改革博弈：中國市場的太極推手

斯蒂格利茨+牛華勇+朱克力

中國與西方國家在經(jīng)濟運行和管制上有一個重要區(qū)別，那就是起始點的不同。如果從亞當(dāng)·斯密的《國富論》時代觀察，西方經(jīng)濟在幾百年中，所經(jīng)歷的是從野蠻生長的自由競爭，向建立約束的自由競爭的轉(zhuǎn)化。而中國經(jīng)濟在30多年中，經(jīng)歷的卻是從完全的政府管制，慢慢走向了半管制半自由競爭狀態(tài)。經(jīng)濟增長受到很多因素的影響，但在中國，這一影響的決定因素毫無疑問是政府和市場之間的關(guān)系。中國政府在30年中，在不同時期，以不同的速度向市場逐步釋放權(quán)力，解開束縛手腳自由的鎖鏈。

在中國，政府與市場之間于是呈現(xiàn)出非常多樣化的相互關(guān)系譜系——親密、互利、引領(lǐng)、簇?fù)怼⒈O(jiān)督、懲罰、隔閡、反叛。他們彼此需要，相互尊重，也有時受盡折磨。穿梭其中的心情，如果用五味雜陳來形容，絕不為過。這讓人聯(lián)想到中國人的一項古老技藝：太極推手，兩個人各自站定一個步伐，四只手搭在一起，看上去柔似清風(fēng)，但每一個來回都集聚著力量。李安導(dǎo)演有一部作品，名字叫做《推手》，講到的是一個東西方哲學(xué)碰撞的故事。推手所代表的古老的東方哲學(xué)，對于習(xí)慣了法治、清晰、公開、透明等話語的人，難以真正認(rèn)同。從一些西方企業(yè)角度看，如此盤根錯節(jié)的政商關(guān)系，帶來的是難以預(yù)期和管控的投資風(fēng)險。而大部分的中國人，即使認(rèn)識到再多的西方哲學(xué)，也會毫不猶豫地加入到參與推手的人群中去，因為他們知道，什么是真正的利益，什么是真正的中國——最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不是是否完美，而是是否有效。

中國改革的實用邏輯

在中國各地，有一個非常流行的語匯叫做“先上車，后買票”。它不是用來形容汽車火車的運營狀態(tài)，而是指在你無法獲得某種指標(biāo)或資質(zhì)的時候，可以先大膽地開展業(yè)務(wù)，在開展的過程中，慢慢說服管制者給你發(fā)放許可或牌照。它可以是指任何一件事情——比如，一個工地沒有拿到開工許可，便擅自開工了；一個學(xué)校還沒有拿到辦學(xué)牌照，就開始宣傳招生了；一個飯店還沒有拿到衛(wèi)生證明，便開始試營業(yè)了；一個地方政府沒有拿到土地批文就開始征地了。不一而足。先上車，后買票所昭示的，是一種無與倫比的自由度。相對于生硬的審批制度，它可以撕開一個口子，打開一扇窗戶，計劃體系就是在這樣的過程中，一點點被消解了。但相對于市場經(jīng)濟所需要的良好秩序，它又不停地通過破壞規(guī)則的方式，妨礙了良好秩序的形成。

于是，在市場的預(yù)期和政府當(dāng)下的政策之間，必然是處于一種不一致的狀態(tài)。在市場的眼中，政策的邊界永遠(yuǎn)比上級宣傳的寬松得多。于是，一種有意思的現(xiàn)象出現(xiàn)了，在中國改革的30年中，政府和市場之間，上級政府和下級政府之間，形成了一種相互猜測對方邊界的習(xí)慣。而彼此在表達(dá)自我時，都要采用更加友好和克制的詞匯。1998年，中國經(jīng)濟出現(xiàn)下行的風(fēng)險，時任總理朱镕基提出實行“積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”，這個說法是中國政府的發(fā)明創(chuàng)舉。至少在當(dāng)時，經(jīng)濟學(xué)界絕對是第一次聽到用這兩個詞匯來描述凱恩斯主義的財政貨幣政策，他們遠(yuǎn)離了擴張、緊縮這些經(jīng)濟學(xué)家們熱衷的字眼，繞了一個大圈子，把增加收入、增加支出，提高財政收入在國民收入中的比例、提高中央收入在全體收入中的比例這樣的綜合性做法，稱為“積極的財政政策”。必須承認(rèn)，直到今天，中國政府依然是凱恩斯主義的忠實信徒。與西方的凱恩斯主義不同，他們在考慮擴張性的財政政策時，只考慮如何進一步擴大財政支出，從不認(rèn)為減稅也可能是一種刺激經(jīng)濟增長的方式；他們更加信奉親自把錢花出去，而不是讓納稅人享有這些快樂，這是達(dá)成中國式刺激政策有效的主因之一。

同樣地，企業(yè)行為和政策之間的博弈也都無時無刻不在進行。在中國的文化中，再大的企業(yè)家，在政府官員面前，都只能是處于跟從地位的。只要有一點模糊地帶，企業(yè)家就可以憑借氣味搜尋到利潤之所在。鄧小平說“改革開放膽子要大一些，敢于試驗，不能像小腳女人一樣，看準(zhǔn)了的，就要大膽地試，大膽地闖”。這句話既鼓勵了政府，也鼓舞了企業(yè)。點燃了一個個改革家突出重圍的激情。不斷地突破，不斷地進取于是成為改革的常態(tài)。

改革本身就是在打破一些固有的利益和利益集團，但改革的過程也會形成新的利益和利益集團。因此，一場成功的改革，經(jīng)常不是對某一群利益集團的博弈，而是和一撥又一撥前仆后繼的不同利益集團的博弈。改革最后所形成的穩(wěn)定狀態(tài)，就是利益相對固化，不太容易再被打破的狀態(tài)。

一個社會要解決兩個問題，才會進入幸福的狀態(tài)：一是如何創(chuàng)造更多的財富，二是如何分配創(chuàng)造好的財富。利益集團往往關(guān)心第二個議題遠(yuǎn)勝過第一個，因為如果在分配中處于不利地位，創(chuàng)造財富就等于是在給別人做嫁衣。在分配上處于不利地位的利益集團，往往是改革的重要推動力，他們至少會期望在改革中，可以得到更多的利益。而目前在分配中處于有利地位的利益集團，會傾向于維護現(xiàn)有的分配秩序，反對建立新的分配秩序，從而可能會抵制改革。

改革就是一個不斷地?fù)Q取原有的利益集團釋放權(quán)利的過程。中國進行的大量消解計劃管制的改革，都是通過“試點”的辦法實施的。而在消解計劃管制的過程中，地方政府競爭和傳統(tǒng)商業(yè)文化發(fā)揮了重要作用。

地方政府競爭對管制的消解作用

張五常把中國地方政府之間的競爭稱為“人類歷史上最好的制度”。這一說法雖然有點言過其實，但也說明了很多問題。

1995年，中國政府通過新的《預(yù)算法》，確立了中國財政聯(lián)邦制的框架，至少在條文上，地方預(yù)算僅僅對本級政府負(fù)責(zé)，不再對上級政府負(fù)責(zé)。地方政府有了更加清晰的權(quán)力界限與財務(wù)自由。再加上官員晉升中經(jīng)濟增長優(yōu)先原則的貫徹，中國各級地方政府之間開始形成了激烈的競爭。地方政府之間的競爭在很大程度上消解了統(tǒng)一政策缺少考慮地方實際情況的困境，使得地方政府的施政變得更有靈活度。

有很多證據(jù)可以證明地方政府在制定經(jīng)濟政策的過程中沒有完全尊重中央的權(quán)力，例如，中央政府規(guī)定，對企業(yè)稅收的減免權(quán)在國務(wù)院，事實上，在招商引資的過程中，地方所進行的稅務(wù)減免是以市縣為核心的，甚至很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都出臺了眾多對私人投資的稅收優(yōu)惠政策。

在中國引起巨大爭議的“18億畝耕地紅線”，是地方政府分權(quán)競爭的生動寫照。由于土地收入在地方政府財政收入中起著舉足輕重的作用，因此地方政府有著強大的賣地沖動。而中央政府則強調(diào)，沒有他們的批準(zhǔn)，誰也不能把耕地用途轉(zhuǎn)換為工商業(yè)用地。宣布耕地紅線的做法，就是中央政府宣示決心的一種做法?？蛇@種做法真的能夠保護耕地么？答案顯然是否定的，因為就在幾年前，在中央政府的宣示中，耕地的紅線還是“21億畝”，前一個口號的余溫還在，數(shù)字就迅速變成了“18億畝”，讓公眾難以相信政府保護耕地的誠意和能力。

中國的地方政府間競爭，其最大的動力機制，來自于GDP增長率的考核，政府官員個人的升遷，與GDP增長有著直接關(guān)系。為了提高GDP的增長率，每個縣政府都配備了一套立體式的招商機構(gòu)，有代表性的是統(tǒng)一的招商局，以及各個政府部門下設(shè)的招商辦公室。全國所有的地方政府，都把招商作為工作的重中之重。能不能夠招到商，取決于幾個重要的因素：第一個是天命，城市的區(qū)位因素，交通便利程度，人口、資源的豐富程度等。第二個是后天的努力，土地政策、稅收政策、補貼政策、資金政策等不一而足。為了找到合適的項目，有些地方政府不惜代價，不僅可以減免稅收，甚至可以把土地和建筑作為禮物直接贈送出去。

在不同的階段，招商局有著不同的招商對象，也有不同的操作辦法。但總的說來，地方政府撬動招商的最重要武器，是土地，通過對土地進行各種不同形式的規(guī)劃和開發(fā)。比如較早的北京中關(guān)村科技園區(qū)、蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)、西安高新區(qū)等。到今天，園區(qū)的建設(shè)遍布中國大小城市，有些園區(qū)在短時間之內(nèi)就變成高樓林立、綠樹成蔭的現(xiàn)代化城市，也有的園區(qū)只有幾棟孤零零的建筑，雜草叢生。

矗立在三環(huán)四環(huán)兩側(cè)的各個省份的駐京大廈，是權(quán)力磁鐵的忠實見證。2014年5月24日，久候多時的廣東湛江市長王中丙，盼到了湛江鋼鐵項目的核準(zhǔn)批復(fù)，他掩飾不住內(nèi)心的喜悅，在發(fā)改委的門前向前來采訪的媒體展示批復(fù)內(nèi)容，并忍不住拿起批文親吻。是什么力量可以讓一個地方市長如此欣喜若狂呢？這一紙批文的背后，是持續(xù)34年跑項目的努力，和總價值696.8億人民幣的投資。這是一個讓地方政府欲罷不能的選項，比起爭取到幾百億的投資，一個地方政府一年幾百萬甚至上千萬的進京感情聯(lián)絡(luò)費用投資就不算很多。

駐京辦不僅是每個省一個，確切來說，是很多縣都有一個。盡管沒有確切數(shù)字，不過坊間流傳的駐京辦數(shù)量會超過幾千個。對于一個基層政府來說，既無科技，又缺文化，想要提高生產(chǎn)力，唯有跑到掌握大權(quán)的中央機關(guān)面前燒香了。王曉方的小說《駐京辦主任》，摸到了駐京辦的一些知識細(xì)節(jié)，其中的一些描寫令人瞠目結(jié)舌，大開眼界。2010年1月，國務(wù)院頒布法令，調(diào)整駐京辦數(shù)量，加強對駐京辦的監(jiān)管——這是中國故事的一個典型結(jié)局：一收就死，一放就亂的循環(huán)。不改變中央機關(guān)掌握巨大審批權(quán)力的現(xiàn)狀，幾千個駐京辦就難以隨著一紙文件而歸位消失，它只是換一種名稱和方式存在，褪去原有的鮮艷外殼而已。

地方政府間的競爭，就這樣轉(zhuǎn)眼鋪開了。在大部分的地方，你可以發(fā)現(xiàn)，政府最重要的工作，就是招商引資和維護社會穩(wěn)定。中國政府發(fā)展出來一個獨特的發(fā)展邏輯：“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”、“科技是第一生產(chǎn)力”、“膽子要大一些”、“市場在配置資源的決定性作用”以及“穩(wěn)定壓倒一切”。這些略顯矛盾的原則，同時成為懸在地方縣市首長頭上的利劍，哪一把他們都不敢小覷，哪一把他們又都能輕松地拿起來舞動。

地方首長被賦予了過多的權(quán)力和責(zé)任，他們是中國經(jīng)濟增長速度的重要原因，也是造成中國經(jīng)濟秩序混亂，社會腐敗嚴(yán)重的直接推手。

傳統(tǒng)商業(yè)文化對管制的消解作用

胡雪巖是中國人耳熟能詳?shù)闹麣v史和文學(xué)人物，被不同的作家和導(dǎo)演，反復(fù)寫成小說、拍攝成為影視劇，演繹出各種商業(yè)故事和浪漫愛情。胡雪巖是徽商代表人物之一，從今天的江南藥王“胡慶余堂”到上海的中外商人蠶絲大戰(zhàn)，胡雪巖亦官亦商，半官半商。他的足跡代表了中國現(xiàn)代商業(yè)從雛形就開始的糾結(jié)。胡雪巖在經(jīng)商過程中，與朝廷上下結(jié)下了不解之緣。加入了洋務(wù)運動大將——左宗棠的麾下督辦商業(yè)。

商人在中國古代社會結(jié)構(gòu)中，社會地位一直是比較低的，各朝政府都采取有意壓制的政策對待商人。這使得商人的生存空間出現(xiàn)困難，商人的財產(chǎn)權(quán)得不到有效保護，商人為了盈利，也為了獲得安全感，投靠到不同的朝廷大員名下，不啻為一件名利雙收的事情。所以，復(fù)雜的政商關(guān)系起到了雙重作用，一方面為商人拓展了生存空間，間接提高了商人的社會地位；另一方面發(fā)展了經(jīng)濟，改善政府的財務(wù)狀況。但同時也給政商結(jié)合、官員腐敗埋下了種子。

今天的中國，商業(yè)已經(jīng)不再是被社會歧視的職業(yè)，但滋生傳統(tǒng)政商關(guān)系的土壤并沒有改變。中國依然是一個典型的政府主導(dǎo)的經(jīng)濟體，政府在經(jīng)濟發(fā)展、項目審批、產(chǎn)業(yè)政策扶助等方面擁有無比的權(quán)力，并且直接控制和經(jīng)營了規(guī)模巨大的國有企業(yè)。盡管私人經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)占有相當(dāng)大的比例，政府也已經(jīng)在各個法律和文件中一再重申政府依法保護合法私人財產(chǎn)，但私人經(jīng)濟的安全感和穩(wěn)定性，依然沒有得到充分的保障。只要考察一下每年中國富裕階層往西方移民的數(shù)據(jù)，就可以明顯的看到這一點。

傳統(tǒng)的政商關(guān)系為稀釋計劃經(jīng)濟色彩的管制經(jīng)濟提供了動力，通過各種方式的特批、例外、試點，使得原本不被允許的商業(yè)有了存在的空間，中國反而成為令諸多典型的資本主義經(jīng)濟體大跌眼鏡的商業(yè)實踐場。許多在其他資本主義經(jīng)濟體難以做到的親商實驗，卻在號稱社會主義的中國大行其道。這也使得中國經(jīng)濟成為全球最具活力的地區(qū)之一。

與傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟國家不同，中國的市場管制更加復(fù)雜和無規(guī)律可循，管制的基本邏輯既不是標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟理論，也不是馬克思主義經(jīng)濟理論。一方面，中國的管制更加側(cè)重于市場準(zhǔn)入和逐項審批；另一方面，在諸如食品安全、操縱市場、消費者權(quán)益、勞動者權(quán)益等領(lǐng)域，監(jiān)管松懈而乏力。如果用一句話解釋，中國的經(jīng)濟管制，由于過多的政商嵌入而演變成了利益管制，管制不是以社會利益為目標(biāo)，而是以管制者和生產(chǎn)商的利益為目標(biāo)。管制異化成為強勢群體獲取利益的手段。這與傳統(tǒng)中國的管制邏輯一脈相承。對于晚清、晚明這樣的封閉經(jīng)濟，政商交錯使得商業(yè)得以繼續(xù)和繁榮，但對于一個已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟體的開放經(jīng)濟來說，它帶來的挑戰(zhàn)越來越多地多于其促進作用。

當(dāng)“市場在資源配置中起決定作用”這樣的說法已經(jīng)成為各界共識時，重新梳理政商關(guān)系，建立透明、開放的政商關(guān)系，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的當(dāng)務(wù)之急。

（作者分別為諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主；北京外國語大學(xué)國際商學(xué)院院長；智石經(jīng)濟研究院執(zhí)行院長）