關(guān)于新《預(yù)算法》的政策解析

高偉

摘 要 《預(yù)算法》的制定和完善是體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家政治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。2015年1月1日起，新《預(yù)算法》的頒布施行對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政體制改革具有重要意義。本文從新《預(yù)算法》的制定背景以及政策分析的角度，對(duì)新《預(yù)算法》進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞 新《預(yù)算法》 改革背景 政策創(chuàng)新

一、制定背景及原因

（一）目前預(yù)算管理制度所存在的問(wèn)題

（1）財(cái)政支出未完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理。目前我國(guó)批準(zhǔn)預(yù)算之前，政府可以預(yù)撥一定比例的項(xiàng)目支出資金。這就導(dǎo)致預(yù)算管理不規(guī)范，存在一系列漏洞。（2）預(yù)算管理權(quán)限的劃分存在缺陷。當(dāng)前，政府集預(yù)算編制權(quán)與預(yù)算執(zhí)行權(quán)于一身，這就導(dǎo)致預(yù)算管理與監(jiān)督方面受到很大阻礙，政府在編制預(yù)算時(shí)缺乏有效的監(jiān)督。（3）預(yù)算監(jiān)督乏力，執(zhí)行隨意性過(guò)大。由于預(yù)算審批方面的疏漏，以及預(yù)算實(shí)施過(guò)程中缺少必要額監(jiān)管，導(dǎo)致中央以及地方政府在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中隨意性過(guò)大，缺乏必要的約束。

（二）重要性和緊迫性

（1）隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)行預(yù)算管理制度也暴露出一些不符合公共財(cái)政制度和現(xiàn)代國(guó)家治理要求的問(wèn)題，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。財(cái)稅預(yù)算改革勢(shì)在必行。（2）通過(guò)制定新《預(yù)算法》以及加快財(cái)政體制改革，對(duì)于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要意義。（3）1994年分稅制改革在加強(qiáng)中央稅收征收與監(jiān)管權(quán)利的同時(shí)也遺留下很多問(wèn)題?，F(xiàn)階段《預(yù)算法》的制定由于未完全遵循《預(yù)算法》制定準(zhǔn)則，出現(xiàn)一系列問(wèn)題，歷史與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，使得新《預(yù)算法》出臺(tái)迫在眉睫。

二、改革堅(jiān)持方向、原則

（一）改革堅(jiān)持方向

現(xiàn)階段下，促進(jìn)財(cái)政體制改革、加快預(yù)算制度及法律法規(guī)的配套建設(shè)就必須以黨的指導(dǎo)思想作為改革的指導(dǎo)思想，全面貫徹黨的十八大和十八屆五中全會(huì)精神，落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照全面深化財(cái)稅體制改革的總體要求，遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益，逐步建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。

（二）堅(jiān)持基本原則

（1）遵循現(xiàn)代國(guó)家治理理念。構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度，必須要與相關(guān)法律和制度的修訂完善相銜接。（2）劃清市場(chǎng)和政府的邊界。規(guī)范政府與市場(chǎng)在稅收以及財(cái)政預(yù)算方面的職責(zé)。（3）著力推進(jìn)預(yù)算公開透明。將政府的“錢袋子”置于公眾的監(jiān)督之下，努力打造陽(yáng)光政府。

三、政策分析

（一）完善預(yù)算了政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度

原來(lái)公開的基本上是公共財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容，現(xiàn)將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。且增加規(guī)定預(yù)決算、預(yù)決算調(diào)整報(bào)本級(jí)人大以及常委報(bào)批后，20天內(nèi)必須向社會(huì)公開。這就將政府的支出公布在陽(yáng)光下，加強(qiáng)了社會(huì)與上級(jí)部門對(duì)其的監(jiān)督作用。

積極推進(jìn)預(yù)決算的公開，無(wú)疑是提升政府公信力、推進(jìn)“制度反腐”方面，具有不可替代的作用。只有做到“細(xì)”字訣，把類、款、項(xiàng)分列清楚，并用民眾能看的懂的語(yǔ)言公開，才能把此項(xiàng)制度改革的初衷落實(shí)到位。

（二）改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是對(duì)準(zhǔn)了病灶的著眼點(diǎn)。以往有企業(yè)抱怨個(gè)別政府在收稅的時(shí)候，總喜歡根據(jù)指標(biāo)任務(wù)來(lái)隨意分配數(shù)額。效益好的年份，稅收繳到第三季度就告一段落；任務(wù)還沒(méi)完成的時(shí)候，某些政府甚至?xí)屍髽I(yè)把來(lái)年的稅收提前納入。這種跨周期和過(guò)頭稅，讓經(jīng)濟(jì)表象十分不正常，也讓收支平衡無(wú)從談起。改變這個(gè)潛規(guī)則，則是新預(yù)算法的重拳所在。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)就有4萬(wàn)億元，未納入財(cái)政管理，脫離中央和人大監(jiān)督，存在主體混亂、渠道多元、成本高昂的特征。此次新預(yù)算法，要求對(duì)地方債務(wù)做到規(guī)范性和透明化。在給地方政府有限的發(fā)債權(quán)同時(shí)，也要嚴(yán)守“必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)”的權(quán)威性，兩級(jí)人大的監(jiān)管作用將在此體現(xiàn)。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

轉(zhuǎn)移性支付包括一般轉(zhuǎn)移性支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移性支付。其中一般轉(zhuǎn)移性支付主要用于基本公共服務(wù)。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移性支付分散于各部位和各地區(qū)之間。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移性支付的不規(guī)范，導(dǎo)致出現(xiàn)了“跑部前進(jìn)”現(xiàn)象屢見不止。對(duì)我黨進(jìn)行反腐倡廉工作造成巨大阻礙。

通過(guò)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性、公開性。減少跑部前進(jìn)現(xiàn)象和中央部門對(duì)于地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。以將更多財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金用于一般性轉(zhuǎn)移支付，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

（五）堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束

不同于之前對(duì)于部分官員個(gè)人生活腐敗僅給予警告、記過(guò)等處分，本次新預(yù)算法的出臺(tái)，懲罰力度進(jìn)一步加大。針對(duì)奢侈浪費(fèi)問(wèn)題，嚴(yán)格控制各機(jī)關(guān)單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)支出。對(duì)于直接責(zé)任人給予撤職、開除處分。嚴(yán)刑峻法，更能體現(xiàn)出政府的權(quán)威與公信力。同時(shí)也顯示出我黨對(duì)于反腐倡廉工作實(shí)施的決心。

（六）加強(qiáng)財(cái)政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”

這是對(duì)某些地方政府通過(guò)違規(guī)調(diào)庫(kù)、亂收費(fèi)、亂罰款等手段虛增財(cái)政收入的敲警鐘。對(duì)老百姓反映強(qiáng)烈的不合法、不合理的收費(fèi)基金項(xiàng)目要取消，對(duì)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)國(guó)家要以所有者身份參與分配，對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金要繼續(xù)清理規(guī)范。對(duì)于情況的多種說(shuō)明，也讓國(guó)家“錢袋子”的收支做到有法可依，而不是建立在怨聲載道和不清不楚的基礎(chǔ)上。

十年四審，終于落地并實(shí)施的新預(yù)算法對(duì)于中國(guó)未來(lái)財(cái)政預(yù)算體制現(xiàn)代化改革具有重要意義。新預(yù)算法通過(guò)一系列政策與規(guī)范，對(duì)當(dāng)前財(cái)政預(yù)算中存在問(wèn)題進(jìn)行重拳出擊，對(duì)改變當(dāng)前財(cái)政預(yù)算狀況，加快我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

（作者單位：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）