超越島礁建設(shè)：中美較量的是什么

張潔

2015年5月，美國(guó)派出瀕海戰(zhàn)斗艦“沃思堡”號(hào)駛近南海南威島，緊接著，五角大樓聲稱，考慮動(dòng)用軍機(jī)和軍艦進(jìn)入中國(guó)在建的南沙島礁12海里以內(nèi)。無(wú)論這一考慮是否最終被批準(zhǔn)，已然對(duì)中國(guó)的領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)構(gòu)成極大的挑釁。5月16日至17日美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里訪華期間，中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅和國(guó)家軍委副主席范長(zhǎng)龍都毫不客氣地指出，中方維護(hù)自身主權(quán)、領(lǐng)土完整的意志堅(jiān)如磐石，希望美國(guó)不要在南海問(wèn)題上產(chǎn)生誤解，甚至誤判。

美國(guó)為何因南海問(wèn)題將中美關(guān)系置于風(fēng)口浪尖，甚至引發(fā)中美之間新一輪的較量？其真正意圖是逼停中國(guó)的島礁建設(shè)、為盟國(guó)打氣撐腰，還是防范中國(guó)對(duì)亞太地區(qū)安全規(guī)則制定權(quán)的爭(zhēng)奪？如果是后者的話，其邏輯推理又是什么？

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，南海島礁建設(shè)本與美國(guó)不相干。但是，如果美國(guó)執(zhí)意要沖鋒陷陣在前，中國(guó)就不得不“應(yīng)戰(zhàn)”。那么，中國(guó)島礁建設(shè)的根本目的究竟是什么？如何從戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)層面衡量利弊得失？在南海局勢(shì)的未來(lái)發(fā)展中，中國(guó)究竟應(yīng)該以應(yīng)對(duì)中美較量為重，還是以處理好與東盟的關(guān)系為核心？這都是目前中國(guó)在進(jìn)行決策時(shí)需要厘清的關(guān)鍵性問(wèn)題。

美國(guó)的焦點(diǎn)：

如何防范來(lái)自中國(guó)的挑戰(zhàn)

美國(guó)對(duì)中國(guó)南海島礁建設(shè)的關(guān)注始于2014年下半年，不過(guò)當(dāng)時(shí)還是躲在幕后。2015年初，美國(guó)加大了批評(píng)中國(guó)的力度與頻率，掀起了繼指責(zé)中國(guó)斷續(xù)線主張后干涉南海事務(wù)的第二波高潮。其主要特點(diǎn)包括：第一，軍隊(duì)、政要、智庫(kù)、媒體均高度重視島礁建設(shè)問(wèn)題，紛紛發(fā)聲;第二，各界觀點(diǎn)一致，對(duì)中國(guó)持批評(píng)立場(chǎng)，并認(rèn)為美國(guó)必須相應(yīng)地“有所作為”;第三，通過(guò)多渠道、多方式炒作中國(guó)的島礁建設(shè)，不斷對(duì)中國(guó)施加壓力。

南海諸島的建設(shè)并非什么新鮮事，菲律賓、越南、馬來(lái)西亞和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)多年前就已付諸行動(dòng)，中國(guó)其實(shí)是“后來(lái)者”。這一點(diǎn)不單美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬坦然承認(rèn)，美國(guó)星球公司最新發(fā)布的航拍照片也清晰地顯示出越南修建鴻庥島的變化。連菲律賓學(xué)者都承認(rèn)，該國(guó)政府采取的各種加強(qiáng)島礁建設(shè)的手段使南海爭(zhēng)議復(fù)雜化，并違反了聯(lián)合國(guó)和東盟倡導(dǎo)的各方“自我克制”。

那么，中國(guó)的行為何以引起巨大反應(yīng)？原因在于，美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)的島礁建設(shè)完全不同于其他南海爭(zhēng)議國(guó)家。一是建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出周邊國(guó)家，完全改變了原有島礁的面積、結(jié)構(gòu)和物理屬性，逆轉(zhuǎn)了相關(guān)各方在南海的實(shí)力對(duì)比態(tài)勢(shì)。二是中國(guó)GDP總量大，軍費(fèi)支出高漲且缺乏透明度。三是中國(guó)戰(zhàn)略意圖不明，至今沒(méi)有明確南海斷續(xù)線的性質(zhì)。

因此，美國(guó)得出的結(jié)論是，中國(guó)的島礁建設(shè)勢(shì)必將對(duì)地區(qū)安全構(gòu)成重大挑戰(zhàn)：

第一，島礁建設(shè)加強(qiáng)了中國(guó)控制南海海域的能力，有助于中國(guó)不遵守國(guó)際法和國(guó)際規(guī)則，有助于中國(guó)進(jìn)一步使用武力或武力恐嚇，把自身對(duì)南海的領(lǐng)土領(lǐng)海主張強(qiáng)加給其他國(guó)家。

第二，島礁建設(shè)加劇了爭(zhēng)議國(guó)間的對(duì)抗，增加了地區(qū)局勢(shì)的不穩(wěn)定。作為對(duì)中國(guó)島礁建設(shè)的回應(yīng)，越南、菲律賓等國(guó)家多管齊下，包括外交反對(duì)、加快軍備競(jìng)賽、加強(qiáng)在南海海域的執(zhí)法活動(dòng)等，使海上摩擦與沖突發(fā)生的幾率上升。

第三，島礁建設(shè)加大了中國(guó)宣布“南海防空識(shí)別區(qū)”的可能性，而這是美國(guó)所不能接受的。美方認(rèn)為，中國(guó)將會(huì)在完成建設(shè)的多個(gè)島礁上部署空中監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，進(jìn)而宣布建立防空識(shí)別區(qū)，對(duì)經(jīng)過(guò)南海海域的各國(guó)船只做出限制，損害周邊國(guó)家乃至全球各國(guó)的利益。

第四，也是最重要的一點(diǎn)，鑒于中美對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的不同理解以及中方至今未能澄清南海斷續(xù)線的性質(zhì)，一旦大規(guī)模島礁建設(shè)完成，中國(guó)有可能根據(jù)自身規(guī)定的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)定義和對(duì)南海斷續(xù)線的解讀，通過(guò)規(guī)則制定和采取實(shí)際行動(dòng)限制美國(guó)艦只在南海海域的航行自由與安全，進(jìn)而挑戰(zhàn)美國(guó)在西太平洋海域的主導(dǎo)地位。

顯然，美國(guó)很清楚，它無(wú)法逼停中國(guó)的島礁建設(shè)，因此，它真正的目的是防止中國(guó)在完成島礁建設(shè)后，依靠實(shí)力改變南海海域的安全規(guī)則與秩序。故而它不斷加大威懾的力度，例如一改過(guò)去“默默無(wú)聞”地對(duì)南海島礁進(jìn)行艦機(jī)抵近偵查的做法，高調(diào)叫囂進(jìn)入中國(guó)南海島礁12海里以內(nèi)，以期讓中國(guó)清楚地意識(shí)到美國(guó)的安全關(guān)切和戰(zhàn)略意圖，放棄挑戰(zhàn)美國(guó)霸主地位的嘗試。

除了以直接的軍事行動(dòng)威懾之外，美國(guó)國(guó)會(huì)、軍方、智庫(kù)等為奧巴馬政府開(kāi)出的“良方”還包括：運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)等多重手段，加強(qiáng)美國(guó)在亞太地區(qū)的影響力，聯(lián)合盟友、伙伴關(guān)系等反擊中國(guó)的行為，例如重點(diǎn)通過(guò)完成《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）談判，削弱中國(guó)對(duì)亞太地區(qū)貿(mào)易伙伴的影響。以生態(tài)環(huán)境議題為突破口，鼓動(dòng)南海相關(guān)國(guó)家持續(xù)向中國(guó)施壓，使中國(guó)陷入道德“窘境”。敦促中國(guó)盡快簽署《南海各方行為準(zhǔn)則》，等等。

中國(guó)較量的重點(diǎn)：

島礁完建后的謀篇布局

對(duì)于中國(guó)，南海島礁建設(shè)是一種補(bǔ)償性的行為，合法、合情、合理。國(guó)際社會(huì)的各種批評(píng)聲音也在中國(guó)意料之內(nèi)。從2014年開(kāi)始，以國(guó)防部和外交部為主，中國(guó)不斷對(duì)外闡述在建島礁的功能設(shè)計(jì)和主要用途，從最初強(qiáng)調(diào)改善駐島人員的工作和生活條件，到逐步承認(rèn)維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。迄今最為全面和詳細(xì)的表述是2015年4月9日中國(guó)外交部發(fā)言人華春瑩的答記者問(wèn)。

華春瑩的回答至少具有三點(diǎn)新意。第一，南沙島礁的擴(kuò)建被賦予了更多的國(guó)際責(zé)任和義務(wù)，承擔(dān)諸如海上搜尋與救助、防災(zāi)減災(zāi)、海洋科研、氣象觀察、環(huán)境保護(hù)、航行安全、漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等職能。第二，強(qiáng)調(diào)建設(shè)完成后的島礁及其設(shè)施具有對(duì)外開(kāi)放性，可以為周邊國(guó)家以及航行于南海的各國(guó)船只提供必要的服務(wù)。第三，強(qiáng)調(diào)島礁建設(shè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的科學(xué)設(shè)計(jì)。

從中國(guó)的視角來(lái)看，這樣的表態(tài)已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)恼\(chéng)意和透明度。但奧巴馬以及美國(guó)國(guó)務(wù)院在隨后的發(fā)言中，并未停止批評(píng)中國(guó)，仍然指責(zé)中國(guó)島礁建設(shè)違反了國(guó)際規(guī)則，試圖利用“塊頭和肌肉”以大欺小。

無(wú)論美國(guó)的態(tài)度如何，南海島礁建設(shè)都是中國(guó)的既定目標(biāo)，絕不會(huì)半途而廢。在頂住以美國(guó)為首的國(guó)際壓力的同時(shí)，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，更重要的是做好島礁建設(shè)完工后的謀篇布局，諸如如何實(shí)現(xiàn)島礁的功能開(kāi)放，如何堅(jiān)持雙軌思路并妥善處理與東盟的關(guān)系。在相當(dāng)程度上，與東盟關(guān)系處理得越好，中國(guó)處理中美關(guān)系所掌握的主動(dòng)權(quán)就越多。這是解決南海問(wèn)題的關(guān)鍵。

那么，東盟對(duì)中國(guó)在南海島礁建設(shè)又持何種立場(chǎng)？2015年4月，東盟峰會(huì)發(fā)表的主席聲明可以說(shuō)是東盟集體立場(chǎng)的表達(dá)。《聲明》用較長(zhǎng)的篇幅以及多段落直接批評(píng)島礁建設(shè)的現(xiàn)狀，并表示嚴(yán)重關(guān)切，矛頭直指中國(guó)。但東盟的立場(chǎng)仍然具有一定的克制性，在談及島礁建設(shè)問(wèn)題時(shí)，并沒(méi)有單獨(dú)對(duì)中國(guó)指名道姓，在一定程度上維護(hù)了東盟與中國(guó)的關(guān)系，為雙方留有相當(dāng)?shù)膶?duì)話空間。落腳點(diǎn)仍然是《南海各方行為準(zhǔn)則》的談判，這一點(diǎn)符合東盟一貫的立場(chǎng)，即通過(guò)法律制度約束中國(guó)的行為。

顯然，東盟的南海立場(chǎng)日趨統(tǒng)一和強(qiáng)硬，尤其值得中國(guó)關(guān)注的是，第一，東盟對(duì)島礁建設(shè)的批評(píng)具有相當(dāng)一致性，而非被某些國(guó)家的“一己之私”所挾持。第二，隨著東盟共同體在2015年底建成，東盟的組織結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，未來(lái)，中國(guó)如何應(yīng)對(duì)一個(gè)更加團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一的東盟值得深思。第三，“一帶一路”倡議的推進(jìn)究竟會(huì)分化東盟，減少中國(guó)解決南海問(wèn)題的阻力，還是東盟會(huì)因?yàn)閸u礁之爭(zhēng)，而抵制“一帶一路”的推進(jìn)，這些都是需要中國(guó)認(rèn)真研判和應(yīng)對(duì)的。

南海問(wèn)題解決之道：

中美博弈還是雙軌思路

中國(guó)的島礁建設(shè)顯然不是針對(duì)美國(guó)的，但是，美國(guó)的挑釁迫使中國(guó)承受來(lái)自國(guó)內(nèi)與國(guó)際的雙重壓力，必須有所應(yīng)對(duì)。故而，一場(chǎng)中美較量在所難免，不過(guò)，雙方是否會(huì)從唇槍舌劍轉(zhuǎn)戰(zhàn)到海上“你追我趕”，還有待于進(jìn)一步觀察。而一旦美國(guó)的艦機(jī)進(jìn)入中國(guó)在建南海島礁的12海里以內(nèi)，無(wú)疑會(huì)加大中美雙方擦槍走火意外的發(fā)生。

但是，在解決南海問(wèn)題的過(guò)程中，中美博弈并不能取代中國(guó)與東盟的互動(dòng)。在管控中美危機(jī)的同時(shí)，中國(guó)仍然應(yīng)該將外交重點(diǎn)放在處理與東盟的關(guān)系上，盡管南海局勢(shì)的混亂很大程度上是由于美國(guó)攪局。

顯然，目前中國(guó)以島礁建設(shè)為重中之重，這是一個(gè)無(wú)需再論的問(wèn)題。但中國(guó)外交的謀劃重點(diǎn)是在完成島礁建設(shè)后如何妥善處理南海問(wèn)題。

第一，為了構(gòu)建中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體，如何平衡維護(hù)南海國(guó)家權(quán)益與推進(jìn)“一帶一路”倡議的雙重目標(biāo)？這兩個(gè)目標(biāo)是否可以齊頭并進(jìn)，還是有優(yōu)先順序的排列？關(guān)于這一點(diǎn)，從2013年底開(kāi)始，中國(guó)學(xué)術(shù)界已經(jīng)開(kāi)始有更多的聲音強(qiáng)調(diào)，南海問(wèn)題是中國(guó)的重要國(guó)家利益，這與之前的核心利益說(shuō)具有很大的差異性。當(dāng)然，最終如何實(shí)現(xiàn)維權(quán)與維穩(wěn)，如何確定南海戰(zhàn)略，更多是一個(gè)戰(zhàn)略意志和政治問(wèn)題。如果能對(duì)這一問(wèn)題形成共識(shí)，那么，在完成島礁建設(shè)后，中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持雙軌思路，加強(qiáng)與東盟的對(duì)話和協(xié)商，從而修補(bǔ)中國(guó)—東盟的政治與安全互信，以及為互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供良好的氛圍。

第二，島礁民用設(shè)施的對(duì)外開(kāi)放及其相關(guān)國(guó)際合作是證明中國(guó)實(shí)力增強(qiáng)有助于地區(qū)和平的最好佐證，因此，中國(guó)應(yīng)該盡早細(xì)化關(guān)于島礁用途、功能等設(shè)計(jì)規(guī)劃，確定哪些島礁的民用設(shè)施可以開(kāi)放、對(duì)哪些國(guó)家開(kāi)放、如何履行承諾的國(guó)際義務(wù)，等等，而非僅僅停留于政治宣傳層面。

第三，嘗試以單邊行動(dòng)促進(jìn)多邊合作。島礁建設(shè)確實(shí)增加了中國(guó)在雙邊政治談判中的砝碼，也為中國(guó)必要的軍事斗爭(zhēng)做好了準(zhǔn)備。但是，其更重要的意義在于可以構(gòu)建中國(guó)撬動(dòng)南海地區(qū)海上合作的支點(diǎn)。無(wú)論是981鉆井平臺(tái)在南海的油氣勘探，還是目前進(jìn)行的島礁建設(shè)，中國(guó)都可以在堅(jiān)持主權(quán)屬我的原則下，通過(guò)單邊開(kāi)放促進(jìn)共同開(kāi)發(fā)與地區(qū)合作。例如，中國(guó)在履行島礁民用設(shè)施開(kāi)放的承諾的同時(shí)，可以要求其他爭(zhēng)議國(guó)對(duì)等開(kāi)放所占島礁，共同承擔(dān)維護(hù)地區(qū)海上通道安全、海上搜尋與救助、防災(zāi)減災(zāi)等責(zé)任與義務(wù)。

第四，處理南海問(wèn)題目前的幾大核心議題需要頂層設(shè)計(jì)，也需要高效的部門(mén)協(xié)調(diào)。要準(zhǔn)確把握重要事件及其發(fā)展的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)籌安排中國(guó)的應(yīng)對(duì)之舉，包括繼續(xù)建設(shè)島礁、如何應(yīng)對(duì)中菲南海仲裁案、何時(shí)簽署《南海各方行為準(zhǔn)則》等重大議題，需要有統(tǒng)籌、有節(jié)奏，確定先后順序、相互借力。

最后，如何以創(chuàng)造性思維化解沖突，維護(hù)穩(wěn)定。堅(jiān)持底線思維的同時(shí)，可以將《東南亞友好合作條約》的精神運(yùn)用到地區(qū)安全對(duì)話中，做出更進(jìn)一步的安全承諾，最終推動(dòng)中國(guó)與東盟簽署睦鄰友好合作條約，實(shí)現(xiàn)地區(qū)穩(wěn)定和互利共贏。

軍事危機(jī)的管控，領(lǐng)土領(lǐng)海的雙邊談判，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的條約簽署，以及共同開(kāi)發(fā)的模式選擇等，都是充實(shí)、改善、建立安全規(guī)則、機(jī)制和秩序的途徑選擇。故而，南海問(wèn)題對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，如果中國(guó)能夠妥善處理好南海爭(zhēng)端的主要核心議題，打開(kāi)新的亞太地區(qū)安全局面也未嘗不可。但中美之間的較量還會(huì)繼續(xù)發(fā)展。

（作者為中國(guó)社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員、中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心特聘研究員）