稅收法定呼喚人大改革

翁一

今年兩會召開之際，飽受學界和輿論詬病的“稅率法定”終于出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機。3月12日，“稅率法定”再次寫入《立法法》修正案。3月15日，十二屆全國人大三次會議舉行第四次全體會議，會議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。修改后的立法法將“稅收法定”問題專設(shè)一項，并明確稅率法定原則。

“稅率法定”之所以深陷輿論漩渦，還得從《立法法》修正案三審稿說起。三審稿將二審稿 “稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”的表述改為了“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”。簡言之，三審稿刪去了稅率法定等基本要素之法定，以籠統(tǒng)的稅種替代之。輿論普遍認為，相較于二審稿，三審稿不是離“稅收法定”更近了，而是更遠了。

從財政部三調(diào)燃油消費稅看稅收法定

3月4日，十二屆全國人大三次會議新聞發(fā)布會在人民大會堂新聞發(fā)布廳召開。有媒體就前段時間油價下跌、財政部“趁機”上調(diào)了燃油稅、財政部緣何還能如此隨意地調(diào)整燃油稅、全國人大是否盡到了職責，進行了提問。

大會發(fā)言人傅瑩從稅收法定原則的角度予以了解答：簡而言之，就是政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收，都要通過人大來立法決定。在此，有必要贅述，“稅收法定原則”出自十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。這是該原則第一次寫入黨的重要綱領(lǐng)性文件。

用法律的語言描述，稅收法定原則是指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應法律作前提，國家則不能征稅，公民也沒有納稅的義務。具體而言，稅收法定有兩個基本原則：其一是稅種、納稅人、征稅對象、稅率這些要素之法定；其二是征稅程序之法定。

稅收法定的核心在于“法”，而此處的“法”僅指狹義的法律，就是指全國人大及其常委會制定的法律，并不包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

而從廣義上言之，稅收法定意味著對人的基本權(quán)利的保護。擴展開來不外乎如下五點：一、稅收具有合法性來源，所有稅種都應由人民代表大會立法；二、在法律上規(guī)定出納稅人完備的權(quán)利，在稅收問題上，人人擁有表達權(quán)；三、政府征稅應奉行公民財產(chǎn)權(quán)在先原則，確定稅種、稅目、稅率時首先要保護好納稅人的財產(chǎn)權(quán)；四、每個稅種的征稅目的應該寫進稅法，并且所陳述的征稅理由和目的是正當?shù)?、合理的、可檢測的；五、政治上排除對特權(quán)者的免稅，稅法、稅制面前，人人平等。

稅率法定之于稅收法定至為重要

稅率作為稅收的基本要素之一，它的法定對于稅收法定至為重要。如果把稅收法定比作一艘停泊于港灣的船，那么，稅率法定無疑就是這艘船的錨。立法法三審稿中，把稅收法定籠統(tǒng)地表述為稅種的開征、停征和征管的基本制度，避而不談稅率法定，是偏離稅收法定的核心要義的。

如果稅率不能法定，政府權(quán)力必將不受實質(zhì)性約束。稅率調(diào)節(jié)等重要權(quán)力就依然掌握在國務院及相關(guān)部委手里，而全國人大的權(quán)力僅僅限定在開征、停征以及“籠統(tǒng)”的稅收征管之上。這就意味著，在稅收這一事關(guān)毀滅的權(quán)力上（美大法官馬歇爾語），行政部門依然享有廣泛的自由裁量權(quán)。

眼前就有最好的例子，從去年底到今年初，短短的一個半月內(nèi)，財政部連續(xù)三次上調(diào)燃油消費稅。財政部部長樓繼偉在兩會新聞發(fā)布會上還依然堅持并未隨意上調(diào)燃油稅，這是和多部門協(xié)商，征求各方意見之后報國務院作出的決定。好在剛通過的立法法修正案，明確了稅率法定原則。以后，未經(jīng)人大同意，財政部絕無權(quán)力調(diào)節(jié)稅率，更無法以報國務院批準的說辭向公眾交代。

稅率法定的反復，某種程度上亦折射了，中國作為大陸法系國家，具體法令凌駕于法律原則之上的傳統(tǒng)。在大陸法系國家，立法機構(gòu)所制定的法律，通常只做原理或原則的表述，而具體的條例與規(guī)程，則由政府頒布進而實施。當具體的條例、規(guī)程與原理、原則相沖突時，后者屈服，在中國是常態(tài)。

稅收法定呼喚人大改革

目前，我國僅有個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅通過人大立法，其他稅種均由國務院通過制定《稅收暫行條例》來制定?！抖愂諘盒袟l例》是全國人大授權(quán)給國務院制定的行政條例，其依據(jù)是《立法法》之立法權(quán)限第九條“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”的規(guī)定。

國務院的權(quán)力來自人大的授權(quán)。自改革開放以來，全國人大曾對國務院有過三次授權(quán)，其中1985年那一次，六屆全國人大第三次會議作出決定，授權(quán)國務院對于有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的有關(guān)問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實施，并報全國人大常委會備案。

正是這次廣泛的授權(quán)行為，導致由國務院主導的稅收暫行條例（頒布于1986年）延續(xù)了29年。30年前，全國人大做出這項授權(quán)是基于對當時的現(xiàn)實考慮，有其合理性。30年后，再來看這項明顯帶有計劃經(jīng)濟色彩的授權(quán)，則是明顯的不合時宜，也不符合現(xiàn)代政治理念。因此之故，黨的十八屆三中全會、四中全會都明確提出要落實稅收法定原則，并給出了到2020年基本完成的時間表。無疑，加速稅收立法權(quán)回歸人大進程應是落實“稅收法定原則”的根本前提。

然而，就人大目前的能力而言，要扛起稅收法定的重擔殊為不易。機構(gòu)建制不全、人員配備不足、缺乏專業(yè)性等，都是目前人大所面臨的困難。從這個意義上講，在人大未做好充分準備的前提下，匆忙落實稅收法定缺乏操作性，最終的結(jié)果極有可能是口惠而實不至。

但是，現(xiàn)實主義的考量，絕不是推遲乃至否定落實稅收法定原則的理由。面對2020年落實稅收法定的時間表，時間緊迫，如果不從現(xiàn)在做起，希冀時間到了一蹴而就，是絕無可能的。稅收法定絕不是能不能做、是否現(xiàn)實的問題，而是想不想做的問題。關(guān)于人大相關(guān)機構(gòu)的配備，落實稅收、財政方面的專業(yè)力量，這些都是技術(shù)層面的事情，以現(xiàn)有體制的行事能力，不是難事，完全可以在短時間內(nèi)把原先國務院、財政部、國家稅務總局等相關(guān)專業(yè)人員挪到全國人大。

稅收法定要真正落到實處，恐怕繞不開人大制度的改革。就法律層面而言，在整個國家權(quán)力體系中，人大與其他國家機關(guān)是主從關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。然而，現(xiàn)實并非如此，人大的實際地位與其法律地位并不相稱。在很多地方，行政機關(guān)的權(quán)力往往超越于人大之上，人大的工作往往受政府的支配，人大成為政府履行法律手續(xù)的根據(jù)，成為政府的附庸；在實際運作中，許多重大事務的決定都繞過了人大，往往是黨委決定、政府執(zhí)行。政府對黨委負責，而不是對人大負責。因此，人大制度的改革，須堅持和完善人大制度，促進人大作用的發(fā)揮，須落實憲法和法律所規(guī)定的人大的功能和地位，落實人大作為最高權(quán)力機關(guān)的權(quán)威，使其成為一個具有實際地位與權(quán)力的國家機關(guān)。

“稅率法定”的反復，凸顯了“稅收法定”這一理念的落實之艱，更凸顯了當下傳統(tǒng)行政思路的依賴困境。

稅收問題，從來就是政治權(quán)力和人民自由的交集之點。稅收對現(xiàn)代國家起著支撐性的作用，是政府履行公共服務職能的前提條件，并且在邏輯關(guān)系上反映著國家公共權(quán)力與公民個人權(quán)利之間此消彼長的關(guān)系。如果沒有一個長效的機制對國家征稅權(quán)加以控制，稅收就會異化為侵害人民財產(chǎn)和自由權(quán)利的工具；如果憲法不對人民權(quán)利提供保障，就難以形成對國家權(quán)力的制衡，稅收就可能是“惡稅”。

修改后的立法法專設(shè)“稅收法定”并明確稅率法定原則，可以說是國人公民意識覺醒的結(jié)果。接下來該做的事情，就是盡快將“稅收法定”落實到操作層面。這有賴于對行政權(quán)力的約束；同時，不忘呼喚人大制度朝著具有實際地位與權(quán)力的方向進行改革。唯有兩者并舉，方能實現(xiàn)稅收立制思想的更新（朝著稅收法定的方向）、征稅權(quán)的約束（對行政權(quán)力的約束，實現(xiàn)稅收法定后則是對人大權(quán)力的約束）、納稅人權(quán)益的保護（公民權(quán)利的保障）。endprint