北京市林權抵押貸款的運行機制研究

湯晨晨等

[摘要]通過對北京市開展公益林林權抵押貸款的必要性、可行性進行分析，并從林業(yè)經營主體信用機制、抵押物評估機制、抵押擔保機制、風險管理機制、抵押物處置機制、財政補貼方式等方面進行探索，結合我國其他省份的寶貴經驗，為北京市林權抵押貸款的運行機制提出相關建議。

[關鍵詞]抵押貸款；林業(yè)創(chuàng)新；運行機制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529117

1前言

集體林權制度改革在全國展開，林權抵押貸款作為其中重要的一環(huán)，在各個省市都取得了重大的進展和寶貴的經驗，但是面向公益林的林權抵押貸款卻止步不前。北京市森林資源面積達到1500多萬畝，其中經濟林面積260萬畝，公益林面積大，占比高，制約了北京市林權抵押貸款整體水平的提升。2014年8月，北京市房山區(qū)將先行開展生態(tài)林抵押貸款試點工作，爭取在生態(tài)林林權抵押貸款方面取得突破。這也進一步證實了北京市具有開展林權抵押貸款的必要性與可行性。

國內有不少學者已經對林權抵押貸款的模式進行研究，并且總結出了不少典型的模式。其中葉朝、劉從達總結介紹了浙江省慶元縣的“林權IC卡”林權抵押貸款創(chuàng)新模式；黃艷紅、黃金圓總結介紹了江西景德鎮(zhèn)浮梁縣的三種林權抵押貸款模式；蒲玥成、王磊等學者總結了目前四川省采用的林權直接抵押貸款、擔保公司擔保貸款、林權證直接抵押貸款+森林保險，以及基地+公司+林農聯(lián)保貸款四種模式；何安華、孔祥智介紹了浙江省麗水的創(chuàng)新林權抵押貸款模式；孫霄翀、陳學群等學者總結了福建省現(xiàn)有的永安模式，屏南模式和尤溪模式。吳盛光對永安、麗水、寬甸模式進行了全面的比較分析，總結出各自的優(yōu)缺點；蘇時鵬對福建、浙江、江西的林權抵押貸款模式進行了成效比較。

但是以上研究的林權抵押貸款模式都是針對經濟林而言，現(xiàn)在國內對公益林的林權抵押貸款模式的研究尚處于空白階段。本文將立足于北京市林業(yè)的實際情況，結合國內的相關經驗，提出適合北京市林權抵押貸款的模式與運行機制，以促進北京市林權抵押貸款的進一步推廣。

2北京市開展林權抵押貸款可行性分析

林權抵押貸款項目的實施主要是為取得“生態(tài)改善、資源增加、農民增收”這三大效益而做出的經濟和制度層面的革新。北京市作為中國首都，更需在經濟發(fā)展、社會進步、文化傳承、生態(tài)環(huán)境改善等多方面協(xié)同快速推進，推動資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢轉化，促進首都多功能林業(yè)產業(yè)快速發(fā)展。

2.1北京市開展林權抵押貸款的必要性

2.1.1北京市的環(huán)境問題亟待解決

北京市屬于溫帶季風氣候，但具有較強的大陸性，總體降水量較小，加之受近年來全球氣候變暖、異常天氣增多等影響，由境內降水而形成的多年平均地表徑流量連年減少，干旱現(xiàn)象尤為嚴重。并且近年來北京市PM2.5北京市超標，霧霾天氣已成為影響市民健康的殺手，環(huán)境治理迫在眉睫。林權抵押貸款的實施，可以充分調動林業(yè)生產者再生產的積極性，進一步擴大北京市森林覆蓋面積，改善北京市的空氣質量，增加地表徑流。

2.1.2林農收入水平較低

北京市城鄉(xiāng)居民收入差距近年來正逐步縮近，但農村居民收入水平相比仍處于較低水平。由于林業(yè)的弱質性和長周期，林業(yè)生產者收入普遍較低，進一步發(fā)展也亟須資金的支持。林權抵押貸款的實施，不僅可以盤活森林資源資產，創(chuàng)新林業(yè)要素的資本化運營，還可以解決林業(yè)生產者在擴大生產中的融資困難和資金不足等問題，同時能進一步激發(fā)林農的愛林、護林、造林積極性，促進林民增收致富，加快城鄉(xiāng)經濟社會一體化。

2.2北京市開展林權抵押貸款的可行性分析

2.2.1北京市集體林權改革工作的基本完成

集體林權制度改革即分山到戶，確定林農對于林地的使用權、經營權和林木的所有權。全國重點林權抵押貸款試驗區(qū)的貸款發(fā)放，均以林權證為抵押，對林業(yè)資產進行評估之后，再發(fā)放貸款資金。所以完成集體林權的改革是實施林權抵押貸款的前提條件之一。

北京市從2009年推行集體林權制度改革，規(guī)定生態(tài)公益林和商品林在改革過程中分別采用“分股不分山、均利不分林”和“分林到戶”的改革模式，截止到2014年，全市集體林權改革制度改革工作已進入到深化階段，資金發(fā)放到位。此外，全市森林保險試點工作全部完成。這為林權抵押貸款業(yè)務的順利開展提供了先決條件。

2.2.2全國已有成熟模式可供借鑒

自2004年起，林權抵押貸款試點工作在福建、浙江等省市展開，之后江西、貴州、四川、吉林等省份也都開始辦理這一業(yè)務，逐漸形成了整體模式清晰，適應地方實際需要的實施方式。其中林權證直接抵押、農戶聯(lián)合申辦、財政貼息等方式已較為成熟，經過10年的推行和不斷改善，這些抵押貸款模式已具有比較廣泛的借鑒意義，相關的理論研究也比較充分。為北京市開展林權抵押貸款提供了寶貴經驗。

2.2.3北京市強大實力的支撐

北京市作為首都的獨特地位使北京市具有得天獨厚的政策、人才和資金的大力支持。其中政策方面，自2009年開始國家林業(yè)局、市園林綠化局和市內十二個區(qū)縣的園林部門都給予了專項財政資金支持和多方面的政策優(yōu)惠，鼓勵盤活森林資源，推進林業(yè)生態(tài)建設。2013年7月3日，集體林權抵押貸款工作推進會在北京召開，會議再次強調了要推動首都多功能林業(yè)產業(yè)快速發(fā)展要求。2014年11月20日，房山區(qū)政府、區(qū)園林綠化局、區(qū)農村商業(yè)銀行等多方進行了深入座談，進一步推進房山區(qū)生態(tài)林抵押貸款試點工作。

在資金方面，北京市是全國的經濟中心，各類金融機構網點眾多，為大量、多渠道資金注入林業(yè)生產提供財力支持。最后在人才支持方面，北京市內高校、研究機構眾多，為北京市提供了林業(yè)、金融業(yè)、城市規(guī)劃建設等多領域的科研人才和優(yōu)秀團隊。同時也為林權抵押貸款在本地區(qū)的理論創(chuàng)新，經驗總結，項目推廣提供著有力的人力資源。

3北京市林權抵押貸款運行機制與模式

3.1林業(yè)經營主體信用機制

林業(yè)生產者要取得抵押貸款必須以現(xiàn)有的林業(yè)資產為抵押。林權證是林權經營主體信用機制構建的核心內容，無論是直接擔保貸款，林農聯(lián)保貸款還是反擔保貸款，都需要以林權證為抵押，以此貸款的額度、期限和利率。北京市生態(tài)公益林所占比例較大，在規(guī)定農村集體或個人經依法登記取得林地、林木使用權和林木所有權可以為抵押品的同時，還應放寬限制，使生態(tài)公益林的經營權和使用權也可作為抵押物。在明確抵押物范圍，確定林業(yè)經營者信用層級的同時，金融機構可根據貸款申請人的實際情況增加聯(lián)保、自然人擔保等其他擔保方式或增信措施，適當增加林業(yè)經營者的貸款額度。

3.2抵押物評估機制

依據全國的經驗，通常由專業(yè)的評估公司實施對抵押物的評估，但評估公司一般手續(xù)繁雜，評估費用較高，加之一般的評估機構缺乏林業(yè)知識，使得林業(yè)資產評估失實，嚴重制約了林權抵押貸款的發(fā)展。

北京市應健全林權資產評估機制，由市財政局、市園林綠化局嚴格控制評估機構的準入，保障評估程序公正客觀，防范不良貸款的發(fā)生。同時，也可參考浙江麗水市的做法，建立森林資源資產調查評價機構，由市內的“森林資源調查規(guī)劃設計所”或相關部門負責林權抵押貸款的評估工作。這種具有政府性質的資產評估，可以增加擔保的公正性，簡化評估的流程，方便林農進行評估。

3.3抵押擔保機制

北京市應建立具有政府性質的擔保機構，如麗水市森林森源資產收儲中心和永安市的國有資產投資經營有限責任公司，可以增加林業(yè)生產者的信用，同時保障銀行貸款的償付。也可以借鑒福建省的協(xié)會擔保林權抵押貸款模式，北京市同一地區(qū)的公益林林農組合為一個信用協(xié)會，以各個信用協(xié)會作為擔保進行林權抵押貸款。

3.4風險管理機制

林權抵押貸款面臨的風險主要是林農的違約后林業(yè)資產的流動性風險。政府應建立林業(yè)資產發(fā)展專項基金，通過北京農村產權交易所、中國林權交易所、北京金融資產交易所等流轉平臺，及時處置不良資產，降低貸款風險。

北京市政府應建立林權貸款風險補償機制，依靠政府建立專項補償資金，降低金融機構的資金風險。同時也應建立林業(yè)貸款保險機制，完善林業(yè)保險體制的建設。吉林省推出了“商業(yè)性林木火災保險+建行‘林富通個人林權抵押貸款”的組合，將林木火災保險直接綁定在貸款條件中，在發(fā)生火災事件或采取措施導致林木財產損失時，保險公司按約定支付相應賠償金，從而極大規(guī)避了風險。

北京市天氣干燥，火災是北京市公益林面臨的最大的風險，在申請林權抵押貸款時，以公益林林農必須購買公益林火災保險為條件，銀行可以極大地規(guī)避風險。

3.5抵押物處置機制

在林業(yè)生產者違約后，林業(yè)資產可以收儲、擔保、拍賣、變賣等方式進行處置。金融機構在取得林業(yè)資產后，由于林業(yè)的長周期，和采伐的限制，變現(xiàn)十分困難。金融機構應與北京農村產權交易所合作，積極探索通過預掛牌制解決變現(xiàn)的問題。

3.6政府補貼

根據《關于印發(fā)積極推進本市集體林權抵押貸款工作指導意見的通知》規(guī)定，對于按時還款的林權抵押貸款申請人，若其符合中央林業(yè)貸款財政貼息范圍的規(guī)定，可由中央財政、市級財政分別給予3%的財政貼息；中央財政貼息范圍之外，符合本市林業(yè)貸款財政貼息范圍的，市級財政給予不超過6%的貼息。

4北京市開展林權抵押貸款主要制約因素

4.1財政貼息力度不夠

目前，大多數(shù)林權抵押貸款項目都可以申請林業(yè)貸款的中央貼息，中央和市級財政向符合規(guī)定的林權抵押貸款項目給予6%的財政貼息。而林業(yè)屬于長周期、高風險的行業(yè)，公益林又因為其流動性差和經濟效益較低的特性而更加需要政府的政策扶持。

北京的林木大部分為公益林，占全市林地面積的80%以上。但是目前中央貼息的范圍還未覆蓋公益林項目，這就導致林權抵押貸款在北京地區(qū)的開展遇到了財政支持不足的瓶頸，商業(yè)銀行無力承擔全部貸款行為，農戶得不到足夠的貸款。

4.2貸款銀行數(shù)量少

目前，北京市可以提供林權抵押貸款的金融機構主要是北京農村商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行京分行、北京銀行、農業(yè)銀行北京分行，縱觀以上銀行，均是商業(yè)銀行，沒有政策性銀行的介入。但是，公益林性質特殊，既有普通森林的周期長，風險大的特點，又因為其公益性，生態(tài)價值遠遠高于其經濟價值，因此傳統(tǒng)的商業(yè)銀行積極性不高，此時充當政府發(fā)展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理工具的政策性銀行有必要介入，為北京市的公益林林權抵押貸款提供幫助。

4.3公益林流動性差

公益林是主要提供公益性、社會性產品或服務的林地，難以流通轉讓。評估流程復雜，不具有可靠計量的貨幣價值。同時傳統(tǒng)的公益林沒有經濟效益，不能獲得較大未來收益。這種特點就使得公益林比一般的林地更加具有弱質性，需要創(chuàng)新性的林權抵押產品來進行林權抵押。

4.4貸款期限較短

對于公益林來講，生態(tài)價值無法用數(shù)字表示，其效益的體現(xiàn)是一個長期的過程，因此要延長公益林林權抵押貸款的期限。目前的期限與公益林生長周期不匹配，造成資金回收緩慢，周轉不靈的困難。

5促進北京市林權抵押貸款發(fā)展的建議

51直接以集體生態(tài)公益林的林地使用權或者股權證抵押貸款

北京以生態(tài)公益林為主，將生態(tài)林作為資產經營流轉，會大大改變生態(tài)林的地位。作為股權的持有者，生態(tài)林并不能創(chuàng)造非常大的經濟效益，但股權一旦流轉起來，生態(tài)林的股權可以創(chuàng)造更大的經濟價值，變成可盤活的資產。因此，林農以集體生態(tài)公益林的林地使用權或者股權證作為抵押。用股權證作為抵押，其可以在二級市場上流通，減少銀行提供貸款的風險。

52增強公益林經濟效應，加大政府的財政貼息

目前，北京市的經濟林和種植業(yè)項目，林下種植業(yè)、林下養(yǎng)殖業(yè)等林下經濟項目，森林旅游、溝域生態(tài)經濟等森林資源開發(fā)項目，林果加工業(yè)項目等林權抵押貸款項目都可以申請林業(yè)貸款中央財政貼息，中央和市級財政向符合規(guī)定的林權抵押貸款項目給予6%的財政貼息。而林業(yè)屬于長周期，高風險的行業(yè)，林農申請林權抵押貸款一般面臨較高的利率，使得林農缺乏貸款的積極性。增強北京公益林的經濟效應，同時加大北京市林權抵押貸款的財政貼息，不僅能減輕林農的貸款負擔，增加其再生產積極性，又能保障公益林的數(shù)量，為北京的生態(tài)發(fā)展貢獻力量。

53政策性銀行的介入，增加貸款銀行的數(shù)量

目前，北京市可以提供林權抵押貸款的金融機構主要是北京農村商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行京分行、北京銀行、農業(yè)銀行北京分行，縱觀以上銀行，均是商業(yè)銀行，沒有政策性銀行的介入。由于公益林的性質特殊，既有普通森林的周期長，風險大的特點，又因為其公益性，生態(tài)價值遠遠高于其經濟價值，因此傳統(tǒng)的商業(yè)銀行積極性不高，此時充當政府發(fā)展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理工具的政策性銀行有必要介入，為北京市的公益林林權抵押貸款提供幫助。而且林業(yè)生產者與公益林所有者大多處于山區(qū)，較少的貸款銀行會增加貸款成本，挫傷林權抵押貸款積極性。增加貸款銀行的數(shù)量，不僅可以發(fā)揮網點優(yōu)勢，更能較好地推廣林權抵押貸款，讓林農從林地流轉中受惠。

54創(chuàng)新與林權貸款相關的金融產品

北京市可以在林權抵押產品特征方面做一定的創(chuàng)新，其期限、利率、金額的多少應該結合林業(yè)產業(yè)特征綜合設計。由于林業(yè)產業(yè)的長周期特征，應以長期貸款為主；結合林業(yè)資金回收慢，效益稍低，林業(yè)的公益性特點，利率設計不能過高；根據林業(yè)經營者的需求狀況，與資產的現(xiàn)實價值，貸款人信用等級，確定抵押貸款額度。同時，在林權抵押貸款風險控制方面，應從建立林產品流轉平臺，完善資產評估機構，建立政府評估機構和擔保機構著手。林業(yè)流轉平臺可以增加林業(yè)資產的變現(xiàn)能力，解決林業(yè)資產流動性不足問題，減少金融機構壞賬風險；完善資產評估機構，有利于真實的估計林產品價值，防范道德風險；由于相關評估機構的評估費用較高，政府應補助評估費或政府林業(yè)部門負責資產評估業(yè)務，降低銀行和林業(yè)生產者的貸款成本；建立政府擔保機構，增加林業(yè)生產者的信用，同時保障銀行貸款的償付。

55公益林價值可視化

公益林進行貸款之所以這么難，主要是公益林的價值難以測量，如果公益林的價值可視化，那么將解決公益林林權抵押貸款的一大難題。比如可以將公益林按照其吸納二氧化碳的能力進行測算價值。即將每平方米的公益林吸納的二氧化碳的量側算出來之后進行換算。

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