寧波無(wú)居民海島利用與保護(hù)的問(wèn)題與對(duì)策

王小軍

（上海海洋大學(xué) 海洋政策與法律研究所，上海 201306）

引 言

海島具有海陸兼?zhèn)涞奶卣?，是?guó)家重要的海上疆土，擁有豐富的生物資源、礦物資源、港口資源和旅游資源，是劃分大陸架及經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)的重要標(biāo)志，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境具有極為重要的意義。浙江是海島大省，擁有2 878個(gè)海島，其中無(wú)居民海島數(shù)量為2 639個(gè)，已開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島367個(gè)，占全國(guó)總數(shù)的一半[1]。由于法律法規(guī)滯后，目前我國(guó)在海島開(kāi)發(fā)利用存在諸多問(wèn)題：開(kāi)發(fā)粗放，利用廣度和深度普遍低下，隨意性、局限性、盲目性較大，炸島、炸礁、采石、挖砂等嚴(yán)重改變海島地形地貌的活動(dòng)屢見(jiàn)不鮮。無(wú)序和破壞性利用已造成許多無(wú)居民海島生態(tài)和資源環(huán)境嚴(yán)重惡化，有些甚至導(dǎo)致島嶼最終消失[2]。探索符合可持續(xù)發(fā)展理念的海島保護(hù)與適度開(kāi)發(fā)的法律政策，已經(jīng)刻不容緩。

1 寧波市無(wú)居民海島現(xiàn)狀

1.1 寧波市無(wú)居民海島稟賦狀況

為了準(zhǔn)確、全面地掌握可靠信息和資料，項(xiàng)目組走訪(fǎng)了寧波市與象山縣海洋與漁業(yè)局，與負(fù)責(zé)海島管理的相關(guān)工作人員進(jìn)行了深入交流。據(jù)了解，寧波市現(xiàn)有海島614個(gè)，其中無(wú)居民海島595個(gè)。這些無(wú)居民海島主要集中分布在象山縣，寧?？h，鎮(zhèn)海區(qū)，北侖區(qū)，鄞州區(qū)和奉化市。在這些地區(qū)中，象山縣無(wú)居民海島最多，占到全市總數(shù)的百分之九十以上?？傮w而言，寧波無(wú)居民海島存在以下幾個(gè)特點(diǎn)。

表1 寧波市海島稟賦及地理分布Tab.1 Islands Endowment and Their Locations in Ningbo

1.1.1 自然災(zāi)害頻發(fā)

寧波東海地處之濱，該區(qū)域?qū)儆谶^(guò)渡性氣候帶，溫暖濕潤(rùn)，但災(zāi)害頻發(fā)，是浙江省受臺(tái)風(fēng)影響最嚴(yán)重的地區(qū)之一。無(wú)居民海島一般遠(yuǎn)離大陸，生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立并比較脆弱，包括海嘯、災(zāi)害性海浪、海霧、赤潮等在內(nèi)的自然災(zāi)害都會(huì)對(duì)海島自然狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重大影響，影響其開(kāi)發(fā)利用。頻發(fā)的災(zāi)害天氣是卓越海島保護(hù)與合理利用的一大因素。

1.1.2 水資源匱乏

絕大多數(shù)的無(wú)居民海島非常缺乏淡水資源，只能依靠自然降水和地表水?dāng)r蓄[3]，寧波也不例外。無(wú)居民海島普遍缺乏建造蓄水工程的條件，深層地下水的開(kāi)采難度又比較大，這些都給海島的多樣性開(kāi)發(fā)帶來(lái)了難度。

1.1.3 海島陸域利用有限，技術(shù)要求高

寧波無(wú)居民海島陸域以自然林地和荒草地、裸石礫地為主，島嶼灘涂以泥涂為主，可以因地制宜地發(fā)展灘涂養(yǎng)殖業(yè)。火山凝灰?guī)r是構(gòu)成寧波無(wú)居民海島的主要基質(zhì)，尚未發(fā)現(xiàn)其他具有規(guī)?；_(kāi)采價(jià)值的礦產(chǎn)資源。雖然這些海島蘊(yùn)涵了非常豐富的砂石資源，但由于砂石資源的開(kāi)采利用會(huì)極大地改變海島的地表地貌，不利于海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

1.1.4 漁業(yè)資源豐富

寧波無(wú)居民海島所在海域是海洋生物產(chǎn)卵、繁殖、索餌的重要場(chǎng)所，也是貝類(lèi)和定居性魚(yú)類(lèi)等海洋生物的棲息地，漁業(yè)資源非常豐富，2013年寧波海洋捕撈漁獲總產(chǎn)量達(dá)到60.75萬(wàn)噸[4]。無(wú)居民海島灘涂貝類(lèi)資源較為豐富，且有不少是天然苗種場(chǎng)。

1.1.5 可再生能源開(kāi)發(fā)潛力巨大

寧波市無(wú)居民海島具有獨(dú)特的風(fēng)能資源，但由于開(kāi)發(fā)技術(shù)的限制等問(wèn)題，目前全市無(wú)居民海島風(fēng)能利用規(guī)模很小，僅限于漁民個(gè)體的小型風(fēng)力發(fā)電，尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)?；肹5]。波浪能、潮汐能的開(kāi)發(fā)利用尚處于試驗(yàn)探索階段[6]。

1.2 開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

寧波市的海島數(shù)量雖然不少，亦兼具經(jīng)濟(jì)和環(huán)境雙方面的開(kāi)采價(jià)值，但開(kāi)發(fā)利用并不充分，總體而言仍處于起步階段。調(diào)查表明，寧波無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)數(shù)量少、程度低，目前的海島開(kāi)發(fā)地區(qū)集中在象山、奉化等個(gè)別區(qū)縣的小島，主要用于建航標(biāo)和燈塔，開(kāi)發(fā)程度不高。象山縣的一些海島用于海島旅游、灘涂養(yǎng)殖等，利用層次比較低。此外，象山這些無(wú)居民海島的利用與開(kāi)發(fā)，大多由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府或村集體運(yùn)作，盲目性、隨意性比較突出，“無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償”現(xiàn)象嚴(yán)重。

在占全寧波90%以上無(wú)居民海島的象山縣，目前得到真正意義上有序開(kāi)發(fā)的海島僅兩處：旦門(mén)山和大羊嶼。這兩個(gè)島嶼是開(kāi)發(fā)比較全面和具有代表性的島嶼。旦門(mén)山島位于象山半島中部附近海域，島上自然資源十分豐富。對(duì)旦門(mén)山島的開(kāi)發(fā)利用始于2001年，利用方式主要包括禽畜養(yǎng)殖、林木種植以及采摘、狩獵等休閑旅游活動(dòng)。2009年《海島保護(hù)法》頒布實(shí)施后，單位或個(gè)人經(jīng)海洋行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以獲得無(wú)居民海島使用權(quán)，成為“島主”。作為試點(diǎn)縣，象山的旦門(mén)山島成為我國(guó)首個(gè)明確使用權(quán)的無(wú)居民海島，申請(qǐng)人于2011年11月8日獲得由國(guó)家海洋局頒發(fā)的我國(guó)首張無(wú)居民海島使用權(quán)證書(shū)。旦門(mén)山海島使用權(quán)證書(shū)的頒發(fā)，為無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用提供了寶貴的借鑒，也標(biāo)志著我國(guó)海島的開(kāi)發(fā)和保護(hù)逐步從無(wú)序走向有序。大羊嶼島位于象山縣東部沿海，2011年10月，根據(jù)《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，大羊嶼的海島使用權(quán)以拍賣(mài)方式成功出讓。

1.3 立法現(xiàn)狀

海島的利用與保護(hù)需要健全的法律制度加以指引。繼《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施之后，我國(guó)于2012年制定了《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》，明確規(guī)定無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)遵循“優(yōu)先保護(hù)、適度利用”的原則，并根據(jù)無(wú)居民海島的主導(dǎo)用途，按照不同利用方式分別提出相應(yīng)的海島保護(hù)要求。隨著國(guó)家層面立法行動(dòng)的展開(kāi)，浙江省和寧波市也出臺(tái)了一些具有地方特色的政策與法規(guī)。但總體而言，目前的無(wú)居民海島管理法律法規(guī)仍存在立法遲滯、規(guī)則沖突、法條分散龐雜等問(wèn)題。

為了加強(qiáng)無(wú)居民海島管理根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，寧波市在2005年1月1日制定了《寧波市無(wú)居民海島管理?xiàng)l例》，確立了無(wú)居民海島管理應(yīng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃，保護(hù)為主、適度利用的原則。2008年，為加強(qiáng)對(duì)無(wú)居民海島管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，寧波建立了無(wú)居民海島管理聯(lián)席會(huì)議。2010年3月，《海島保護(hù)法》正式施行，寧波也隨之制定了一些地方法規(guī)。為了促進(jìn)無(wú)居民海島的利用與保護(hù)，加強(qiáng)海島管理，推進(jìn)海島基本建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，象山縣于2011年11月，出臺(tái)了《象山縣無(wú)居民海島建設(shè)開(kāi)發(fā)試行辦法》。同年，象山以拍賣(mài)方式出讓了大目灣大羊嶼無(wú)居民海島使用權(quán)，出讓期限為50年。

針對(duì)解決海島立法規(guī)則沖突和法條分散龐雜的問(wèn)題，寧波市正在編制《海島保護(hù)規(guī)劃》，這個(gè)規(guī)劃將根據(jù)《海島保護(hù)法》結(jié)合寧波實(shí)際制定，相信會(huì)對(duì)寧波市海島開(kāi)發(fā)與保護(hù)起到很大的促進(jìn)作用。目前，象山縣海洋漁業(yè)局已經(jīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況編制了海島保護(hù)規(guī)劃，但因?yàn)樵摽h無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)難度大，開(kāi)發(fā)幾率小，實(shí)際操控困難，也為避免造成各地規(guī)劃不統(tǒng)一的情況，故尚未上報(bào)浙江省海洋與漁業(yè)廳。

2 無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)與保護(hù)中的問(wèn)題

2.1 開(kāi)發(fā)難，融資難

在海島的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，存在著開(kāi)發(fā)難和融資難的問(wèn)題。首先，相對(duì)于陸地開(kāi)發(fā)而言，海島開(kāi)發(fā)難度比較大。海島地形復(fù)雜迥異，常年處于無(wú)人管理狀態(tài)，海島上的淡水資源和電力資源比較匱乏，海島與海島之間相互隔離，很難形成較為緊密的聯(lián)系，這些都給海島的開(kāi)發(fā)帶來(lái)了很大難度。其次，進(jìn)行海島開(kāi)發(fā)，需要建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施并加以持續(xù)維護(hù)，這需要大量資金。此外，從政府政策方面講，海島的特殊性給海島開(kāi)發(fā)增添了難度，相關(guān)法律法規(guī)要求無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)要以保護(hù)為主，這給海島開(kāi)發(fā)設(shè)定了前提條件，使得開(kāi)發(fā)難度加劇[7]。

在海島開(kāi)發(fā)中，融資難也成了一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。對(duì)海島進(jìn)行利用，資金必不可少?，F(xiàn)實(shí)情況是，政府政策的支持不足，相關(guān)補(bǔ)貼政策也沒(méi)有實(shí)行，政府對(duì)于新興海島開(kāi)發(fā)的關(guān)注程度不高。海島開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)，對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，投資這些亟需大量資金的海島，風(fēng)險(xiǎn)太大。高的投資風(fēng)險(xiǎn)、過(guò)長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)周期驚醒了投資者們的“島主夢(mèng)”，使得他們只能“望島興嘆”，正因如此，融資難成為無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的一大桎梏。

2.2 法律法規(guī)不完善

立法遲滯與無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)歷史有關(guān)。我國(guó)古代很早就對(duì)無(wú)居民海島進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用，一直到清朝“禁?！闭叩膶?shí)施才落寞。改革開(kāi)放以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)了無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)，也使無(wú)居民海島保護(hù)利用的重要性日益上升。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)無(wú)居民海島的管理采用分散式立法模式，將無(wú)居民海島的不同資源交由不同部門(mén)管理，適用不同法律。如無(wú)居民海島的土地征用適用《土地管理法》，歸屬?lài)?guó)土資源部審批分配；海島的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題又適用《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等法律，歸屬環(huán)境保護(hù)部門(mén)管理。直到1985年我國(guó)首次召開(kāi)海島開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)才引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，立法方面也取得了引人矚目的成就。2003年，國(guó)家海洋局、民政部和總參謀部聯(lián)合發(fā)布了《無(wú)居民島嶼保護(hù)與利用管理規(guī)定》，這標(biāo)志著我國(guó)無(wú)居民海島管理法律制度建設(shè)的開(kāi)始。隨后，部分沿海城市積極響應(yīng)國(guó)家層面的立法行動(dòng)，相繼出臺(tái)了地方性的無(wú)居民海島保護(hù)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，如《廈門(mén)市無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理辦法》《寧波市無(wú)居民海島保護(hù)管理?xiàng)l例》《山東省無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》等。2009年我國(guó)頒布了《海島保護(hù)法》，在之后的幾年里，以此為契機(jī)，國(guó)家海洋局、財(cái)政部分別或聯(lián)合制頒布了《無(wú)居民海島使用權(quán)登記辦法》《無(wú)居民海島使用權(quán)證書(shū)管理辦法》《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》等配套規(guī)定。無(wú)居民海島的管理還適用《憲法》《物權(quán)法》《森林法》等法律，分散龐雜，沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律，這就導(dǎo)致適用過(guò)程中在不同法律、部門(mén)間產(chǎn)生沖突。寧波市在2004年，針對(duì)無(wú)居民海島的保護(hù)與利用制定了《寧波市無(wú)居民海島保護(hù)規(guī)劃》，該規(guī)劃在2010年《海島保護(hù)法》開(kāi)始實(shí)施后就很少投入使用，近期正被商議廢除。另外，寧波市海洋與漁業(yè)局短期內(nèi)的工作便是制定海島保護(hù)規(guī)劃，距離正式出臺(tái)和實(shí)施還有較長(zhǎng)的時(shí)間。

寧波在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用方式上的創(chuàng)新雖然備受矚目，但隨后的海島開(kāi)發(fā)卻未給人帶來(lái)驚喜，這歸因于法律的滯后和長(zhǎng)效機(jī)制的缺乏。旦門(mén)山島使用權(quán)證書(shū)的發(fā)放和大羊嶼島的出讓程序都是海洋局在摸索中形成的，并沒(méi)有形成明確的思路和具體的規(guī)則。雖然有島嶼轉(zhuǎn)讓和出賣(mài)的先例，但是，對(duì)于相關(guān)的出讓程序，只有粗線(xiàn)條的大綱，缺乏細(xì)節(jié)規(guī)定，一切還只是處于探索的階段。調(diào)研表明，對(duì)于寧波眾多無(wú)居民海島的使用權(quán)，投資者申請(qǐng)的熱情不高。這是因?yàn)楹u本身開(kāi)發(fā)成本大、利用受規(guī)劃限制、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、確權(quán)方面仍存在困難，另外，政府在這方面尚未有相應(yīng)的激勵(lì)措施[8]。

總體而言，我國(guó)無(wú)居民海島的立法起步較晚，立法數(shù)量較少，且立法內(nèi)容尚未滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)所有需求。由于許多事項(xiàng)沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，也使相關(guān)部門(mén)適用無(wú)路，在處理無(wú)居民海島的保護(hù)利用的事項(xiàng)上，更多的時(shí)候是依循經(jīng)驗(yàn)。此外，目前立法較為紊亂，部門(mén)間沖突較多。

2.3 歷史遺留產(chǎn)權(quán)問(wèn)題難解決

在《海島保護(hù)法》頒布以前，民間對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用已然開(kāi)始，一些人或集體已經(jīng)成為名副其實(shí)的“島主”。《海島保護(hù)法》頒布后，無(wú)居民海島的管理制度煥然一新，無(wú)居民海島上的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題必然面臨著一個(gè)除舊迎新的局面。

無(wú)居民海島上的歷史遺留產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，即為“島主”在無(wú)居民海島上所擁有產(chǎn)權(quán)的去向問(wèn)題。新法頒布之前，人們對(duì)無(wú)居民海島的利用范圍包括海島上的土地、林木、礦石以及海島生態(tài)系統(tǒng)范圍內(nèi)的海域。使用期間，人們對(duì)島上的土地、林木等資源具有當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門(mén)頒布的集體產(chǎn)權(quán)證明，例如經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部批準(zhǔn)而獲得無(wú)居民海島土地使用權(quán)，經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門(mén)批準(zhǔn)而獲得無(wú)居民海島林木使用權(quán)。這些曾經(jīng)合法的存在于今日看來(lái)已成為一種不合法?！逗u保護(hù)法》第5條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)無(wú)居民海島保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的管理工作。沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)無(wú)居民海島保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用管理的有關(guān)工作。”第28條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)利用的無(wú)居民海島，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)狀?！币勒沾艘?guī)定，取得無(wú)居民海島使用權(quán)以及其上的各類(lèi)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)由其所受管轄的海洋主管部門(mén)批準(zhǔn)。這些產(chǎn)權(quán)證書(shū)如今又該何去何從呢？對(duì)此，海洋主管部門(mén)曾提出注銷(xiāo)此類(lèi)證書(shū)，但卻難以實(shí)行。一方面，海洋主管部門(mén)與其他主管部門(mén)間難以達(dá)成一致的意見(jiàn)。比如若想注銷(xiāo)已取得的無(wú)居民海島上的林業(yè)證，則需要與林業(yè)局達(dá)成一致的溝通。但《森林法》中并未有此類(lèi)注銷(xiāo)林業(yè)證的規(guī)定，在本法律部門(mén)中也別無(wú)其他法律法規(guī)依據(jù)可循，同時(shí)《海洋保護(hù)法》與《森林法》為并列關(guān)系，而非上位法與下位法之關(guān)系，林業(yè)部門(mén)無(wú)從合作。另一方面，業(yè)主的反對(duì)情緒難以安撫。有的無(wú)居民海島，由于開(kāi)發(fā)價(jià)值較大，為其占有者或習(xí)慣上的所有者開(kāi)發(fā)利用多年，新法一出，改革幅度大，其利益陡降，勢(shì)必會(huì)引起反對(duì)。這就需要海洋主管部門(mén)及當(dāng)?shù)卣贫ǔ鲈敱M的政策與辦法，在維持穩(wěn)定又不損害當(dāng)事人合法利益的基礎(chǔ)上，解決遺留問(wèn)題。只有這些歷史遺留產(chǎn)權(quán)問(wèn)題得到有效解決，才能在真正意義上讓海島在一種“清晰明確、整潔有序”的體系和制度中得到進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。對(duì)于新開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島，可以考慮建立無(wú)居民海島收購(gòu)制度，對(duì)歷史性使用人進(jìn)行補(bǔ)償，如寧波象山大羊嶼島出讓前，象山海洋與漁業(yè)局在政府協(xié)調(diào)下，由縣財(cái)政出資1 400多萬(wàn)元進(jìn)行了歷史權(quán)屬收購(gòu)補(bǔ)償。

2.4 對(duì)生態(tài)保護(hù)重視不夠

由于開(kāi)發(fā)方式粗放，寧波一些地方的利用活動(dòng)對(duì)海島資源破壞十分嚴(yán)重，炸島炸礁、填海連島、采石挖砂、亂圍亂墾等大規(guī)模改變海島地形、地貌的破壞性開(kāi)發(fā)時(shí)有發(fā)生，造成一些海島生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，甚至導(dǎo)致部分海島滅失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從上世紀(jì)90年代至2009年，浙江全省500平方米以上的海島數(shù)量減少了200多個(gè)[9]。自上世紀(jì)80年代到2008年的20多年里，寧波無(wú)居民海島消失了16個(gè)[10]。

3 推進(jìn)和加強(qiáng)海島開(kāi)發(fā)與保護(hù)的對(duì)策

3.1 完善立法，加強(qiáng)依法管理

加強(qiáng)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用，需要制定專(zhuān)門(mén)的法律，各地方應(yīng)因地制宜，以國(guó)家層面的法律為基礎(chǔ)，制定適合當(dāng)?shù)厍闆r的法律。一部《海島保護(hù)法》無(wú)法周全所有海島的保護(hù)與利用。導(dǎo)致無(wú)居民海島消失的主要原因應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于不合理的利用和漠視保護(hù)的盲目開(kāi)發(fā)，究其根源是因?yàn)橄嚓P(guān)活動(dòng)缺乏法律的合理規(guī)范和指引。因此，應(yīng)當(dāng)在《海島保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，制定一部專(zhuān)門(mén)性的法律法規(guī)，規(guī)范無(wú)居民海島保護(hù)與利用行為，對(duì)《海島保護(hù)法》中有關(guān)無(wú)居民海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行具體化、理順與其他法律相沖突的條文。具體而言，所制定的新法應(yīng)當(dāng)明確主權(quán)領(lǐng)土安全、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)利用、資源有償使用等基本原則，并細(xì)化無(wú)居民海島使用權(quán)、統(tǒng)計(jì)規(guī)劃、審批登記、環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督執(zhí)法、法律責(zé)任等內(nèi)容[11]。

除了國(guó)家制定統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)性法律以外，寧波也應(yīng)當(dāng)以國(guó)家制定的法律為依據(jù)，根據(jù)地方特色制定適宜本地?zé)o居民海島保護(hù)與利用的地方性法規(guī)。由于縣級(jí)立法直接報(bào)省部門(mén)審批，其間不經(jīng)過(guò)市，因此縣級(jí)部門(mén)制定法律應(yīng)當(dāng)與市級(jí)政府做好充足的溝通。

徒法不足以自行，一部法律要想發(fā)揮理想的作用，還應(yīng)當(dāng)借助全社會(huì)的通力合作。因此，各相關(guān)部門(mén)在工作過(guò)程中要做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，貫徹落實(shí)“法治”要求。社會(huì)成員也應(yīng)提高自身的法律意識(shí)，依法保護(hù)無(wú)居民海島，依法開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島，并履行法律責(zé)任、承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

3.2 合理分工，清晰權(quán)屬

從立法層面來(lái)講，《海島保護(hù)法》建立了海島保護(hù)規(guī)劃制度、無(wú)居民海島有償使用制度和特殊海島特殊保護(hù)制度，明確了無(wú)居民海島的權(quán)屬，解決了長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)居民海島權(quán)屬不清、利用混亂的問(wèn)題，為進(jìn)一步促進(jìn)相關(guān)管理活動(dòng)的協(xié)調(diào)和規(guī)范化提供了法律依據(jù)。這有利于把無(wú)居民海島作為整體加以保護(hù)，從根本上對(duì)無(wú)居民海島的保護(hù)工作提供了強(qiáng)有力的法律支持，解決海島統(tǒng)一高效管理問(wèn)題。《海島保護(hù)法》還理清了海島行政管理體制，緩解了以往在我國(guó)海島管理實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的職責(zé)交叉、條塊分割和權(quán)責(zé)不清問(wèn)題。但海島的開(kāi)發(fā)保護(hù)還是得落實(shí)到地方，這就需要地方寧波貫徹實(shí)施《海島保護(hù)法》，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

從執(zhí)行層面來(lái)講，需要相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)關(guān)合理分工，相互配合，做到協(xié)調(diào)一致。這需要結(jié)合地方實(shí)際建立一種合理的管理機(jī)制，使得每一個(gè)無(wú)居民海島都存在一個(gè)明確的管轄權(quán)。這樣不僅有利于海島的管理，充分利用海島資源，也有利于吸引投資，促進(jìn)海島開(kāi)發(fā)利用[12]。

3.3 多部門(mén)溝通，解決歷史遺留問(wèn)題

產(chǎn)權(quán)的歷史遺留問(wèn)題應(yīng)盡快解決，不宜拖延。其原因如下：第一，產(chǎn)權(quán)不明則會(huì)導(dǎo)致使用權(quán)關(guān)系混亂，新申請(qǐng)的使用權(quán)與舊的使用權(quán)間的矛盾會(huì)影響開(kāi)發(fā)利用秩序。第二，產(chǎn)權(quán)不明也容易導(dǎo)致管理困難，管理部門(mén)對(duì)無(wú)居民海島資源的控制力就會(huì)下降，從而不能使無(wú)居民海島得到有效的保護(hù)。第三，歷史遺留問(wèn)題拖延越久，矛盾也會(huì)日益積累，而新法頒布不能得到有效實(shí)施，也是在損害法律效力，破壞法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。

解決歷史遺留問(wèn)題，需要多部門(mén)協(xié)作，共同解決。無(wú)居民海島雖然由海洋與漁業(yè)部門(mén)管理，但對(duì)其進(jìn)行開(kāi)發(fā)與保護(hù)的效益卻及于全社會(huì)，故應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)共同致力解決。一方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善在解決歷史遺留問(wèn)題方面的立法，使解決行為有法可依。另一方面，所有相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)職責(zé)，加強(qiáng)溝通，并在不損害當(dāng)事人利益的基礎(chǔ)上解決問(wèn)題。

3.4 解決融資問(wèn)題

融資困難是無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用所面臨的一個(gè)大問(wèn)題。解決好海島的融資問(wèn)題將會(huì)為海島的開(kāi)發(fā)開(kāi)辟嶄新局面。海島融資困難大致有兩個(gè)方面的原因。一方面，從海島開(kāi)發(fā)自身來(lái)講，無(wú)居民海島基礎(chǔ)設(shè)施非常不完善，海島開(kāi)發(fā)難度大，需要大量的資金投入，開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，使得民間資金投入到無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的信心不足。另一方面，政府方面的政策支持力度不夠。政府投資比例過(guò)低，信貸資金對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的支持力度不夠，除此之外，本市場(chǎng)對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的促進(jìn)作用也很有限。

既然明曉了融資困難的問(wèn)題所在，就要對(duì)癥下藥解決問(wèn)題。海島開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)是海島開(kāi)發(fā)本身的一個(gè)特點(diǎn)，是一個(gè)無(wú)法避免的問(wèn)題。想要解決海島利用活動(dòng)的融資問(wèn)題，關(guān)鍵在于政府政策的支持和引導(dǎo)。一方面，政府應(yīng)該鼓勵(lì)和引導(dǎo)海島產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)化海島產(chǎn)業(yè)布局，以期提高海島開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益，讓投資者們看到海島投資開(kāi)發(fā)的廣闊前景，增強(qiáng)民間投資無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的信心。另一方面，政府要加強(qiáng)對(duì)無(wú)居民海島保護(hù)性開(kāi)發(fā)的支持力度，加大政府投資比例。政府通過(guò)政策支持，鼓勵(lì)對(duì)海島進(jìn)行保護(hù)性開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)信貸對(duì)于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的支持力度。

4 結(jié)語(yǔ)

無(wú)居民海島保護(hù)與利用實(shí)踐中存在眾多亟待解決問(wèn)題，清楚認(rèn)識(shí)并切實(shí)解決這些問(wèn)題，對(duì)于加強(qiáng)寧波市無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)和保護(hù)有著重要意義。立足于實(shí)際，解決無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中的“保護(hù)—利用”矛盾、協(xié)調(diào)部門(mén)之間職能交叉、緩解融資桎梏、加強(qiáng)法制建設(shè)，有利于在保護(hù)的基礎(chǔ)上促進(jìn)地方無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用，推動(dòng)國(guó)家和地方海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界有關(guān)海島管理的理論探索亟待加強(qiáng)，基于地方樣本、采用實(shí)證方法分析無(wú)居民海島保護(hù)與利用的對(duì)策，既是實(shí)施國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的迫切需求，又是促進(jìn)我國(guó)海洋管理學(xué)科發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

[1]浙江省人民政府.浙江省人民政府關(guān)于浙江省無(wú)居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃的批復(fù)[EB/OL].（2013-08-15）[2015-02-04]. http：//www.zj.gov.cn/art/2013/8/15/art_5495_856875.html.

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