論我國行政復(fù)議制度的完善

賀興東 馬俊紅

摘要：行政復(fù)議制度作為一項(xiàng)重要的法律制度，在監(jiān)督政府依法行政和保障行政相對人合法權(quán)益的方面發(fā)揮了重要作用，對于構(gòu)建陽光政府以及法治中國的建設(shè)更是做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，任何一項(xiàng)制度都難以做到盡善盡美，隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，行政復(fù)議制度也逐漸顯現(xiàn)出了一些不足之處，需要對其進(jìn)行補(bǔ)充和完善。本文從客觀上分析了我國行政復(fù)議制度實(shí)施的現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析了行政復(fù)議制度應(yīng)有的功能，并從實(shí)際出發(fā)對我國當(dāng)下行政復(fù)議制度的不足提出了一些建議，以期望促進(jìn)我國的行政復(fù)議制度能夠發(fā)揮更加積極的作用。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議制度；不足；完善措施

一、 行政復(fù)議制度的含義及其功能

行政復(fù)議是指公民， 法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請并作出行政復(fù)議決定的法律制度，是加強(qiáng)社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家的重要舉措。

行政復(fù)議制度是實(shí)現(xiàn)“救濟(jì)合法權(quán)益，加強(qiáng)自我監(jiān)督，解決行政糾紛”三方面功能的有機(jī)結(jié)合。主要表現(xiàn)為一是救濟(jì)合法權(quán)益功能，“法是由權(quán)利構(gòu)成的，救濟(jì)手段只是這些權(quán)利的程序外衣?！碑?dāng)行政相對人的合法權(quán)益遭受違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為侵害時(shí)，由有權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)受害人的請求，給予法律上的保護(hù)和救濟(jì)。二是實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督功能，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)依法行政。三是解決行政糾紛的功能，即通過行政復(fù)議審查和處理，改變或撤銷錯(cuò)誤的具體行政行為，平息行政相對人與行政機(jī)關(guān)之間的分歧和糾紛，以求達(dá)到定紛止?fàn)?，維護(hù)社會秩序的目的?？梢哉f，定紛止?fàn)?，消除矛盾是行政?fù)議制度的第一要?jiǎng)?wù)，政府機(jī)關(guān)的自我約束，自我監(jiān)督是行政復(fù)議制度的重要方法，二者的最終目的是要實(shí)現(xiàn)相對人合法權(quán)益的救濟(jì)。在復(fù)議過程中三者相輔相成，互為補(bǔ)充。

二、現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在的主要問題

毋庸置疑的是，由于我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從依政策治國向依法治國轉(zhuǎn)變的制度變革過程中，民主和法制尚不健全；因此，我國行政復(fù)議制度在取得長足進(jìn)步的同時(shí)，也應(yīng)該看到它的優(yōu)勢與潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，原因是多方面的，而最根本的原因還是在于行政復(fù)議制度本身存在的不足。

（一）我國沒有獨(dú)立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

在我國沒有獨(dú)立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，不但有悖于公正合理的進(jìn)行行政復(fù)議的初衷，而且不利于機(jī)構(gòu)精簡，造成行政成本的加大。我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門。各級人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，沒有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。這樣就很容易產(chǎn)生各種弊端。首先，難以保證行政復(fù)議結(jié)果的公正性。主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)沒有自主的決定權(quán)，而要完全聽命于其所屬的行政首長；而作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)又要考慮上級行政機(jī)關(guān)的指示，甚至完全服從上級行政機(jī)關(guān)的命令，這樣就容易造成“自己審自己”的現(xiàn)象。其次，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的多元化，違背了行政機(jī)關(guān)的精簡原則，造成機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事，浪費(fèi)了行政資源和人才，加重了我國的行政成本。

（二）我國對行政復(fù)議人員的要求沒有明確的規(guī)定

行政復(fù)議案件的調(diào)查處理主要是由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專門的工作人員完成的，復(fù)議工作人員的數(shù)量和素質(zhì)直接影響著其工作效率。然而我國現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的配置卻難以保證復(fù)議工作的需要。首先是人員不足，在省，市一級的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，這種情況相對較好，但在縣一級的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，工作人員就顯得捉襟見肘。其次，在工作人員的素質(zhì)方面，行政復(fù)議制度本身具有的程序性與專業(yè)性，這就要求相關(guān)工作人員具有較高的法律素養(yǎng)和管理素養(yǎng)，可是我國在這方面又缺乏專業(yè)性的人才，這樣就勢必會影響到行政復(fù)議案件審議的工作效率，從而難以保證行政復(fù)議案件的客觀與公正。

（三）行政復(fù)議程序上的缺陷難以保證結(jié)果的客觀公正

實(shí)體上的正義取得源于程序上的正義的完善，只有在保證程序正義的前提下，才有可能追求到令人信服的實(shí)體正義。在行政復(fù)議制度上，實(shí)現(xiàn)程序正義就要求每一位與具體行政行為有關(guān)的人都有提出自己意見，參與聽證的權(quán)利。只有在這種公開透明的情況下，行政復(fù)議的結(jié)果才能為大家所信服。而在我國，根據(jù)《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議原則上要采用書面審查的方式，只有在必要時(shí)，才可以聽取其他行政相對人的意見。換言之，書面審查過于追求行政復(fù)議案件的效率，而忽視了行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)，整個(gè)過程僅由復(fù)議機(jī)關(guān)去單獨(dú)完成，其結(jié)果難免有失公正，會給行政機(jī)關(guān)造成“暗箱操作”之嫌。其次，我國的行政復(fù)議制度沒有規(guī)定工作人員的回避問題，這顯然有悖于我國行政法上的程序正當(dāng)?shù)脑瓌t，難以保證與本案有利害關(guān)系的主體不會成為復(fù)議工作人員，從而影響了結(jié)果的公正性，也會對政府的公信力造成負(fù)面的影響。

三、 我國行政復(fù)議制度的完善意見

（一）打破條塊設(shè)置，相對集中行政復(fù)議權(quán)

從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的缺陷我們可以看出，我國行政復(fù)議最顯著的弊端就是行政機(jī)構(gòu)與被申請的行政主體之間缺乏真正意義上的獨(dú)立，從而導(dǎo)致行政復(fù)議活動(dòng)缺乏公正性和合理性，后果就是讓當(dāng)事人和社會都不信任。因此要改變這一現(xiàn)狀，就要整合和集中行政復(fù)議權(quán)力，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的統(tǒng)一化，將行政復(fù)議權(quán)集中行使，最大限度的保障我國行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與獨(dú)立性。從根本意義上，這也是對行政相對人合法權(quán)益的有效保證。

具體而言，就是可以考慮取消政府職能部門的復(fù)議管轄權(quán)，將行政復(fù)議權(quán)集中至一級政府集中行使，即將行政復(fù)議權(quán)相對集中地交由縣級以上地方人民政府行使，由縣級以上地方人民政府管轄其所屬部門和下一級政府作為被申請人的行政復(fù)議案件。對于實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，復(fù)議案件也由同級地方人民政府管轄?？紤]到實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的特殊的技術(shù)性和專業(yè)性，仍建議保留復(fù)議案件由其上級主管機(jī)關(guān)管轄的體制。因此，從中央到地方最大限度的將行政復(fù)議管轄權(quán)集中到一點(diǎn)，改變以往行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)多元化的混亂局面，好處是顯而易見的。首先通過整合行政力量，有利于精簡機(jī)構(gòu)；其次一個(gè)窗口對外，避免了各部門相互推諉，扯皮，有利于提高行政復(fù)議案件審理的數(shù)量和質(zhì)量。既可以達(dá)到維護(hù)相對人合法權(quán)益的目的，又能夠有效的節(jié)約行政資源。

（二）設(shè)置專業(yè)的行政復(fù)議委員會

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于“有條件的地方和部門，可以開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)”的要求，國務(wù)院法制辦于2008年8月在貴州召開了行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作會議，動(dòng)員和部署復(fù)議委員會試點(diǎn)工作。截至2011年11月，試點(diǎn)單位已經(jīng)擴(kuò)大到12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的95個(gè)單位。另外，還有7個(gè)省區(qū)市的13個(gè)單位雖然沒有納入試點(diǎn)范圍，但也自行組織開展了試點(diǎn)工作。通過以上的調(diào)查不難看出，自從國務(wù)院的決定出臺以來，收到很好地執(zhí)行效果，對我國行政復(fù)議制度的完善確實(shí)起到了意想不到的效用。

設(shè)置行政復(fù)議委員會參考了英國的行政裁判所制度，具體說就是

在縣級以上地方人民政府設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，將其定位為本級政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，對于具體行政行為侵害到行政相對人的案件，相對人申請行政復(fù)議的，直接由行政復(fù)議委員會來負(fù)責(zé)審查，由其以自己的名義作出行政復(fù)議決定，對行政復(fù)議委員會作出的復(fù)議決定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的首長應(yīng)當(dāng)予以尊重，一般不予更改、否定。

這種制度設(shè)計(jì)帶來的優(yōu)勢在于：一方面，規(guī)定了行政復(fù)議委員會具體的職責(zé)，使我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律地位進(jìn)一步獨(dú)立，不參與其他行政活動(dòng)的實(shí)施，能夠使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)最大程度上保持中立。另一方面，設(shè)置專門復(fù)議機(jī)構(gòu)處理專門的具體行政行為，“對癥下藥”的措施確保了行政復(fù)議的專業(yè)程度，提高了行政效率。

（三）提升行政復(fù)議工作人員的法律素養(yǎng)和專業(yè)水準(zhǔn)

制度執(zhí)行結(jié)果的好壞在于執(zhí)行者自身素質(zhì)的高低。一項(xiàng)好的政策需要的是專業(yè)的執(zhí)行人員，才能發(fā)揮該政策最大的社會效用，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。對此，需要更加高素質(zhì)和專業(yè)化的工作人員，在對案件的審理上才能做到具體問題具體分析，從而保證行政復(fù)議工作取得應(yīng)有的效果，保證行政相對人的利益訴求。

為提高行政復(fù)議的質(zhì)量，筆者建議：一是應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議人員的公開選拔制度，統(tǒng)一培訓(xùn)制度、公示監(jiān)督制度。具體而言，通過公開選拔，擇優(yōu)錄取，提高了行政復(fù)議工作人員的準(zhǔn)入機(jī)制，在源頭上，提升復(fù)議工作者的專業(yè)素養(yǎng)；通過統(tǒng)一培訓(xùn)，強(qiáng)化了工作人員在處理行政糾紛時(shí)的專業(yè)技能；通過公示監(jiān)督，一方面拉近了政府同人民群眾的距離，另一方面，通過公示的方式也便于對復(fù)議工作人員成績的考核。二是參照“人民陪審員”制度，在復(fù)議委員會設(shè)立陪審人員，通過聘任相關(guān)行政領(lǐng)域的專家、法律專家以提高處理糾紛的專業(yè)化水平。

（四）完善我國行政復(fù)議審理程序

1.改變以往單純“書面審查為主”的審理模式

筆者認(rèn)為，現(xiàn)代行政復(fù)議制度應(yīng)體現(xiàn)出“準(zhǔn)司法化”的特征，即應(yīng)圍繞言辭對抗和公開辯論展開，允許行政相對人參與具體行政行為的審議之中。筆者建議行政復(fù)議的審理方式應(yīng)以“公開審查為主的一般程序，書面審查為輔的簡易程序”。在確定行政復(fù)議審理程序的適用范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)以案件事實(shí)是否清楚，當(dāng)事人對案件事實(shí)是否有爭議為標(biāo)準(zhǔn)，分別采取一般程序和簡易程序，而不應(yīng)當(dāng)以案情是否重大、疑難、復(fù)雜為標(biāo)準(zhǔn)。對于利害關(guān)系人申請聽證，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。從而保證爭議各方各抒己見，最大程度上保證結(jié)果的公正性。同時(shí)引入調(diào)解制度，將調(diào)解程序作為行政復(fù)議審理的必經(jīng)程序，貫穿審理的全過程。

2.完善行政復(fù)議回避制度

眾所周知，在司法審判的實(shí)踐過程中，要實(shí)現(xiàn)審判結(jié)果的客觀公正。首先就要保證案件審判人員絕對的中立性，在審判過程中，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。排除任何機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人的干預(yù)。同樣的道理，我國的行政復(fù)議工作者應(yīng)當(dāng)只對法律和人民負(fù)責(zé)，因此在行政復(fù)議的審查過程中，應(yīng)當(dāng)要求與行政復(fù)議案件有利害關(guān)系的行政復(fù)議人員和行政復(fù)議委員會委員回避，從而保證審理人員的中立地位，防止行政復(fù)議人員偏私于任何一方，以保證行政復(fù)議結(jié)果的公正性。

3.完善行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則

由于現(xiàn)行《行政復(fù)議法》對證據(jù)制度的規(guī)定不夠全面系統(tǒng)，導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在審理案件時(shí)，使用和確認(rèn)證據(jù)材料的隨意性較大，在很大程度上影響了行政復(fù)議的公正性。在《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例已經(jīng)明確舉證責(zé)任、舉證時(shí)限、未按時(shí)限舉證的法律后果、行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證、現(xiàn)場勘驗(yàn)、鑒定和證據(jù)公開等制度的情況下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善行政復(fù)議的證據(jù)規(guī)則，增加證據(jù)保全和證據(jù)的審核認(rèn)定等內(nèi)容，并確立非法證據(jù)排除規(guī)則、補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則、優(yōu)勢證據(jù)規(guī)則等具體的證據(jù)規(guī)則。

四、結(jié)語

綜上所述，盡管我國目前實(shí)行的行政復(fù)議制度仍然存在著明顯的缺陷和不足，這也是與我國的國情和社會現(xiàn)實(shí)分不開的。然而，我們知道任何一項(xiàng)制度的都不可能設(shè)計(jì)的完美無缺，滴水不漏。時(shí)代在變，社會在變，對于不斷出現(xiàn)的新情況，新問題，就要有更新，更專業(yè)有效的應(yīng)對措施。而我們所要追求的就是要將現(xiàn)有的制度去不斷的完善，同時(shí)健全相應(yīng)的法律法規(guī)，從而對于促進(jìn)我國政府政關(guān)依法行政，打造服務(wù)型政府，真正的將權(quán)力運(yùn)行在陽光下，保障行政相對人的合法權(quán)益，為建設(shè)社會主義法治中國貢獻(xiàn)自己的一份力量。（作者單位：1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院）

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