農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融的制度變遷、共同治理與交易約束

李莉+賀兆+薛宇博

摘 ? 要：本文選取陜西省L縣在土地流轉(zhuǎn)及金融創(chuàng)新方面的實(shí)踐作為案例，深入挖掘并分析了當(dāng)前L縣土地流轉(zhuǎn)信貸發(fā)展現(xiàn)狀，及制約我國土地流轉(zhuǎn)信貸發(fā)展的深層次原因及矛盾，最后提出政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融;土地流轉(zhuǎn);案例研究

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（4）-0079-06

一、農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的L縣實(shí)踐

L縣地處陜西省關(guān)中平原腹地。自2010年以來，圍繞L縣土地流轉(zhuǎn)的金融支持問題，縣政府、人民銀行、金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)主體先后出臺了《L縣土地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《L縣土地流轉(zhuǎn)抵押登記辦法》、《L縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款政府貼息辦法》、《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意見》等文件，制定土地流轉(zhuǎn)及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運(yùn)作規(guī)則。隨后，一是開展了“四權(quán)”即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地上房屋所有權(quán)確權(quán)的登記頒證。二是成立了由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估市場中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心四個(gè)中心組成的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，其主要職能是對需要貸款的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行價(jià)值評估，通過擔(dān)?；鸾o產(chǎn)權(quán)抵押貸款進(jìn)行增信，對抵押物先收購、再拍賣，拍賣所得優(yōu)先償還金融機(jī)構(gòu)貸款，剩余部分返還給債務(wù)人，并為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理、抵押、評估、擔(dān)保、收儲及掛牌交易提供綜合服務(wù)平臺。

目前，L縣土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作已基本完成頒證。全縣共流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)10.2萬畝，占全縣可流轉(zhuǎn)土地的56%;土地流轉(zhuǎn)中心已為各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、貸款行為出具價(jià)值評估報(bào)告1.38萬份;L縣農(nóng)村信用聯(lián)社、L縣村鎮(zhèn)銀行、郵政儲蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款3.5億元。應(yīng)該說，L縣以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押為突破口、完善信貸支農(nóng)手段、提升農(nóng)村金融服務(wù)的工作取得了初步成效。

二、關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)“L縣模式”的理論探討

（一）制度變遷：農(nóng)村融資約束與創(chuàng)新

制度變遷是指一種制度框架的創(chuàng)新和被打破。隨著環(huán)境的變化或自身理性程度的提高，人們會不斷提出對新制度的要求，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的增加。當(dāng)現(xiàn)存的制度供給和需求基本均衡時(shí)，制度是穩(wěn)定的，當(dāng)現(xiàn)存制度不能滿足人民需求時(shí)，就會發(fā)生制度的變遷。從理論上講，L縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的創(chuàng)新就屬于制度變遷的范疇。

具體分析催生L縣土地制度變遷的因素。

其一，來自于L縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；脑V求。近十年來，L縣因地制宜推動農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展，黨的十七屆三中全會后，L縣在堅(jiān)持“依法、自愿、不改變土地用途”的前提下，采取土地出租、互換和轉(zhuǎn)讓的形式，開展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，2012年L縣被國家農(nóng)業(yè)部確定為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)縣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，由分散向集約規(guī)?；D(zhuǎn)變，催生了大量的資金需求。

其二，來自于破解農(nóng)村信貸約束的訴求。缺少有效抵押物是制約農(nóng)戶融資難的重要因素，大多銀行要求農(nóng)戶申請貸款必須有人擔(dān)保，但有意愿提供擔(dān)保的人較少。但2010年起，L縣率先在西北啟動了“明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系、激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)功能”為主要內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)制度改革，2014年全縣土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作已基本完成，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作已經(jīng)走在了西北乃至全國的前列，這為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入金融市場，緩解農(nóng)村信貸約束提供了空間。

其三，來自于外部環(huán)境變化所催生的訴求。一是政策環(huán)境的變化。L縣2009年被省委確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試點(diǎn)縣，2012年被國家確定為全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)縣，為L縣帶來了“先行先試”的政策空間和優(yōu)勢。另外，《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》中明確提出，要“積極支持和配合當(dāng)?shù)攸h委和政府組織推動的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)房用地制度，改革探索開展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn)”，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押獲取資金支持提供了來自于國家金融監(jiān)管部門的政策導(dǎo)向。二是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn)的深入開展，社會保障體系的完善使L縣很多農(nóng)民不再僅靠土地種植來維持生計(jì)，其對土地依附性的下降也使得農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)隨之降低，從而為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的形成創(chuàng)造了條件。

基于以上背景，L縣設(shè)計(jì)了一系列配套機(jī)制，實(shí)施金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了制度變遷。從L縣實(shí)踐中，雖然一些基礎(chǔ)因素使得部分主體具備了誘致性制度變遷的動力，但我們并沒發(fā)現(xiàn)任何主體在政府發(fā)布意見前開展土地承包經(jīng)營權(quán)貸款的嘗試。因此，政府是實(shí)際的推動變遷主體，同時(shí)變遷的程序是自上而下的。從本質(zhì)上說，L縣實(shí)踐是一種強(qiáng)制性制度變遷，影響其設(shè)置的因素主要是政府和金融機(jī)構(gòu)博弈的結(jié)果，他們意圖利用融資機(jī)制的創(chuàng)新，釋放產(chǎn)權(quán)中蘊(yùn)含的巨大能量，從而破解農(nóng)村嚴(yán)重的信貸約束。

（二）共同治理：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的復(fù)雜性

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)則，單一治理契約適用于簡單交易，相對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款等農(nóng)村金融的復(fù)雜性，單一治理卻不能達(dá)到期望的效果，共同治理契約或能有效解決某些問題。

L縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的制度變遷中，涉及主體包括人民銀行、當(dāng)?shù)卣?、金融機(jī)構(gòu)和融資主體，他們總體利益是趨同的。首先，政府開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的載體，也是開展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的有效延伸，可以探索釋放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的巨大潛能。對人民銀行，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)探索農(nóng)村融資方式創(chuàng)新，提升“三農(nóng)”等薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持力度，是一貫踐行的責(zé)任。對金融機(jī)構(gòu)，其對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的態(tài)度相對復(fù)雜，但土地承包經(jīng)營權(quán)如能成為合格抵押品，資金安全必會得到保證。對于借款主體而言，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押豐富了抵押資產(chǎn)的種類，使得他們通過正規(guī)金融獲得融資的可能性大大提高。因此，涉及的重要主體均希望開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)，他們作為利益相關(guān)主體，從理論上看，具備共同治理的條件與基礎(chǔ)。

在具備共同治理的條件和基礎(chǔ)后，共同治理首先要解決的是土地承包經(jīng)營權(quán)貸款的復(fù)雜性，其原因就在于：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是一項(xiàng)權(quán)利抵押，要將這項(xiàng)權(quán)利用來抵押申請貸款，需要確定產(chǎn)權(quán)和設(shè)立抵押權(quán)。第二，在我國土地肩負(fù)著農(nóng)民生活保障的職能，由于這種特殊性，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押需要得到政府的政策支持。第三，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)在價(jià)值需要專業(yè)評估，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，還面臨流轉(zhuǎn)處置問題。第四，全國大型金融機(jī)構(gòu)的縣域網(wǎng)點(diǎn)業(yè)務(wù)授權(quán)有限，無法決定是否開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的復(fù)雜性，遠(yuǎn)超金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)知范圍和成本承載能力，僅靠金融機(jī)構(gòu)無法完成土地承包經(jīng)營權(quán)抵押交易。為此，人民銀行L縣支行介入并組織協(xié)調(diào)政府、金融機(jī)構(gòu)等各方參與者，形成了多邊參與、共同治理的契約，推動了前文描述的制度變遷?；仡櫚咐梢钥吹剑纱_定試點(diǎn)到各方開展的工作內(nèi)容，實(shí)際上都是圍繞著破解土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的復(fù)雜性展開的。如L縣啟動以“明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系、激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)功能”的產(chǎn)權(quán)制度改革，旨在建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估中心，解決土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評估問題;成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中心，解決抵押權(quán)設(shè)立問題，并進(jìn)行擔(dān)保;成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲中心，解決金融機(jī)構(gòu)抵押物處置問題;成立土地流轉(zhuǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，大力發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)兜底，等等。

從運(yùn)行程序看，L縣土地流轉(zhuǎn)貸款的制度安排特點(diǎn)包括：

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)作為合格抵押標(biāo)的，以基層政府出臺政策性文件的形式予以認(rèn)可。L縣政府在拓寬農(nóng)業(yè)融資渠道和實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化的目標(biāo)下， 以政策性文件為依據(jù)，突破了既有制度和法律，開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。

第二，指定具體的抵押登記機(jī)關(guān)，明確抵押登記的效力，即L縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心承擔(dān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的登記、評估、仲裁，備案鑒證。這個(gè)特點(diǎn)表明政府在經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中承擔(dān)了主導(dǎo)作用。

第三，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押被界定為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人在法律許可的范圍內(nèi)，在不占有、不改變土地用途的情況下，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為銀行貸款的抵押物”。這一特點(diǎn)向金融機(jī)構(gòu)明確傳達(dá)了土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押的同時(shí)，對抵押權(quán)人的身份也做出了明確限制，即僅限于商業(yè)銀行，排除了承包經(jīng)營權(quán)人和其他主體之間以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押借款的行為。

第四，限定了抵押人，規(guī)定了抵押貸款的范圍與期限。如抵押人對象為農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員，農(nóng)村從事種植、養(yǎng)殖等經(jīng)營活動的農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方等，在評估抵押時(shí)，地面附著物隨承包經(jīng)營權(quán)估價(jià)抵押，規(guī)定農(nóng)民自有承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款限額等于評估價(jià)格乘以剩余承包年限的50%，通過流轉(zhuǎn)取得土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款限額等于評估價(jià)格乘以已付租金的50%。這一特點(diǎn)有兩個(gè)方面值得注意：一是文件中“農(nóng)民自有承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”突破了目前《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》的規(guī)定;二是有別于全國部分地方，無論是何種情況，L縣土地流轉(zhuǎn)抵押貸款最高限額均加入50%的限制，體現(xiàn)較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。

第五，在抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)上，規(guī)定成為抵押標(biāo)的的土地承包經(jīng)營權(quán)可以再次流轉(zhuǎn)，并明確原土地承包經(jīng)營權(quán)所有者有優(yōu)先獲得使用權(quán)的權(quán)利。與我國部分試點(diǎn)地區(qū)不同的是，L縣對于抵押標(biāo)的權(quán)利的收購主體并未作出明確限制，但規(guī)定其僅獲得流轉(zhuǎn)期間的土地承包經(jīng)營權(quán)，不再享有其他權(quán)利。

第六，針對抵押人和抵押權(quán)人構(gòu)建了一系列的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與扶持政策。例如，縣政府下發(fā)《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款財(cái)政貼息實(shí)施意見》，給予農(nóng)業(yè)項(xiàng)目貸款1年的貼息，政府承諾建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中因流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、保險(xiǎn)、貸款等產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)予以適當(dāng)補(bǔ)償。對于不可抗力造成債務(wù)人無法償還貸款時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲中心將對抵押物先收購、再拍賣，所得優(yōu)先償還金融機(jī)構(gòu)貸款，部分剩余返還給債務(wù)人。計(jì)劃由政府與經(jīng)營業(yè)主按1.5：0.5的比例參與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、抵押擔(dān)保扶持和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金的建立，給予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款極大的增信。

第七，確定了主辦行。政府有關(guān)部門與L縣陽光村鎮(zhèn)銀行、郵儲銀行、L縣農(nóng)村信用聯(lián)社簽訂合作協(xié)議，以保證抵押的有效和授信額度的充足。

可以看到，在L縣土地流轉(zhuǎn)抵押貸款制度建立和共同治理的契約內(nèi)容中，政府均扮演著舉足輕重的決定性角色，承擔(dān)了政策制定、市場輔助、糾紛解決、風(fēng)險(xiǎn)扶持等多項(xiàng)職能，實(shí)際上為業(yè)務(wù)開展承擔(dān)了制度背書責(zé)任，也正是有了政府承諾，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款行為才具有可信賴性，業(yè)務(wù)才獲得長足的發(fā)展。地方政府的主導(dǎo)和全程參與，很大程度上規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)和抵押行為，降低了金融機(jī)構(gòu)的疑慮，使得短期內(nèi)大規(guī)模的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以得到迅速推廣。

然而，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在制度障礙突破后，除了有效的基礎(chǔ)制度設(shè)置外，還有賴于與之配套的環(huán)境支持。L縣在共同治理中構(gòu)建的制度安排短期內(nèi)取得了明顯成效，很大程度上是政府推動的結(jié)果，市場究竟發(fā)揮了多大作用暫時(shí)還難以評估。

（三）產(chǎn)權(quán)與市場：土地流轉(zhuǎn)中的金融交易約束

目前，L縣的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款行為中仍存在著金融交易約束，存在市場配套的約束。前文已經(jīng)討論過，L縣政府承諾建立風(fēng)險(xiǎn)基金，采取貼息等手段對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)兜底，如果沒有風(fēng)險(xiǎn)的保障措施，金融機(jī)構(gòu)開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性必然大打折扣。我們認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)中的金融交易約束主要集中在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押標(biāo)的的有效性上。

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的存在政策性風(fēng)險(xiǎn)。制度的持續(xù)性使個(gè)體對他人的行為得以形成穩(wěn)定預(yù)期。在我國，土地對農(nóng)戶有保障功能，強(qiáng)調(diào)社會保障功能的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)平均分配、定期調(diào)整、限制交易和抵押，而強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)要素功能的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)產(chǎn)權(quán)明晰穩(wěn)定、規(guī)模經(jīng)營、流轉(zhuǎn)順暢，自然也鼓勵抵押。同時(shí)，由于我國人口眾多，耕地保護(hù)占有重要地位，而基層政府政策性文件的效力來自于中央意圖，但如果土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)中一旦存在問題，或?qū)е抡呋A(chǔ)上的制度設(shè)計(jì)具有不穩(wěn)定性，使金融機(jī)構(gòu)參與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的積極性有所降低，增加對農(nóng)地這一抵押資產(chǎn)安全性的擔(dān)憂，不利于抵押制度當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)合理的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。

第二，土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)收益較低。當(dāng)前L縣流轉(zhuǎn)一畝土地的租金為800元左右，加上《擔(dān)保法》限額擔(dān)保規(guī)定，如果僅以土地承包經(jīng)營權(quán)估值申貸，所能獲得的貸款額度十分有限。同樣，金融機(jī)構(gòu)通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)所能獲取的利息收入也很有限，加上價(jià)值評估、處置、管理等成本，并不符合成本效益原則。因此，在具體操作中，對土地承包經(jīng)營權(quán)的評估價(jià)值還包括了其地面附著物，以及地面作物的未來收益權(quán)。由于地面作物的收益權(quán)屬于動產(chǎn)浮動抵押的范疇，導(dǎo)致目前L縣開展的業(yè)務(wù)實(shí)際上并不是完全意義的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

第三，抵押物順利變現(xiàn)存在障礙。在界定產(chǎn)權(quán)后，建立產(chǎn)權(quán)交易市場是產(chǎn)權(quán)制度的客觀要求。當(dāng)前L縣的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款還處于初期階段，具有實(shí)驗(yàn)性質(zhì)，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺具有明顯的區(qū)域性特征，交易只能在小范圍內(nèi)進(jìn)行，從而影響抵押標(biāo)的的處置速度和內(nèi)在價(jià)值。同時(shí)，考慮到我國國情，處置土地必然涉及政治和社會問題，或?qū)е抡深A(yù)，一旦產(chǎn)生貸款風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)將難以通過變現(xiàn)抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)收回貸款。此外，當(dāng)前許多流轉(zhuǎn)平臺還存在信息不對稱、估價(jià)機(jī)制不合理、市場管理不規(guī)范等問題。例如，政府是信息發(fā)布主體，缺乏競爭性的中介組織，土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值的評估由政府開展，而估價(jià)的多少顯著影響著可貸數(shù)額的大小，如果估值收費(fèi)以標(biāo)的評估值為基準(zhǔn)，易造成尋租行為。

因此，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的核心焦點(diǎn)就在于目前它究竟是不是合格的抵押品。如果沒有政府提供的擔(dān)保、政府風(fēng)險(xiǎn)基金回購等兜底措施，金融機(jī)構(gòu)能否接受土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押品尚存疑問。據(jù)L縣情況看，有兩方面情況值得我們關(guān)注。一是L縣開展土地承包經(jīng)營權(quán)貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行項(xiàng)目篩查時(shí)，首要考慮的第一還款來源是項(xiàng)目本身的經(jīng)營收益，而土地承包經(jīng)營權(quán)抵押則排位靠后。二是L縣某金融機(jī)構(gòu)由于與政府部門對相關(guān)問題的糾紛，開展業(yè)務(wù)的積極性大幅下降。三是政府基金未到位，由此可以發(fā)現(xiàn)三方面問題，首先是政府政策的不確定性;其次是市場安排中的道德風(fēng)險(xiǎn)，比如，有了風(fēng)險(xiǎn)兜底，金融機(jī)構(gòu)可能忽視信貸風(fēng)險(xiǎn)管理，貸款人可能產(chǎn)生逆向選擇;第三是土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的的有效性。實(shí)際上，金融機(jī)構(gòu)在辦理土地承包經(jīng)營權(quán)業(yè)務(wù)，原則上均要求有相應(yīng)的第三方擔(dān)保或其他擔(dān)保物配合，才同意接受土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物，并向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體放款。

這一情況，在我國廣泛存在。如江津模式中，貸款政府建立的擔(dān)保公司向國開行擔(dān)保，土地承包經(jīng)營權(quán)僅作反擔(dān)保;雙流案例中，農(nóng)投公司為貸款人提供的擔(dān)保對貸款獲批起到?jīng)Q定性作用;崇州隆興模式，由崇州市蜀興農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保公司為借款人擔(dān)保，財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金用于專項(xiàng)收購抵債資產(chǎn)。由此可見，幾乎沒有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體僅以土地承包經(jīng)營權(quán)單獨(dú)作為抵押標(biāo)的獲得貸款。在當(dāng)前不完備的市場環(huán)境、市場配套和市場安排，共同決定了扭曲性的金融交易格局，金融機(jī)構(gòu)的謹(jǐn)慎行為表明在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運(yùn)作中仍然存在著金融交易約束。但是，有些約束是富有彈性的，這或許是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押發(fā)展的機(jī)會所在。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款“L縣模式”的啟示

（一）明晰確權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的基礎(chǔ)

不同的產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致對不同主體的激勵作用，進(jìn)而影響資源配置效率。產(chǎn)權(quán)明晰是市場作用的基礎(chǔ)，從根本上決定了交易的邊界、規(guī)模和效率，如果沒有對土地這一要素作出排他性產(chǎn)權(quán)安排，則不會存在市場規(guī)則。因此，明晰土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利歸屬既是土地交易市場的前提，也是土地經(jīng)營權(quán)抵押交易的首要步驟，對家庭承包經(jīng)營權(quán)或流轉(zhuǎn)得到的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，既對權(quán)利人起著確權(quán)和公示的作用，又為政府管理提供依據(jù)，L縣大規(guī)模確權(quán)工作的目的就在于此。

（二）政府信用在短期內(nèi)可促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展，但這種模式在長期內(nèi)可否持續(xù)與復(fù)制仍需討論

在“L縣模式”中，正是政府的全程參與和其在共同治理中起到的作用，使得L縣模式在短期內(nèi)得到了有效推廣，但這種模式下，政府承擔(dān)了價(jià)值評估、過程監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)防范等各類交易成本，與僅有抵押權(quán)人和抵押人參與、由市場供需和有效競爭決定資源配置的成本相比，前者必然較高。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，這種發(fā)展模式是否具有持續(xù)性和可復(fù)制性仍需討論。同時(shí)，政府承諾的風(fēng)險(xiǎn)扶持政策雖在短期內(nèi)提高金融機(jī)構(gòu)接受土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的程度，但這種忽視金融抵押運(yùn)行規(guī)律的制度創(chuàng)新，長期內(nèi)卻不能從根本上解決土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)對金融機(jī)構(gòu)的有效激勵問題，使得金融機(jī)構(gòu)和貸款人易產(chǎn)生逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，最終阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的自行演進(jìn)。

（三）產(chǎn)權(quán)交易流動效率決定產(chǎn)權(quán)標(biāo)的有效性

產(chǎn)權(quán)設(shè)立和流轉(zhuǎn)有利于資源效率最大化，而物的交換價(jià)值是抵押權(quán)得以設(shè)立的基礎(chǔ)，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)要求完善開放的交易市場和配套的流轉(zhuǎn)服務(wù)市場?？偨Y(jié)商業(yè)銀行青睞的抵押品，他們都具有便于登記管理、價(jià)格易發(fā)現(xiàn)，且保持穩(wěn)定的屬性，這類物品存在流動性較強(qiáng)的二級市場，這樣商業(yè)銀行可方便的處置抵押品。如果市場交易效率較為低下，則意味著商業(yè)銀行處理抵押品所付出的成本就越大，這必然影響到抵押品的有效性。

（四）農(nóng)地作為保障功能和生產(chǎn)要素功能的沖突需要解決

我國農(nóng)村社會保障制度的變遷具有典型的路徑依賴特征，某種程度上農(nóng)村土地是履行社會保障職能的手段，國家和社會對農(nóng)民的保障義務(wù)實(shí)際上由土地要素承擔(dān)。當(dāng)前，城市和農(nóng)村不均衡的保障制度仍然存在，這種非均衡的供給直接導(dǎo)致政府在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押上的顧慮，那就是必須堅(jiān)持土地的社會保障功能，防止失地農(nóng)民生存基礎(chǔ)被剝奪。從對L縣土地承包經(jīng)營權(quán)開展的基礎(chǔ)因素分析看，該縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn)使得農(nóng)民獲取保障大大增加，是其開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)要考慮的重要因素。因此，要使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押順利開展，就必須解決農(nóng)民的保障問題，破解農(nóng)地保障功能和生產(chǎn)要素功能之間的沖突。

四、相關(guān)建議

（一）進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障體系

政府要建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障機(jī)制，解決農(nóng)民社會保障問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。之所以把進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障體系放在建議的第一條，主要原因就是農(nóng)村保障體系的完善不僅降低了農(nóng)民失地后的風(fēng)險(xiǎn)，還將有可能打消部分疑慮，使得土地承包經(jīng)營權(quán)抵押在法律上開禁，以避免政策的不確定性，形成抵押當(dāng)事雙方合理的預(yù)期。

（二）進(jìn)一步做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)需要投入大量的人力財(cái)力物力，同時(shí)農(nóng)村土地具有零散、邊界調(diào)整頻繁等大量疑難問題，這需要發(fā)揮政府在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中的主導(dǎo)作用，發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利登記及證書，建立起能被普遍接受的、權(quán)威法律表達(dá)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系。

（三）進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)體系，科學(xué)合理評估土地價(jià)值

建立土地要素市場非常復(fù)雜，需要中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與和分工。擴(kuò)大土地交易流轉(zhuǎn)平臺的信息覆蓋面，通過提供相應(yīng)的交易場所和充分的信息公開，發(fā)揮市場機(jī)制對資源的配置作用，使得承包經(jīng)營權(quán)具有較高的流動性，為抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供場所和方式，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。另外，還要科學(xué)合理評估土地，把專業(yè)機(jī)構(gòu)估價(jià)作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要環(huán)節(jié)，在基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)建立或科學(xué)引入專門的土地價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，為合理評估農(nóng)村土地價(jià)值服務(wù)。

（四）進(jìn)一步防范風(fēng)險(xiǎn)

一是根據(jù)保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，加強(qiáng)土地用途管制，避免流轉(zhuǎn)土地因利益改變用途，建立土地違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制，保證流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是在土地承包經(jīng)營權(quán)未成為合格抵押品時(shí)，適當(dāng)補(bǔ)償信貸風(fēng)險(xiǎn)，以增信的手段提高金融機(jī)構(gòu)對土地承包經(jīng)營權(quán)的接受程度，待條件成熟后，可逐步退出，發(fā)揮市場的作用。同時(shí)，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)也要建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理機(jī)制，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。

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The Institutional Changes， Co-governance and Transaction Restrains of the Rural Financial Property Rights

——A Case Analysis Based on the Land Conversion Loan Pilot in County L

LI Li ?HE Zhao ?XUE Yubo

（Operations Office of Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710002）

Abstract：Selecting the practice of county L in the land conversion and the financial innovation as the case， the paper deeply analyzes the present situation of county L in its development of land conversion credit， the underlying reasons and hidden conflicts that constrain the further development of the land conversion credit in China. Last but not the least， the paper offers policy suggestions concerning the issue.

Keywords： rural finance; land circulation; case study

責(zé)任編輯、校對：張宏亮