從土壤學(xué)看土壤立法

陳能場(chǎng)

全國(guó)人大環(huán)資委從1994年起就開(kāi)始關(guān)注土壤污染防治的立法問(wèn)題。在1995年題為《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的釋義》的報(bào)告中，也呼吁加快土壤污染防治立法，但30年已經(jīng)過(guò)去，土壤立法仍在孕育中。

被嚴(yán)重弱化的土壤立法

長(zhǎng)期以來(lái)，土壤立法問(wèn)題并非沒(méi)有得到人們的注意和研究。事實(shí)上，多所與法律相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)和高校都對(duì)防治土壤污染的立法問(wèn)題開(kāi)展了研究。在政府層面，國(guó)家環(huán)保總局2005年11月發(fā)布的《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定《土壤污染防治法》。國(guó)務(wù)院2005年12月發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā)[2005]39號(hào)）在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、健全環(huán)境法律和發(fā)展科學(xué)技術(shù)等三個(gè)部分都明確提出土壤污染防治問(wèn)題。2006年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》第6章第2節(jié)提出要“加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，開(kāi)展全國(guó)土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。這些政策基本上確立了土壤污染防治專門立法的基調(diào)，為土壤污染防治立法營(yíng)造了良好的政策氛圍。

環(huán)?？偩峙c國(guó)土資源部于2004年12月提出《全國(guó)土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項(xiàng)工作》，2005年初，中央財(cái)政專門設(shè)立了全國(guó)土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項(xiàng)資金，2005年先期安排啟動(dòng)資金2000萬(wàn)元。2006年更是加大投入力度，安排專項(xiàng)資金1.3億元。隨著全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查的深入開(kāi)展，有關(guān)土壤污染狀況的調(diào)查報(bào)告將陸續(xù)公布，中國(guó)土壤污染的實(shí)際狀況會(huì)逐漸明朗，這將為土壤污染防治立法提供客觀基石。

在這30年間，很多研究者從法律角度、據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，為防治土壤污染立法盡心盡力，但這樣一部法律怎么千呼萬(wàn)喚出不來(lái)呢？

難以再生的土壤

雖然地球已經(jīng)有46億年的歷史，最早的土壤估計(jì)在4億年前產(chǎn)生，但現(xiàn)代土壤大多發(fā)育于第四紀(jì)冰川之后，故有第四紀(jì)土壤之稱。從土壤發(fā)生學(xué)角度，土壤的形成有母質(zhì)、生物、地形、氣候和時(shí)間五個(gè)因素。表層土壤的產(chǎn)生速度極為緩慢，眾多科學(xué)研究的平均結(jié)果，認(rèn)為表土的形成速度大體上是每1厘米需要百年到千年的時(shí)間尺度，因此土壤是難以再生或者不可再生的戰(zhàn)略資源。從土壤資源角度來(lái)理解“寸土必爭(zhēng)”也有其特殊的意義。

土壤在人類的繁衍與文明的產(chǎn)生和延續(xù)中起著極為重要的作用，歷史上的眾多古文明大都因土壤的過(guò)度利用、管理不善和土壤的破壞等等而消失。土壤作為生態(tài)系統(tǒng)中有生產(chǎn)者、消費(fèi)者和分解者的重要環(huán)節(jié)，在為人類和動(dòng)物生產(chǎn)食物和能源的同時(shí)，也消化了人類制造的垃圾和排泄物；土壤的過(guò)濾作用為人類提供了潔凈的水源。如同水體和大氣一樣，作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，相對(duì)于水體和大氣流動(dòng)性特點(diǎn)，土壤具有相對(duì)固定性特征，因此土壤是國(guó)家和人類安身立命之所。從這個(gè)意義上說(shuō)，有必要對(duì)土壤立法賦予單獨(dú)的、頂級(jí)的法律地位。

迄今為止，土壤本身的法律地位被嚴(yán)重弱化，只在其他法律（如固廢污染防治法）的條款中有著零散、關(guān)聯(lián)性的描述。這既造成了人們長(zhǎng)期對(duì)土壤資源和土壤保護(hù)的忽視、也是造成目前中國(guó)土壤污染困境的一大原因。

以立法保護(hù)土壤生態(tài)系統(tǒng)

通常人們只認(rèn)識(shí)到土壤是食物、能源等物質(zhì)生產(chǎn)的場(chǎng)所，關(guān)心的也只是土壤的肥力和土壤污染。其實(shí)作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分和人類繁衍的場(chǎng)所，土壤在大氣凈化、水體凈化、污染物處理等方面都具有重要功能。它是水的過(guò)濾器、植物生長(zhǎng)的基質(zhì)、數(shù)以億計(jì)的生物家園，它貢獻(xiàn)于生物多樣性、提供抵抗疾病的抗生素。

在土壤剖面中，表層土壤最為肥沃，含大量的有機(jī)質(zhì)和養(yǎng)分，土壤微生物也多在表土5公分的層次里，因此表土的流失（土壤侵蝕）是土壤退化的一大原因。按照澳大利亞大學(xué)教授的估計(jì)，中國(guó)表土流失速度是形成速度的57倍。

土壤耕作過(guò)程中施肥結(jié)構(gòu)的變化（從大量施用有機(jī)肥到目前偏施工業(yè)化肥）、過(guò)量施肥和過(guò)量除草劑、農(nóng)藥的施用、大量農(nóng)膜的應(yīng)用等，帶來(lái)土壤酸化、土壤微生物功能和土壤物理性質(zhì)與水分流動(dòng)等的破壞。2010年中國(guó)農(nóng)大張福鎖的研究表明，中國(guó)全域土壤酸化現(xiàn)象嚴(yán)重。與1980年相比，30年間土壤pH下降了0.13-0.80個(gè)單位，也就是中國(guó)土壤酸度增加了1.35到6.31倍，這在自然條件下需要數(shù)萬(wàn)年的時(shí)間才可達(dá)到。這也造成不超標(biāo)土壤會(huì)生產(chǎn)出重金屬超標(biāo)糧食的普遍現(xiàn)象。

土壤的重金屬污染自然是人們最為關(guān)注的方面，因?yàn)樗苯佑绊懼祟惿眢w健康。在1979年第二次土壤普查的結(jié)果中，中國(guó)土壤的環(huán)境質(zhì)量尚可，以鎘為例，全國(guó)4095個(gè)樣點(diǎn)的平均值只有0.097毫克/千克。但中國(guó)工業(yè)發(fā)展中滋生的難以計(jì)數(shù)的污染源對(duì)環(huán)境排放了大量的污染。以大氣排放為例，在2010年有9個(gè)省的大氣鎘排放在100-500噸，全國(guó)全年對(duì)大氣的鎘排放達(dá)2186噸。大氣沉降的鎘平均為0.40mg/m2/yr，變幅0.04-2.5mg/m2/yr；鉛平均為20.2mg/m2/yr，變幅0.51-75.6mg/m2/yr；砷平均2.8mg/m2/yr，變幅0.04-11.7mg/m2/yr。每年進(jìn)入耕地的鎘高達(dá)1417噸；通過(guò)各種途徑排出土壤的只有178噸，凈累積1239噸，導(dǎo)致每年0.004mg/kg的增加。照這個(gè)速度，只需50年，全部土壤都會(huì)超過(guò)目前的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。也因此，在國(guó)家于2015年4月17日公布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查》數(shù)據(jù)中，全國(guó)土壤樣點(diǎn)的總超標(biāo)率達(dá)16.1%，耕地樣點(diǎn)的超標(biāo)率高達(dá)19.4%，而重金屬鎘的點(diǎn)位超標(biāo)比例占到全國(guó)所有調(diào)查點(diǎn)位的7%，居調(diào)查的所有污染物之首。

從上面的分析可以看出，目前中國(guó)的土壤問(wèn)題不單是個(gè)土壤污染的問(wèn)題，而是有“三座大山”，即土壤流失、土壤退化和土壤污染。endprint

土壤流失、土壤退化和土壤污染造成整個(gè)土壤植物和作物的生產(chǎn)力下降、土壤微生物結(jié)構(gòu)、功能的失調(diào)，造成了糧食生產(chǎn)安全問(wèn)題。因此土壤立法中的土壤保護(hù)應(yīng)該涉及到整個(gè)土壤生態(tài)系統(tǒng)，確保其結(jié)構(gòu)和功能的正常發(fā)揮和可持續(xù)。當(dāng)然人體健康問(wèn)題最為突出和最令人關(guān)注，近期來(lái)說(shuō)，土壤立法建立在人體和動(dòng)物的健康上也未嘗不可。

土壤保護(hù)優(yōu)于土壤防治

首先，土壤發(fā)育于母質(zhì)，重金屬是土壤中的一個(gè)組成成分。土壤污染更多的是因?yàn)橥鈦?lái)的物質(zhì)侵入。固然外源物質(zhì)帶來(lái)了糧食安全等問(wèn)題，但對(duì)于外源物質(zhì)，更重要的是源頭控制問(wèn)題。

其次，筆者曾經(jīng)比較了三個(gè)礦山污染的不同結(jié)局，指出土壤性質(zhì)在污染物質(zhì)的食物鏈中傳遞的控制作用。英國(guó)的Shipham礦區(qū)雖然有全世界最高的重金屬鎘濃度，但由于土壤性質(zhì)好，其在食物鏈中的傳遞率極低，沒(méi)有帶來(lái)負(fù)面的健康效應(yīng)，日本神通川和中國(guó)廣東的上壩村雖然重金屬鎘含量低，但由于作物（水稻）和土壤性質(zhì)差，則分別對(duì)人體健康帶來(lái)較大的影響，如神通川就發(fā)生了眾所周知的痛痛病。我們?cè)谙嫖鞯囊粋€(gè)鉛鋅礦調(diào)查時(shí)也得到了相似的結(jié)果，當(dāng)?shù)馗赝寥梨k、汞、鉛、砷和鋅含量很高，超過(guò)土壤環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)倍甚至數(shù)十倍，但由于土壤pH值呈堿性、有機(jī)質(zhì)高，糧食的重金屬超標(biāo)率極低。這些事實(shí)告訴我們，只要土壤健康了，污染的負(fù)面效應(yīng)就自然下降了。

再次，正如上面所說(shuō)，中國(guó)土壤問(wèn)題有三座大山即土壤流失、土壤退化和土壤污染，土壤立法也就不單是個(gè)整治的問(wèn)題、不單是個(gè)防治的問(wèn)題，更涉及到保護(hù)的問(wèn)題。因此在“防”與“治”的問(wèn)題上，筆者建議土壤立法是土壤保護(hù)法，防治法和整治法的范圍就顯得狹窄了。在上述《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查》中，將土壤分為污染土壤和非污染土壤相對(duì)于治理，土壤保護(hù)更為重要。

土壤立法須與其他環(huán)境法密切銜接

作為開(kāi)放性系統(tǒng)，土壤立法保護(hù)應(yīng)與其他環(huán)境立法密切銜接。土壤是一個(gè)開(kāi)放的生態(tài)系統(tǒng)，因此土壤本身既是其他污染源的受體，其本身也可能成為次生污染源。

改革開(kāi)放后中國(guó)工業(yè)大氣排放的重金屬量相當(dāng)大，比如2010年排放到大氣中的鎘多達(dá)2100多噸。而就農(nóng)田的重金屬污染而言，除了動(dòng)物源有機(jī)肥料外，最大污染源就是大氣沉降，來(lái)自化工肥料的重金屬鎘只有大氣沉降量的1/4。這些研究結(jié)果打破了通常認(rèn)為土壤重金屬超標(biāo)來(lái)自于磷肥等大量超量施用的思維。這也表明，如果不對(duì)大氣、水體等源頭進(jìn)行有效控制，保護(hù)土壤其實(shí)是句空話。

全球環(huán)境史上，工業(yè)革命以來(lái)歐洲土壤中的重金屬積累量迅速增加，原因之一就是來(lái)自大氣的重金屬沉降。在20世紀(jì)90年代，大多數(shù)歐洲國(guó)家完成土壤保護(hù)立法，對(duì)工業(yè)中的大氣排放進(jìn)行有效控制，土壤中來(lái)自于大氣的重金屬含量迅速減低。由于日本在源頭控制方面極為得力，鎘的使用一下子從1969年的2253噸降低到1974年的927噸，下降了60%，也就是相當(dāng)于當(dāng)時(shí)美國(guó)1250萬(wàn)磅的1/6。日本土壤污染治理的成功也是建立在污染源控制上。

從立法角度來(lái)說(shuō)，土壤污染立法及其實(shí)施要做到與其他立法和標(biāo)準(zhǔn)密切銜接，相互統(tǒng)一，最主要的有《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固廢污染防治法》《肥料法》等等。

土壤立法需有新思維

人為活動(dòng)是土壤環(huán)境質(zhì)量變化和土壤破壞最大的要因。從中國(guó)土壤問(wèn)題看，森林破壞、土壤流失，農(nóng)業(yè)耕作、土壤酸化、工業(yè)排放、土壤污染等等，是造成土壤問(wèn)題的主因。在控制污染源的同時(shí)，人的素質(zhì)提高是土壤保護(hù)的另一關(guān)鍵。

在歐洲等地區(qū)，農(nóng)業(yè)土壤中肥料、農(nóng)藥等化學(xué)品的投入需要有資質(zhì)者實(shí)施。對(duì)于工業(yè)污染排放，除了技術(shù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用外，對(duì)污染企業(yè)和個(gè)人的追責(zé)極為嚴(yán)格。

在日本，甚至對(duì)于修復(fù)企業(yè)，都需要企業(yè)取得資格和從業(yè)者通過(guò)考試取得資格證書才能從事這個(gè)行業(yè)。

如果沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土壤改良與修復(fù)相關(guān)的從業(yè)者加以培訓(xùn)、管理和行為約束，土壤立法再嚴(yán)，也將流于形式，難以落實(shí)。

土壤立法需有新思維。1. 土壤的地方保護(hù)條例不一定要嚴(yán)于上位法。土壤發(fā)育于巖石風(fēng)化后的母質(zhì)，土壤重金屬是一個(gè)客觀存在，且深受母質(zhì)含量的影響。很多地區(qū)的土壤背景值的重金屬含量很高，并非土壤污染所致，這種高背景下的重金屬通常很穩(wěn)定，一般情況下不會(huì)給土壤生態(tài)系統(tǒng)和糧食生產(chǎn)帶來(lái)隱患，當(dāng)在土壤環(huán)境條件發(fā)生變化時(shí)（如大量施肥帶來(lái)酸化），則會(huì)帶來(lái)糧食安全方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

通常中國(guó)在立法上有下位法要嚴(yán)于上位法的慣例，地方標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。土壤重金屬的高背景特征，要求在在土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定上打破這一慣常思維，否則難以開(kāi)展和執(zhí)行。也就是說(shuō)，對(duì)于高背景的土壤和地域，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一定要嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，地方立法不一定要嚴(yán)于上位法律。

2. 土壤立法有必要針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場(chǎng)地等分開(kāi)立法。土壤根據(jù)人類的需要得到種種方面的利用，包括用于糧食和能源物質(zhì)生產(chǎn)的耕地、林地、草地等、用于居住和商業(yè)等的城市用地以及用于工業(yè)品生產(chǎn)的工業(yè)場(chǎng)地。不同的土地，遭受的土壤污染方式不同，具有不同的污染特征，對(duì)人體危害的曝露方式不同，對(duì)其治理的必要性和費(fèi)用等等也有極大差異，因此，對(duì)土壤立法時(shí)，有必要針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場(chǎng)地等分開(kāi)立法，以增強(qiáng)土壤立法的實(shí)用性和針對(duì)性。

土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要與法律相匹配

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是土壤立法保護(hù)的重要判斷依據(jù)，也是土壤污染控制和追責(zé)的主要依據(jù)。土壤標(biāo)準(zhǔn)制定得不合理，土壤立法和執(zhí)行將會(huì)達(dá)不到效果甚至遭到扭曲。

中國(guó)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定于1995年，其作用和缺陷已經(jīng)得到了高度的討論和總結(jié)。2008年雖然發(fā)布了新的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的征求意見(jiàn)稿，但最終不了了之。2015年1月13日，環(huán)保部再次發(fā)布了新的征求意見(jiàn)稿，目前依然在討論中，正式發(fā)布似乎尚待時(shí)日。

但不管如何，只有客觀和合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與土壤立法相配套，才能對(duì)土壤保護(hù)發(fā)揮最大效能。我們期待客觀和合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)早日到來(lái)，并期待能與土壤保護(hù)立法先后公布，避免1995年后至今有標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法律的尷尬局面。

（作者為廣東省生態(tài)環(huán)境和土壤研究所研究員）endprint