中國社會空心化問題及其治理

何立軍 羅 飛

中國社會空心化問題及其治理

何立軍 羅 飛

當前，我國社會空心化問題十分嚴重，在農(nóng)村和城市均表現(xiàn)突出，直接影響我國的民生福祉、社會治理和社會保障水平，對全面建成小康社會目標的實現(xiàn)提出了巨大挑戰(zhàn)。在國家大力加強保障和改善民生、創(chuàng)新社會治理、推進公共服務(wù)均等化、全面推動經(jīng)濟發(fā)展、努力實現(xiàn)中國夢的重要歷史時期，瞄準當前我國社會空心化問題，實施“強心計劃”，采取積極有效的應(yīng)對措施，是我們面臨的艱巨任務(wù)。

一、農(nóng)村社會空心化問題

（一）農(nóng)村社會空心化的表征

農(nóng)村空心化是我國現(xiàn)代化進程中農(nóng)村衰落與凋敝的真實寫照，最直接的表現(xiàn)是兩個“空”。一是村舍房屋空。在許多農(nóng)村，人口外流，常住人口銳減，多數(shù)村舍處于戶門鎖閉狀態(tài)，平時沒人看管，部分房屋殘敗不堪。同時新建房屋向交通便利的邊緣地帶和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，原始村莊逐漸空心化。2014年6月19日國土資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》新聞發(fā)布會發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)村空閑住宅達到10%至15%，有些地區(qū)農(nóng)村甚至“十室九空”，即媒體經(jīng)常報道的“鬼村”。二是核心勞動力空。農(nóng)村的青壯年、致富能人、大學(xué)生等“農(nóng)村精英”多半進入城市，留下難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的兒童、婦女和老人，衍生出農(nóng)村“留守”和“空巢”問題。如2013年全國婦聯(lián)兒童工作部、中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心組成的課題組完成的《全國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，全國農(nóng)村留守兒童數(shù)量約6102.55萬，其中學(xué)齡前留守兒童（0～5歲）達2342萬；流動兒童3581萬，且多數(shù)流動兒童屬于長期流動，平均流動時間為3.74年，大齡流動兒童增速最快，規(guī)模達1128萬。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)一項針對農(nóng)村留守人員狀況的調(diào)查顯示，留守婦女占留守人口的54.2%?！吨袊彝グl(fā)展報告2014》和《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》顯示，2012年我國農(nóng)村留守老人約有5000萬人，占全國老齡人口的73.7%，39.3%的老人生活相對貧困，45.3%的老人生活得不到保障。

（二）農(nóng)村空心化的深層表現(xiàn)

表面看，我國農(nóng)村空心化主要是由于農(nóng)村青壯年勞動力大量流出導(dǎo)致村舍閑置、人口年齡結(jié)構(gòu)失衡而形成的空心狀態(tài)；實際上，在我國工業(yè)化、市場化、城市化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等多重因素驅(qū)動下，村舍房屋空和核心勞動力空還引發(fā)了連鎖效應(yīng)——產(chǎn)業(yè)空心化、公共服務(wù)空心化、基層治理空心化、家庭功能空心化、社會資本空心化等。

一是產(chǎn)業(yè)空心化。第一，產(chǎn)業(yè)逆土。即從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)，耕地閑置。改革開放以來,為了發(fā)展市場經(jīng)濟，加快推進工業(yè)化和城市化,國家土地、稅收、財政等政策向城市工業(yè)傾斜。隨著城市工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其工資性收入的數(shù)量和增幅都遠遠高于農(nóng)業(yè)，農(nóng)民在土地上的收益遠遠低于從事其他勞動所得。雖然中央一號文件連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”問題，但放棄農(nóng)業(yè)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民不斷增多。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國農(nóng)用地當中有15%是閑置的，而2011年該數(shù)據(jù)為13.5%，每年撂荒的耕地近3000萬畝。第二，人口逆鄉(xiāng)。即從農(nóng)村進入城市。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，是經(jīng)濟發(fā)展的正常過程，是農(nóng)民用腳投票做出的理性選擇，是市場配置資源的自然結(jié)果。但是，村鎮(zhèn)當?shù)亓畠r勞動力的流出進一步加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落。

二是公共服務(wù)空心化。過去一個時期，雖然國家對農(nóng)村公共服務(wù)增加了不少投入，但與經(jīng)濟社會發(fā)展速度相比較，與城市相比較，我國大部分農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)依然不能滿足廣大農(nóng)民的實際需求，問題日趨嚴重。如隨著兒女后代外出打工求學(xué)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以維持，留守老人的養(yǎng)老問題非常突出。許多高齡留守老人，不像多數(shù)城市居民有退休工資保障，為維持基本生活和減輕子女負擔，既要從事土地勞作，還要承擔撫養(yǎng)孫輩的繁重壓力。年齡增長、經(jīng)濟拮據(jù)、疾病纏身、缺乏照料、情感孤獨等，使得越來越多的留守老人成為社會弱勢群體。同時由于生源的流失和減少，教育部門2001年開始“撤村并?！保瑢熧Y力量缺乏、教學(xué)點分散和教學(xué)樓破舊的小學(xué)撤銷，導(dǎo)致大量鄉(xiāng)村校舍閑置。人少業(yè)務(wù)少，鄉(xiāng)村私人診所難以維持，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員不斷減少，村衛(wèi)生所雖然能正常工作，但是缺乏高端醫(yī)療設(shè)備和專業(yè)人員。之所以會這樣，原因很簡單：優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等服務(wù)資源更偏愛城市，并不斷地被城市所吸納，城市的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)水平明顯優(yōu)于農(nóng)村。如《中國社會統(tǒng)計年鑒》顯示，2012年農(nóng)村每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員僅為3.41人，每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師1.40人，每千人口注冊護士1.09人。相比城市，這三項指標分別為8.55人、3.19人和3.65人。2012年，農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)為3.11，而城市這一指標為6.88。同時，在人均衛(wèi)生費用方面，農(nóng)村為1055.89元，城市則為2969.01元。

三是基層治理空心化。按照我國有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，“村兩委”是農(nóng)村基層治理的責任主體，其他自治組織是重要組成部分。但如今，在常住人口稀少的一些農(nóng)村，“村兩委”隊伍不健全，素質(zhì)比較低，帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟、治理公共事務(wù)以及維護社會和諧穩(wěn)定等方面能力薄弱，面對大量留守、弱勢群體，許多村級治理工作難以開展。同時，多數(shù)留守村民參與公共事務(wù)意愿不高，村級選舉參與率大為降低，加上法治意識薄弱，維權(quán)能力低下，村級民主監(jiān)督流于形式，村干部腐敗問題時有發(fā)生。這就導(dǎo)致許多國家政策不能在這些村莊得到有效執(zhí)行，留守人員的財產(chǎn)、人身安全等難以得到保障。

四是家庭功能空心化。家庭是社會的基本單元，承載著生養(yǎng)子女、供養(yǎng)老人、開展生產(chǎn)活動、維系社會穩(wěn)定和諧、滿足人們正常生理心理需求等社會功能。勞動力是農(nóng)村家庭十分重要的生產(chǎn)要素，并不斷地隨著產(chǎn)業(yè)鏈的變動而四處流動。城市對農(nóng)村勞動力的吸納是選擇性的，一般是丈夫外出、妻子留守，青年人外出、老少留守，這種人口流動模式打破了傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)，不僅影響家庭成員的正常交往，更阻礙了家庭基本功能的實現(xiàn)，對農(nóng)村家庭建設(shè)客觀構(gòu)成了障礙。

五是社會資本空心化。主要表現(xiàn)在傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)瓦解。中國傳統(tǒng)的農(nóng)村是一個鄰里親朋守望相助的社會。鄰里親朋是傳統(tǒng)社會人們正常生活的一道重要保障。在外出務(wù)工浪潮中，原本守護在一起的親朋好友分散在全國各地。當其中一個人遇到困難時，難以得到其他散落天涯的親友們的及時救助。加上產(chǎn)業(yè)空心化等原因，農(nóng)村集體活動越來越少，傳統(tǒng)的農(nóng)耕集體活動更接近于消失，外出務(wù)工人員帶回的外部文化不斷滲透，導(dǎo)致鄉(xiāng)土文化趨于邊緣化，戀土情結(jié)趨于淡化，維持傳統(tǒng)農(nóng)村社會資本的重要網(wǎng)絡(luò)節(jié)點正慢慢瓦解。

二、城市社會空心化問題

雖然過去幾十年我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展，城市的產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、社會管理等各方面都取得顯著成就，但城市也存在空心化問題，主要體現(xiàn)在流動人口、社區(qū)以及城市新型家庭等三個層面。

（一）流動人口層面

主要表現(xiàn)在流動人口的“漂”。主體包括兩大群體：一是農(nóng)民工。據(jù)人民網(wǎng)2014年2月21報道，截至2013年底，我國農(nóng)民工總量已達2.69億人，其中外出的農(nóng)民工1.66億人，80后、90后新生代農(nóng)民工占到農(nóng)民工的70%以上。二是處在市民化過程中的原農(nóng)民。由于人口流動、城市建設(shè)拆遷村轉(zhuǎn)居等原因，一小部分過去的農(nóng)業(yè)戶籍人口身份轉(zhuǎn)換成了城市居民，但大部分居無定所，處在人戶分離的流民狀態(tài)，集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部等流動人口聚集區(qū)。這兩類人群分別面臨著如下幾方面突出的空心化問題：

一是社會資本空心化。流動人口家庭成員一般處于分離狀態(tài),面臨著由空間距離拉大而帶來的親情失落、心理失衡和道德失范等問題。部分孩子、老年人追隨進城，表面上化解了農(nóng)村留守、空巢問題，但卻難以融入城市生活。年輕人忙于工作，與家庭成員之間交流時間少，老人和兒童精神生活貧乏。加上流動人口聚集地社會網(wǎng)絡(luò)的異質(zhì)性差，仍是以血緣和地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的初始社會資本同質(zhì)性互動交往。以業(yè)緣為紐帶的新型社會資本的異質(zhì)性互動表現(xiàn)較弱。此外，流動人口的工作生活自成體系，工作強度和工作時間的差異大，成員變動比較頻繁，溝通交流的時間和機會有限，新的社會資本重建困難。

二是公共服務(wù)空心化。流動人口服從市場配置資源的力量，從農(nóng)村流向城市，為每座城市的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻，市場給了他們較高的工資和收入，但他們卻不能充分享受到與本地居民同等的社會保障和公共服務(wù)。原因在于人可以流動，但以戶籍制度為依托的屬地管理制度下的公共服務(wù)卻缺乏流動性。在計劃經(jīng)濟時代，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度將農(nóng)民權(quán)益綁縛在農(nóng)村集體土地上，限制農(nóng)村人口向城市自由流動，后來農(nóng)民可以在城市就業(yè)，但戶口不能自由地遷入城市，因此流動人口在異地享受不了和當?shù)鼐用窬然墓卜?wù)。

三是社會治理空心化。主要表現(xiàn)在治理難度大、成本高。首先，流動人口以農(nóng)村剩余勞動力居多，整體文化層次偏低，法治意識相對薄弱。其次，不同背景的流動人口高密度集中居住，習(xí)俗和生活習(xí)慣的差異大，存在溝通障礙、行為失范等治安隱患。再次，流動人口一般聚集于房租便宜的城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等城市的“邊緣”地區(qū)，不停搬離和入住，高頻流動大大提高了治理成本。

（二）城市社區(qū)層面

主要表現(xiàn)是“有區(qū)無社”。社區(qū)是城市社會的基本構(gòu)成單元，居民的生存交往狀態(tài)直接反映出城市的文明進步程度，尤其是在國際化的大都市。但目前很多生活在城市社區(qū)的居民并沒有感受到“社區(qū)”的存在，出現(xiàn)了一些在一個門棟生活多年甚至門對門的鄰居彼此間居然不認識、鄰里間不交往不互助、社區(qū)公共意識淡薄等現(xiàn)象。如有報道稱，一些城市小區(qū)中60%的人表示不認識鄰居，70%的居民沒有敲過鄰居家的門。為什么會這樣？原因可能主要是兩個方面：

第一，國家住房等政策調(diào)整和城市建設(shè)改變了人們的居住形態(tài)。隨著單位制下住房保障制度的解體和城市房地產(chǎn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，加上很多城市舊城改造以及新區(qū)擴展，城市居民幾乎都生活在商品房小區(qū)，導(dǎo)致同一個社區(qū)人口異質(zhì)性很強、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系不復(fù)存在，多數(shù)人生活在一個過度物化了的彼此獨立性很強的“陌生人”社區(qū)。

第二，社會疊加復(fù)合轉(zhuǎn)型改變了人們的認知和交往方式。全球化背景下信息技術(shù)的快速發(fā)展，社會發(fā)展步入信息化、互聯(lián)網(wǎng)時代，加上中國政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方方面面的疊加復(fù)合轉(zhuǎn)型，社會主流價值觀遭到了沖擊，人們的思想觀念發(fā)生了很大變化，越來越多元化、個性化。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)深刻地影響著改變著人們的人際交往方式和社會參與方式，城市里面出現(xiàn)了很多“宅男宅女”“網(wǎng)絡(luò)達人”，傳統(tǒng)的面對面的人際溝通交往方式漸漸地被網(wǎng)絡(luò)化。加上很多人在城市生活壓力很大，對政府、對社會產(chǎn)生了一定的不滿，對公共事務(wù)比較淡漠，對自己生活著的社區(qū)不太關(guān)心，甚至認為社區(qū)跟自己無關(guān)，人際關(guān)系比較冷漠，社會參與嚴重不足。

（三）城市新型家庭層面

主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)家庭保障功能弱化。在工業(yè)化、城市化進程中，家庭成員流動性增強，空間和心理距離加劇擴大。隨著城市里面離婚率不斷上升，“丁克”家庭、失獨家庭等新型家庭不斷出現(xiàn)，家庭呈規(guī)模小型化、結(jié)構(gòu)多元化的趨勢，傳統(tǒng)家庭觀念逐步淡化，家庭保障功能弱化，對政府主導(dǎo)的社會治理和提供的公共服務(wù)提出了新的要求。

三、社會空心化的趨勢及后果

冰凍三尺非一日之寒。我國社會空心化問題是在多種因素交織作用下長期演化形成的，從目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際來看，這些問題短期內(nèi)還將繼續(xù)存在，部分問題還有惡化的趨勢，必須引起高度重視。

（一）農(nóng)村空心化將會繼續(xù)

隨著我國城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的推進，農(nóng)村人口將持續(xù)向城市流動，農(nóng)村空心化和非農(nóng)化趨勢將持續(xù)很長一段時間。即使按照聯(lián)合國開發(fā)計劃署與中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所的預(yù)測，“到2030年，中國將新增3.1億城市居民，城鎮(zhèn)化水平將達到70%”，我國也還有四五億農(nóng)民。大批青壯年農(nóng)民涌向城市，很容易導(dǎo)致家庭分居、親情割裂、傳承斷代等一系列社會問題，同時留守的兒童、婦女、老人等也難以支撐農(nóng)村社會的科學(xué)發(fā)展，且會加速農(nóng)村社會空心化，留守人群的民生狀態(tài)將會進一步惡化。同時，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化、社會治理空心化、社會資本削弱等趨勢短期也難以扭轉(zhuǎn)。

（二）城市社區(qū)社會資本重建難

在城市聚集的流動人口，缺乏社會資本支撐，戶籍制度限制下缺乏配套的社會保障。同時，較低的收入和城市昂貴的生活、住房、醫(yī)療養(yǎng)老價格，降低了基本的民生保障和福利支出，增加了貧困發(fā)生率和脫貧難度。但隨著我國戶籍制度改革地推進，社會福利和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元分割制度將逐漸被打破，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化將會緩解城市流動人口面臨的公共服務(wù)空心化問題。不過，城市社區(qū)社會資本空心化短期內(nèi)重建困難，“有區(qū)無社”的原子化居民和背井離鄉(xiāng)的“漂”一族，對現(xiàn)代城市社會治理理念、方式以及手段的創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。這些問題解決不好，既影響著城市的和諧穩(wěn)定、社會活力的激發(fā)，也關(guān)系到城市競爭力的提升乃至整個社會的文明進步。

四、社會空心化問題治理建議

我國社會空心化問題特征多元、成因復(fù)雜，要想解決好，必須多措并舉、綜合施策。現(xiàn)階段，針對農(nóng)村空心化問題，關(guān)鍵還是因地制宜全面反貧；針對城市空心化問題，要著力創(chuàng)新治理方式，重視社區(qū)建設(shè)和家庭建設(shè)。政府要繼續(xù)把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擺在基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位，加大財政投入，增加農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給，改革完善城鄉(xiāng)社會福利制度，切實做好托底性民生保障工作。

（一）盤活農(nóng)村資源，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，留住核心勞動力

“全面建成小康社會，不能丟了農(nóng)村這一頭”。黨和政府除了要繼續(xù)把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放在基礎(chǔ)戰(zhàn)略地位外，還必須積極尋找治理空心化的多種新路徑。第一，充分利用許多農(nóng)村資源豐富、多樣性特點突出等優(yōu)勢，繁榮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民從土地和其他農(nóng)村資源中有所收益，吸引外出務(wù)工農(nóng)民還巢、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)致富。堅持產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要與鄉(xiāng)村規(guī)劃同步，明確優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜旅游則旅游，多條腿走路。第二，由政府主動引導(dǎo)，村集體外部的產(chǎn)業(yè)與村集體進行合作，讓資本、產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)。在此過程中，政府要積極發(fā)揮穿針引線和扶持監(jiān)督作用，鼓勵村集體與外部資金自主整合，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。第三，遏制農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)失衡的趨勢，加強相關(guān)培訓(xùn)，更多引入社會力量，以“社會協(xié)同、公眾參與”走出農(nóng)村人才荒。同時，不斷提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平，用政策、稅收等杠桿，推動農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，一部分村莊現(xiàn)在擁有很好的環(huán)境條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，但是大量的人口外出流動，暫時還不返鄉(xiāng)，對此要加強農(nóng)村的宜居建設(shè)和產(chǎn)能建設(shè)，保護當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，保證流動人口返鄉(xiāng)時家鄉(xiāng)還適合居住，土地和基礎(chǔ)設(shè)施還具有生產(chǎn)能力，在嚴重通貨膨脹或者其他災(zāi)害發(fā)生時，還能成為稀缺的“避難所”。

（二）加大財政投入，增加農(nóng)村公共服務(wù)供給

建立從中央到地方的財政投入體制，不斷完善農(nóng)村醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、最低生活保障等社會保障制度，逐步提高補貼和保障標準，通過各種有效措施讓農(nóng)民享受到均等化的基本公共服務(wù)。按照地域分布和人口積聚狀況，加強農(nóng)村地區(qū)敬老院、衛(wèi)生所、圖書室、村民學(xué)校等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。建立政府“一站式”公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動政府公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步向農(nóng)民開展以社區(qū)就業(yè)、社會保障、社會救助、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、文教體育為主要內(nèi)容的公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化。重點加強面向農(nóng)村留守人群，特別是空巢老人和留守兒童的定向服務(wù)?？刹扇≌鲑Y、社會志愿以及鄰里互助等方式，建立面向城鄉(xiāng)困難群體的社會工作者隊伍或者服務(wù)站點，向農(nóng)村留守老人、兒童、婦女等特殊群體提供生活照料、情感慰藉、心理輔導(dǎo)和社會支持。加強農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，為留守兒童提供住宿便利，使留守兒童能夠在老師的呵護下在同齡群體中感受到生活的快樂，以彌補家庭教育的缺憾。在條件允許的情況下，專業(yè)化的社工隊伍開展看護陪伴、課程輔導(dǎo)、紀律宣傳、行為糾正、生活照顧、心理評估、心理輔導(dǎo)等活動，也有利于幫助留守兒童健康快樂成長。

（三）創(chuàng)新治理方式，壯大社區(qū)和家庭社會資本

治理城市空心化問題，要著重抓好社區(qū)治理、社會信用體系建設(shè)和家庭建設(shè)等工作。引入市場和社會力量，形成政府主導(dǎo)、市場配置、社會參與、協(xié)同共治的社區(qū)治理工作格局，最大化地激發(fā)社會活力。通過理念手段方式方法創(chuàng)新，依托居民群眾喜聞樂見的活動載體，引導(dǎo)居民們走出家門，走向人群，加強鄰里互動互幫互助，傳遞社會正能量，壯大社區(qū)社會資本。建立社會信用體系，構(gòu)建社會信任機制，提高人際間的社會信任度，采取有效措施引導(dǎo)人們形成富于理解和相互信賴的價值觀念和交往方式。研究制定支持家庭建設(shè)的社會政策，在全社會倡導(dǎo)形成重視家庭建設(shè)的氛圍，鼓勵支持社會力量積極參與支持家庭建設(shè)，增強家庭的社會保障功能。

（四）改革社會福利制度，強化民生托底保障

社會空心化對政府的民生保障能力提升構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)對城鄉(xiāng)社會特別是社區(qū)層面的空心化問題，急需深化體制機制改革，建立健全民生托底保障制度，重點增強個人、家庭、社會資本和政府托底這四個層面的保障能力。在此過程中，政府應(yīng)履行好托底保障職能。“只要還有一家一戶乃至一個人沒有解決基本生活問題，我們就不能安之若素?！碧貏e要聚焦留守群體，關(guān)注最困難人群的民生狀態(tài)。有針對性地加大社會福利和社會救助供給力度，重點切實做到保基本、托底線、全覆蓋。政府要通過制度建設(shè)，改變社會福利包以戶籍為依托而不隨人流動的現(xiàn)狀，將社保福利流動狀況與人掛鉤，不斷完善我國社會福利制度，有效解決因人口流動帶來的公共服務(wù)空心化等問題。

（作者單位：民政部政策研究中心 中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）