jù)庫?！秶噎h(huán)境政策法案》（NEPA）還規(guī)定：在總統(tǒng)行政辦公室設(shè)立環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）,環(huán)境質(zhì)量委員會由三名成員組成,這三名成員在參議院的建議和同意下,由總統(tǒng)指定。⑤N EPA（42 U.S.C 4342）,Le x is N e x is數(shù)據(jù)庫。環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦的環(huán)境保護(hù)目標(biāo),并和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及白宮其他辦公室密切配合發(fā)展聯(lián)邦環(huán)境政策。⑥http://www.whitehouse.gov/administration/eop/ceq/about,首次訪問時間：2013年8月2日。

環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）主要負(fù)責(zé)執(zhí)行《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）,并且頒布與《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）相關(guān)的法規(guī)來約束聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)起草自己的管理規(guī)定,來執(zhí)行和補(bǔ)充環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）的相關(guān)規(guī)定。環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ） 主要通過相關(guān)規(guī)定（40 C．F．R 1500-1508）和指導(dǎo)意見來實(shí)施和補(bǔ)充《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）,相關(guān)規(guī)定（40 C．F．R 1500-1508）主要涉及如下問題：Part1501主要涉及“NEPA與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)計劃”,Part1502主要涉及“環(huán)境影響陳述”,Part1503主要涉及“公眾及利益相關(guān)者評論”,Part1504主要涉及“有關(guān)存在環(huán)境影響的機(jī)構(gòu)活動議案的預(yù)決議”,Part1505主要涉及“NEPA與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)決策”,Part1506主要涉及“NEPA的其他要求”,Part1507主要涉及“聯(lián)邦機(jī)構(gòu)服從”,Part1508主要涉及“術(shù)語與索引”。⑦40 C.F.R 1500-1508,Le x is N e x is數(shù)據(jù)庫。環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）的相關(guān)規(guī)定（40 C．F．R 1500-1508）為《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）的執(zhí)行設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn),各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)制定各自的《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）執(zhí)行程序。

根據(jù)《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）的規(guī)定,環(huán)境影響評估的對象不僅包括重要聯(lián)邦活動,還包括聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的法規(guī)和規(guī)章等立法文件,這就為立法的環(huán)境影響評估奠定了制度基礎(chǔ)。以《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）、環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）的相關(guān)規(guī)定（40 C．F．R 1500-1508）和各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的具體實(shí)施規(guī)定等文件形成的層層委托約束的法律機(jī)制,以環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）為核心、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)相配合而形成的執(zhí)行機(jī)制,共同構(gòu)成了美國立法環(huán)境影響評估的法律制度框架。

（二）美國的立法環(huán)境影響評估的程序

當(dāng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)擬提出如下活動提議時：法規(guī)和規(guī)章、決定未來行動的正式計劃、規(guī)劃和特殊項(xiàng)目①40 C.F.R.§1508.18,Le x is N e x is數(shù)據(jù)庫。,NEPA程序便會啟動?？梢?針對法規(guī)和規(guī)章的立法環(huán)境影響評估程序是NEPA程序的一部分。一旦提議已經(jīng)形成或者任何合理性替代方案已經(jīng)形成,聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須決定這個活動提議是否會對人類環(huán)境造成潛在危險。NEPA程序?qū)?dǎo)致三種層次NEPA分析之一,聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可以：（1）申請類別排除；（2）準(zhǔn)備環(huán)境影響評估（EA）；（3）準(zhǔn)備環(huán)境影響陳述（EIS）。②③④⑤⑥ http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次訪問時間：2013年8月2日?，F(xiàn)將三種層次的NEPA分析簡要介紹如下：

1.類別排除（Categorical Exclusions）：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在實(shí)行NEPA程序的過程中,會將對人類環(huán)境沒有單獨(dú)顯著影響或累積影響的活動,匯編成類別目錄。類別排除主要是參考這些活動的類別目錄,基于先前經(jīng)驗(yàn)而做出的一種分析。NEPA分析還要求機(jī)構(gòu)考慮“異常情況”,“異常情況分析”應(yīng)該阻止“類別排除分析”的應(yīng)用。如果提議在“類別排除”列表之外、在“異常情況”評議中沒有發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響,或者機(jī)構(gòu)不能確定顯著地環(huán)境影響是否會發(fā)生,聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可以修訂協(xié)議、從而滿足了“類別排除”分析的要求,或者開始準(zhǔn)備環(huán)境影響評估（EA）或環(huán)境影響陳述（EIS）。③

2.環(huán)境影響評估（EA）：環(huán)境影響評估（EA）分析是認(rèn)定提議是否存在著潛在的顯著的環(huán)境影響的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境影響評估（EA）分析的作用在于：（1）提供證據(jù)和分析從而決定是否準(zhǔn)備環(huán)境影響陳述（EIS）；（2）當(dāng)環(huán)境影響陳述（EIS）不是必須時,幫助機(jī)構(gòu)滿足NEPA要求；并且（3）當(dāng)環(huán)境影響陳述（EIS）是必須時,促成環(huán)境影響陳述（EIS）的準(zhǔn)備。④⑤⑥ http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次訪問時間：2013年8月2日。環(huán)境影響評估（EA）分析的結(jié)果有兩種：一種是未發(fā)現(xiàn)有顯著地環(huán)境影響（Finding of No Significant Impact（FONSI））；一種是準(zhǔn)備環(huán)境影響陳述（EIS）的決定。

3.環(huán)境影響陳述（EIS）：環(huán)境影響陳述（EIS）是NEPA程序中最為嚴(yán)格的環(huán)節(jié)。首先,機(jī)構(gòu)要在聯(lián)邦登記中進(jìn)行目的通知,通知公眾即將到來環(huán)境影響分析以及他們?yōu)槭裁幢画h(huán)境影響陳述分析準(zhǔn)備所涉及；其次,在起草環(huán)境影響陳述（EIS）時,要進(jìn)行目的性和必須性陳述,從而闡明提議的合理性；聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還必須提供詳細(xì)的合理性替代方案,以便公眾對其環(huán)境影響進(jìn)行比較；再次,當(dāng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備好環(huán)境影響陳述（EIS）草案時,草案要向公眾公開至少45天以便于評論；在公眾評論期結(jié)束后,聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要考慮各種實(shí)質(zhì)性意見,在必要時展開進(jìn)一步分析,從而完成最后的環(huán)境影響陳述（EIS）。⑤⑥ http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次訪問時間：2013年8月2日。

當(dāng)最后的決定報告（Record of Decision（ROD））形成時,NEPA程序便正式結(jié)束。決定報告說明機(jī)構(gòu)的最后決定,描述考慮的替代性方案,并討論減輕環(huán)境影響的方案。

（三）美國立法環(huán)境影響評估的方法

美國的環(huán)境影響評估制度在多年的發(fā)展過程中,形成了許多重要的評估方法和工具。針對聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的法規(guī)和規(guī)章的立法環(huán)境影響評估是環(huán)境影響評估制度的一部分,也可以適用這些工具和方法?，F(xiàn)將典型的方法和工具總結(jié)介紹如下：

1.成本分析的方法。經(jīng)濟(jì)分析的模型已經(jīng)廣泛地應(yīng)用于美國的監(jiān)管影響評估制度中,成本收益的方法和成本有效性的方法也已經(jīng)成為了美國監(jiān)管影響評估制度中的重要方法。美國的NEPA制度也同樣強(qiáng)調(diào)成本分析的方法：NEPA并不倡導(dǎo)不惜一切成本的環(huán)境保護(hù)；相反,它強(qiáng)調(diào)將環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與社會發(fā)展的目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)以及美國人現(xiàn)在和將來的其他目標(biāo)相協(xié)調(diào)；NEPA將努力協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展與有限的自然資源之間的內(nèi)在緊張關(guān)系。⑥http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次訪問時間：2013年8月2日。

2.減輕（Mitigation）機(jī)制與控制（Monitoring）機(jī)制。減輕（Mitigation）機(jī)制與控制（Monitoring）機(jī)制是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在NEPA程序中經(jīng)常采用的方法工具。減輕（Mitigation）機(jī)制是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)將與提議活動相關(guān)的不利環(huán)境影響最小化的方法。減輕機(jī)制包括：通過取消特定活動或部分活動從而避免環(huán)境影響；通過限制活動及其應(yīng)用的程度和廣度從而最小化環(huán)境影響；通過修正、恢復(fù)、復(fù)原受損環(huán)境的方式矯正環(huán)境影響；在活動持續(xù)的時間內(nèi),通過保持特定操作而減少環(huán)境影響并且通過提供替代性的資源或環(huán)境要素而彌補(bǔ)影響。①M(fèi)itigation and Monitoring Guidance（January 14,2011）,P.4.http：//ceq.hss.doe.gov/current_developments/docs/Mitigation_and_Monitoring_Guidance_14Jan2011.pdf,首次訪問時間：2013年7月23日?？刂疲∕onitoring） 機(jī)制是指對減輕承諾（Mitigation Commitment）實(shí)施的監(jiān)督與控制方法,其內(nèi)涵包括：控制（Monitoring）機(jī)制是確保減輕承諾（Mitigation Commitment）的實(shí)施與效果從而滿足法律與許可要求的基礎(chǔ)；成功的控制（Monitoring）機(jī)制將追蹤減輕承諾（Mitigation Commitment）的實(shí)施從而檢測其是否與NEPA程序文件和決策文件中的描述相一致；富有成效的控制（Monitoring）機(jī)制將追蹤成功減輕（Mitigation）機(jī)制在預(yù)期收益和環(huán)境效果方面取得成果。②Mitigation and Monitoring Guidance（January 14,2011）,PP.10-12.http：//ceq.hss.doe.gov/current_developments/docs/Mitigation_and_Monitoring_Guidance_14Jan2011.pdf,首次訪問時間：2013年7月23日。

二、歐盟的立法環(huán)境影響評估制度分析

《影響評估指引》（Impact Assessment Guidelines）③歐盟委員會在2005年至2009年的4年時間中,三次修正立法影響評估指引,2009年1月發(fā)布了最新的立法影響評估指引。SeeEuropean Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次訪問時間2012年4月13日。和《更好地制定法律》（institutional Agreement on Better Law－Making）④在這個法律中,歐盟議會理事會和委員會強(qiáng)調(diào)對法律進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境影響評估,從而奠定了歐盟影響評估的制度基礎(chǔ)。See I NT ERI N S T I T U T IO N AL AGREE ME NT on better lawmaking,http：//eur-le x.europa.eu/Le x UriServ/Le x UriServ.do?uri=OJ：C：2003：321：0001：0001：E N：P D F,訪問時間：2013 年 8月23日。等法律和政策文件確立了歐盟的立法評估制度框架,強(qiáng)調(diào)對歐盟法律法規(guī)和政策議案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的影響評估。歐盟的立法評估制度在宏觀層面?zhèn)戎赜诜珊驼叩慕?jīng)濟(jì)影響、社會影響和環(huán)境影響的評估,歐盟的立法的環(huán)境影響評估制度是立法評估制度的一個重要部分,既反映了立法評估制度的一般要求,又表現(xiàn)出了自身的特殊性。下面我們主要從評估指標(biāo)、評估程序、評估方法等方面,分析一下歐盟的立法環(huán)境影響評估制度。

1．歐盟立法環(huán)境影響的評估指標(biāo)

歐盟影響評估指引在對經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境的影響分析中,使用了列舉主要問題方式的指標(biāo)體系,從而使得法律法規(guī)和政策的提案機(jī)關(guān)能夠更清楚地界定監(jiān)管影響。環(huán)境影響指標(biāo)體系是其中的一部分,表1⑤European Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,PP.37-38,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次訪問時間2012年4月13日。摘錄了歐盟影響評估指引中環(huán)境影響評估指標(biāo)問題列表,可以讓我們認(rèn)識到考慮法律法規(guī)和政策環(huán)境影響時可能涉及到的主要問題。

2．歐盟立法環(huán)境影響評估的方法與模型

評估標(biāo)準(zhǔn)是評估活動的前提,也是適用評估方法的基礎(chǔ)。歐盟影響評估指引確立的與目標(biāo)相關(guān)的評價政策方案的最普遍標(biāo)準(zhǔn)有三個：有效性,即方案實(shí)現(xiàn)議案的目標(biāo)的程度；效率,即在給定的資源水平或以最少的成本（成本有效性）實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度；一致性,即方案與歐盟政策的總體目標(biāo)相一致的程度,方案可能限制經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境領(lǐng)域均衡的程度。⑥European Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,PP.47-48,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次訪問時間2012年4月13日。成本收益的經(jīng)濟(jì)分析標(biāo)準(zhǔn),被認(rèn)為是評估法案積極影響和消極影響的重要標(biāo)準(zhǔn)之一,與此相適應(yīng),歐盟評估指引要求以定性、定量或貨幣化的方法評估方案的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境影響。歐盟評估指引確立的從成本和收益角度評估方案的方法有三個：（1）成本收益分析：在成本和收益可以量化或貨幣化的情況下,針對建議的公共提案,它要求確定和評價預(yù)期的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會方面的成本和收益；（2）成本有效性分析：此方法應(yīng)當(dāng)用于提案包含一個固定的目標(biāo)的情況下,它需要計算達(dá)到目標(biāo)所需的成本,然后比

較不同方案的成本在收益很難以貨幣計算價值的情況下,這是一種替代的成本收益分析的方法；（3）多標(biāo)準(zhǔn)的成本收益分析：把一系列積極和消極影響集中為獨(dú)立框架的目標(biāo),以便比較不同情形,它將成本收益分析應(yīng)用于兩種情形:一種是說明環(huán)境的影響是定性、定量和貨幣形式數(shù)據(jù)的結(jié)合,另一種是存在不同程度的不確定性。①European Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,PP.45-47,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次訪問時間：2012年4月13日。

表1 環(huán)境影響

在適用上述方法評估方案的環(huán)境影響時,要考慮環(huán)境影響的特殊性,盡管環(huán)境影響的貨幣化和量化很困難,歐盟委員會影響評估指引附則仍然要求盡量將環(huán)境影響貨幣化或量化。歐盟委員會影響評估指引附則將環(huán)境影響歸類為非市場影響,并確立了特殊的方法對其進(jìn)行貨幣化或量化,從而對成本和收益做出評估。如果環(huán)境影響可以與市場價格聯(lián)系在一起時,那么應(yīng)該將環(huán)境影響貨幣化。例如,空氣污染對農(nóng)作物的損害可能減少作物產(chǎn)量,而農(nóng)作物的產(chǎn)量具有市場價格,從而可以較容易對空氣污染的影響進(jìn)行貨幣化。但是,并不是所有的環(huán)境影響都可以與市場價格聯(lián)系在一起并可以簡單地貨幣化,這時可以考慮采用顯性偏好或隱性偏好的方法對環(huán)境影響進(jìn)行貨幣化或量化。顯性偏好和隱性偏好的方法都是當(dāng)影響價值不能反映在市場價格中時,分析成本和收益的方法。顯性偏好方法可以提供現(xiàn)實(shí)市場交換,比如噪聲滋擾和房屋價格之間相關(guān)性的證據(jù),因此,它們更能表現(xiàn)人類行動產(chǎn)生的實(shí)際成本；隱性偏好方法則涉及市場假說,并且需要通過問卷調(diào)查和采訪等方式,詢問人們?nèi)绾喂烙嫿o定結(jié)果的價值,這種方法可以用于發(fā)現(xiàn)過早死亡或者非致命性傷害減少的估計中,或者也可以用來確定環(huán)境后果以及使用公共公園或者歷史建筑的價值。②European Commission,Anne x to EU Impact Assessment Guidelines,15 January 2009,P.40,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_anne x_en.pdf,訪問時間：2013年8月23日。

歐盟委員會影響評估指引附則建議使用評估模型對環(huán)境影響進(jìn)行評估。在環(huán)境影響評估模型中,已經(jīng)確定使用的方法是“影響的途徑分析”,這種模型是以貨幣化評估為基礎(chǔ)的對外部成本進(jìn)行估計的一種自下而上的方法,這些外部成本主要來自于特定程序以及排放,也包括與環(huán)境相關(guān)的外部成本,同時還包括物質(zhì)測量的影響。③④ European Commission,Anne x to EU Impact Assessment Guidelines,15 January 2009,P.70,http：//ec.europa.eu/governance/ impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_anne x_en.pdf,訪問時間：2013年8月23日。ECOSENSE、FUND、IMAGE、RAINS、SMART 等 多因素綜合環(huán)境影響評估模型,被歐盟委員會資助使用。④④⑤⑥ http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次訪問時間：2013年8月2日。

三、我國的立法環(huán)境影響評估制度分析

在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成就的同時,環(huán)境問題的嚴(yán)峻性也日益凸顯出來,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為當(dāng)前的重要任務(wù)之一。法律、法規(guī)和行政規(guī)章等立法文件是社會的調(diào)整工具,也是對環(huán)境產(chǎn)生積極或消極影響的重要途徑。立法的環(huán)境影響評估制度是協(xié)調(diào)立法活動從而保護(hù)環(huán)境利益的重要制度,其必要性是毋庸置疑的,實(shí)際上人們已經(jīng)在不同程度、廣度并使用不同方法對包括環(huán)境影響在內(nèi)的各種立法影響進(jìn)行著評估；在這里,筆者著重結(jié)合我國社會的發(fā)展階段、我國的經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)以及環(huán)境問題的自身特點(diǎn),來分析立法環(huán)境影響評估制度的深化。

1.我國的立法環(huán)境影響評估制度框架分析

從較為寬泛的意義上看,任何人都可以成為立法環(huán)境影響評估活動的主體,從而對立法的環(huán)境影響發(fā)表評論。尤其是強(qiáng)調(diào)在公眾參與的民主化立法體制中,專家學(xué)者乃至社會公眾對包括環(huán)境影響在內(nèi)的各種立法影響的評論,對立法質(zhì)量的提高都起到了重要作用。但是,我國立法環(huán)境影響評估制度的體系化、專業(yè)化、技術(shù)化的發(fā)展,主要還是要依賴公權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)的相關(guān)配套制度的成熟。

第一,從當(dāng)前的角度看,在現(xiàn)有的條件下,主要應(yīng)將立法的環(huán)境影響評估制度作為我國立法評估制度的一個重要內(nèi)容來研究和發(fā)展。我國當(dāng)前的立法評估制度,從發(fā)起的主體看,既包括全國人大常委會及地方人大常委會主導(dǎo)的對法律和地方法規(guī)的立法評估制度,也包括國務(wù)院及地方政府主導(dǎo)的對行政法律法規(guī)和行政規(guī)章立法評估制度；從評估的時間看,既包括立法前評估,也包括立法后評估。

人大常委會主導(dǎo)的立法評估制度是由全國人大常委會的政策和地方人大常委會的法規(guī)確立的制度機(jī)制。全國人大常委會2010年工作要點(diǎn)中,將“開展立法后評估試點(diǎn)工作,探索建立立法后評估工作機(jī)制”作為一項(xiàng)重要工作任務(wù)①《全國人大常委會2010年工作要點(diǎn)》,http://www.npc.gov.cn/npc/x inwen/2010-07/06/content_1581058.htm,首次訪問時間：2013年9月13日。；在2013年4月15日的委員長會議上,新一屆全國人大常委會委員長張德江提出:要提高立法的準(zhǔn)確性,在法律草案表決通過前要增加評估程序,邀請有關(guān)人士和專家學(xué)者對法律出臺的時機(jī)、實(shí)施的社會效果和實(shí)施中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行論證②朱磊：《法律草案提請表決前先開評估會》,http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/07/id/1040388.shtml,首次訪問時間：2013年9月13日。；地方人大常委會的主要相關(guān)規(guī)定包括：《廣東省人大常委會立法評估工作規(guī)定（試行）》（2013年7月）、《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》（2012年11）、《廣州市人大常委會立法后評估辦法》（2012年10月）、《南京市人大常委會立法后評估辦法》（2013年6月）、《蘇州市人大常委會立法后評估辦法》（2012年10月）。人大常委會主導(dǎo)的立法評估制度的主要內(nèi)容是：在立法前,對法律法規(guī)草案的必要性、可行性、成本效益和社會影響進(jìn)行調(diào)查和評估③《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》和《廣東省人大常委會立法評估工作規(guī)定（試行）》規(guī)定了立法前評估制度。《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》第二條規(guī)定：本法所稱的立法評估包括立法前評估和立法后評估。立法前評估是指對立法選題就其必要性、可行性和成本效益進(jìn)行調(diào)查、論證和評價的活動。《廣東省人大常委會立法評估工作規(guī)定（試行）》第二條規(guī)定：本規(guī)定所稱立法評估包括法規(guī)案付表決前評估（以下簡稱表決前評估）和立法后評估。表決前評估是指地方性法規(guī)案提請省人大常委會表決前,對法規(guī)案出臺的時機(jī)、立法可能產(chǎn)生的社會影響等進(jìn)行預(yù)測和研判的活動。；在立法后,在法律法規(guī)施行后,就其立法質(zhì)量、實(shí)施效果和存在問題進(jìn)行調(diào)查和評估。④地方人大常委會相關(guān)法規(guī)確立的立法后評估制度內(nèi)容基本類似,都要求對地方法規(guī)實(shí)施后,就其立法質(zhì)量、實(shí)施效果和存在問題進(jìn)行調(diào)查和評估。《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》第二條規(guī)定：立法后評估是指地方性法規(guī)施行后,就其立法質(zhì)量、實(shí)施效果和存在問題進(jìn)行調(diào)查、分析和評價的活動?！稄V州市人大常委會立法后評估辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱立法后評估,是指評估實(shí)施單位根據(jù)立法目的,結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求和上位法制定、修改、廢止等情況,按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,對本市現(xiàn)行地方性法規(guī)的立法質(zhì)量、實(shí)施效果進(jìn)行評價的活動?！稄V東省人大常委會立法評估工作規(guī)定（試行）》第二條規(guī)定：立法后評估是指地方性法規(guī)實(shí)施一段時間后,對法規(guī)質(zhì)量、實(shí)施效果等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和綜合研判,并提出意見的活動?！赌暇┦腥舜蟪Ｎ瘯⒎ê笤u估辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱立法后評估,是指在本市地方性法規(guī)實(shí)施后,根據(jù)立法目的,結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況,對立法質(zhì)量、實(shí)施效果等情況進(jìn)行全面調(diào)查和綜合評價,為修改、廢止地方性法規(guī)提供參考,提出改進(jìn)立法、執(zhí)法等工作的意見、建議。由此,具有重大環(huán)境影響的法律和地方性法規(guī)的環(huán)境影響評估可以在人大常委會主導(dǎo)的立法評估制度框架中進(jìn)行：在立法前,環(huán)境影響作為一種重要的社會影響應(yīng)該納入到社會影響評估中,環(huán)境利益作為一種重要的價值應(yīng)該納入到立法的成本效益評估之中；在立法后,環(huán)境影響也應(yīng)該作為一種重要的法律法規(guī)實(shí)施效果進(jìn)行評估。

國務(wù)院及地方政府主導(dǎo)的對行政法律法規(guī)和行政規(guī)章立法評估制度是由國務(wù)院的政策和地方政府規(guī)章確立的制度機(jī)制：2004年國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定：規(guī)章、規(guī)范性文件施行后,制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實(shí)施情況進(jìn)行評估,實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評估意見報告制定機(jī)關(guān)⑤《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,http://news.x inhuanet.com/newscenter/2004-04/20/content_1430493_1.htm,首次訪問時間：2013年9月13日。；地方政府的主要相關(guān)規(guī)定包括：《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》（2009年3月）、《安徽省政府立法后評估辦法》（2012年1月）、《廈門市人民政府規(guī)章立法后評估辦法》（2011年6月）、《重慶市政府規(guī)章立法后評估辦法》（2011年4月）、《西安市政府規(guī)章立法后評估辦法》（2011年5月）、《寧波市政府規(guī)章立法后評估辦法》（2008年9月）、《蘇州市規(guī)章立法后評估辦法》（2012年3月）、《本溪市規(guī)章立法評估辦法》（2011年5月）、《無錫市規(guī)章立法后評估辦法》（2013年10月）、《哈爾濱市政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》（2008年1月）、《西寧市政府規(guī)章立法后評估辦法》（2013年10月）。國務(wù)院及地方政府主導(dǎo)的立法評估制度的主要內(nèi)容是：立法前,對立法草案的可行性、必要性及社會影響等進(jìn)行評價和論證①《本溪市規(guī)章立法評估辦法》確立了規(guī)章的立法前評估制度。《本溪市規(guī)章立法評估辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱立法評估,包括立法建議項(xiàng)目評估和立法后評估。立法建議項(xiàng)目評估是指對市政府規(guī)章立法建議項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行分析評價,并提出評估結(jié)論的制度。；立法后,對立法質(zhì)量、實(shí)施效果、存在問題等進(jìn)行評價和論證。②《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》第二條規(guī)定：本規(guī)定所稱政府規(guī)章立法后評估（以下簡稱立法后評估）是指政府規(guī)章實(shí)施后,根據(jù)其立法目的,結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求,按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,對政府規(guī)章的立法質(zhì)量、實(shí)施績效、存在問題及其影響因素等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和分析評價,并提出評估意見的制度。《安徽省政府立法后評估辦法》等其他地方政府規(guī)章也做出了類似的規(guī)定?？梢?具有重大環(huán)境影響的行政法律法規(guī)和行政規(guī)章的立法環(huán)境影響評估可以在國務(wù)院和地方政府主導(dǎo)的立法評估制度框架中進(jìn)行,即在立法前,環(huán)境影響作為重要的社會影響會直接影響到立法草案的必要性,由環(huán)境利益計算出的成本和收益分析會直接影響到立法草案的可行性；在立法后,環(huán)境影響是反映立法實(shí)施效果和存在問題的重要因素之一。

第二,從長遠(yuǎn)的角度看,在條件成熟時,可以考慮將行政機(jī)關(guān)提出的法律草案及其制定的行政法規(guī)和規(guī)章的環(huán)境影響評估納入到行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的環(huán)境影響評價制度中。這個建議主要基于如下考慮：首先,在對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的政策和法律、法規(guī)中,行政法規(guī)機(jī)關(guān)的政策和法律、法規(guī)是最重要的要素之一,行政機(jī)關(guān)法律法規(guī)的環(huán)境影響評估是立法環(huán)境影響評估的最重要內(nèi)容之一。其次,立法環(huán)境影響評估制度的深入發(fā)展必然涉及到環(huán)境保護(hù)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的引入,環(huán)境影響評價制度是環(huán)境保護(hù)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用較為成熟的領(lǐng)域；以法律和政策為主要對象的立法環(huán)境影響評估制度和以工程及項(xiàng)目為主要對象的環(huán)境影響評價制度存在很多差異,但是在環(huán)境保護(hù)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的使用上,二者存在著一定的相似性。傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價制度的對象主要集中在工程和項(xiàng)目等領(lǐng)域,隨著戰(zhàn)略環(huán)評理念的興起,環(huán)境影響評價的對象正在逐漸擴(kuò)大,政策、規(guī)劃、計劃和立法也成為環(huán)境影響評價的對象,立法作為環(huán)境影響評價的對象已經(jīng)被一些國家的正式制度所確認(rèn)。③上文曾經(jīng)介紹過,根據(jù)美國《國家環(huán)境政策法案》（N EPA）的規(guī)定,環(huán)境影響評估的對象不僅包括重要聯(lián)邦活動,還包括聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的法規(guī)和規(guī)章等立法文件。另外,1991年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會成員國在芬蘭簽署的《越境環(huán)境影響評價公約》要求各成員國對可能帶來環(huán)境影響的政策、規(guī)劃和計劃以及制定本國相應(yīng)的法規(guī)和行政規(guī)章的活動進(jìn)行環(huán)境影響評價；俄羅斯總統(tǒng)1995年11月23日公布的《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》將生態(tài)鑒定的對象規(guī)定得十分廣泛,其實(shí)施可能對自然環(huán)境造成不良影響的俄羅斯聯(lián)邦各種規(guī)范和非規(guī)范性法律草案,須經(jīng)俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的作為預(yù)測俄羅斯聯(lián)邦生產(chǎn)力發(fā)展和布局依據(jù)的各種材料,都必須進(jìn)行生態(tài)鑒定。參見王燦發(fā)：《“戰(zhàn)略環(huán)評”法律問題研究》,《法學(xué)論壇》2004年第3期。以《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》為主的我國環(huán)評法律制度已經(jīng)將環(huán)評對象從建設(shè)項(xiàng)目拓展到某些規(guī)劃,戰(zhàn)略環(huán)評制度在我國已經(jīng)初步建立。許多學(xué)者都建議,隨著經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)一步發(fā)展,我國環(huán)境影響評價的對象應(yīng)該繼續(xù)擴(kuò)大,戰(zhàn)略環(huán)評的對象應(yīng)該包括政策、計劃和立法。④參見王燦發(fā)：《“戰(zhàn)略環(huán)評”法律問題研究》,載于《法學(xué)論壇》2004年第3期；李淑文：《完善環(huán)境影響評價制度的立法思考》,載于《求索》2007年第1期；王曦、萬勁波：《有關(guān)我國環(huán)境影響評價立法的幾點(diǎn)思考》,載于《法學(xué)評論》2001年第1期。在立法環(huán)境影響評估的視域中,考慮在條件成熟時,將行政機(jī)關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章的環(huán)境影響評估納入到環(huán)境影響評價制度中的觀點(diǎn),是有一定合理性的。

2.成本收益評估方法的借鑒

在評估立法環(huán)境影響時,可以使用的方法很多,成本收益的評估方法是基本方法之一。被美國和歐盟等國家監(jiān)管影響分析制度所廣泛采用的成本收益的經(jīng)濟(jì)分析方法,我國的立法評估制度、尤其是立法的環(huán)境影響評估制度可以在一定程度上借鑒和使用。盡管成本收益的經(jīng)濟(jì)分析方法在美國等國家也遇到了許多的批評和挑戰(zhàn),但是在財富仍是稀缺資源的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展條件下,經(jīng)濟(jì)利益的最大化必然是法律和政策合理性選擇的基本依據(jù)之一；這種認(rèn)識還是能夠得到多數(shù)人的認(rèn)同和支持。尤其是在許多國家都將經(jīng)濟(jì)利益、社會利益、環(huán)境利益的協(xié)調(diào)發(fā)展作為環(huán)境保護(hù)政策的基本目標(biāo)的背景下,在立法的環(huán)境影響評估制度中,采用成本收益的經(jīng)濟(jì)分析方法顯得更有意義。

在立法環(huán)境影響的成本和收益分析過程中,需要將環(huán)境影響貨幣化和量化,這的確是一件很困難的事情,但是通過合適方法的運(yùn)用,還是能夠在一定程度上達(dá)到目的。當(dāng)環(huán)境影響可以和某些商品或產(chǎn)品的數(shù)量增加或減少聯(lián)系在一起的時候,這些商品或產(chǎn)品的市場價格可以作為環(huán)境影響貨幣化或量化的依據(jù)。有時候情況可能更復(fù)雜,當(dāng)環(huán)境影響間接地與商品或產(chǎn)品的部分價值產(chǎn)生聯(lián)系的時候,或者當(dāng)環(huán)境影響與人類的非市場化利益聯(lián)系在一起的時候,應(yīng)該運(yùn)用顯性偏好的分析方法或隱性偏好的分析方法盡量將環(huán)境影響貨幣化或量化。當(dāng)立法對環(huán)境產(chǎn)生積極影響時,增加的環(huán)境利益貨幣化或數(shù)量化后,應(yīng)該計入到收益之中；當(dāng)立法對環(huán)境產(chǎn)生消極影響時,減少的環(huán)境利益貨幣化或數(shù)量化后,應(yīng)該計入到成本之中。

2013年9月,國務(wù)院正式公布備受關(guān)注的《大氣污染防治計劃》,在《大氣污染防治行動計劃》出臺前后的各種評論中,對該政策成本和效益的分析是一個重要內(nèi)容,這也是成本效益分析方法在立法環(huán)境影響評估中重要性的一個例證。從成本角度講,《大氣污染防治計劃》的實(shí)施涉及到巨額資金的投入和某些傳統(tǒng)行業(yè)盈利的下滑。根據(jù)科學(xué)論證及評估,《大氣污染防治行動計劃》共需投入17500億元,將通過中央政府投入、地方政府投入、引入民間資本、企業(yè)承擔(dān)、價格杠桿平衡五個渠道籌集。①《中國將投1.75萬元實(shí)施大氣污染防治行動計劃》,http：//www.ceh.com.cn/UC M/wwwroot/z gf z w/f z gg/dqjj/2013/09/243608.shtm l,首次訪問時間：2013年9月25日?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯返膶?shí)施,將給煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)帶來巨額的成本投入,以鋼鐵行業(yè)為例：鋼鐵企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入微利時代,企業(yè)成本壓力巨大,資金匱乏,企業(yè)環(huán)保投入動力不足；根據(jù)《大氣污染防治行動計劃》,中國未來將對包括鋼鐵在內(nèi)的重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)審核,針對節(jié)能減排等關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),采用先進(jìn)適用的技術(shù)、工藝和裝備,實(shí)施清潔生產(chǎn)技術(shù)改造,到2017年,重點(diǎn)行業(yè)排污強(qiáng)度比2012年下降30%以上；河北省冶金行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示,若啟用環(huán)保設(shè)備,企業(yè)每生產(chǎn)一噸鋼需要增加100元以上環(huán)保設(shè)施運(yùn)行成本,而不啟用環(huán)保設(shè)備,一個中等規(guī)模的鋼鐵企業(yè)每年可減少上千萬元的成本。②《大氣污染防治行動計劃公布,鋼鐵行業(yè)壓力大》,http：//www.opsteel.cn/news/2013-09/E71BE098C D1AE64EE040080A7D C93A 3B.html,首次訪問時間：2013年9月25日。從收益的角度講,《大氣污染防治行動計劃》是對環(huán)境產(chǎn)生積極影響的政策方案,其收益涉及到環(huán)境的改善和環(huán)境利益的獲得以及節(jié)能環(huán)保等新興行業(yè)的盈利。有學(xué)者認(rèn)為：對于大氣污染防治行動計劃對經(jīng)濟(jì)社會的影響應(yīng)該以更開闊的視角來看；人們重視對經(jīng)濟(jì)的影響,卻往往忽視了計算污染對健康損失的成本；根據(jù)世界銀行的報告,我國大氣污染防治投入產(chǎn)出比達(dá)到1∶5；雖然一些措施可能短期內(nèi)會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一定影響,但是從長遠(yuǎn)看,從社會綜合效益看,一定會大有裨益。③上述評論是學(xué)者楊金田的觀點(diǎn)。參見《專家解讀大氣污染防治行動計劃》,http://www.s x ejgfy x gs.com/Article D etail.asp x?id=20888,首次訪問時間：2013年9月25日。

3.我國的立法環(huán)境影響評估指標(biāo)體系

我國的立法環(huán)境影響的評估指標(biāo)和評估值設(shè)計如表2所示,可以設(shè)定6個一級指標(biāo)和若干二級指標(biāo)。在我國立法環(huán)境影響評估指標(biāo)的設(shè)計中,我們部分借鑒了歐盟的2009年影響評估指南（IMPACT ASSESSMENT GUIDELINES）的相關(guān)指標(biāo)設(shè)計,但是我們更重視適合我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)保水平的指標(biāo)設(shè)計。一級指標(biāo)主要有：對大氣的影響、對水資源的影響、對土壤資源的影響、對動植物保護(hù)的影響、對可再生或不可再生資源的影響、對廢物的產(chǎn)生和處置的影響,這些指標(biāo)充分體現(xiàn)了立法對環(huán)境的主要影響。二級指標(biāo)表現(xiàn)為問題的形式,對這些問題不能簡單地以“是”或“否”進(jìn)行回答,而是需要大量的專業(yè)調(diào)研和分析。對二級指標(biāo)的分析可以采用定性或定量的評估值,用定性或定量的方法回答這些問題形式的指標(biāo)。立法的環(huán)境影響評估應(yīng)該優(yōu)先考慮定量的評估值,因?yàn)檫@個領(lǐng)域有較為成熟的數(shù)量采集技術(shù)和數(shù)量分析技術(shù)。只有在數(shù)量采集和數(shù)量分析確有困難時,才可以考慮采用使用定性的評估值。

表2 立法的環(huán)境影響評估指標(biāo)體系① 在法律法規(guī)的環(huán)境影響評估指標(biāo)設(shè)計的過程中參考并部分使用了歐盟的2009年影響評估指南（I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N ES）的相關(guān)指標(biāo)設(shè)計,See European Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次訪問時間2012年4月13日。