公安機(jī)關(guān)懸賞行為規(guī)制完善論

張勇

摘要：在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，公安機(jī)關(guān)為有效的破獲案件或追緝犯罪嫌疑人，會(huì)向社會(huì)公眾發(fā)布懸賞通告。但是，破獲案件后如果提供有效線索的是若干人，那么獎(jiǎng)金如何分配，按何種標(biāo)準(zhǔn)分配以及分配范圍的大小，就成了人們最關(guān)心的問(wèn)題。而且獎(jiǎng)金來(lái)源，資金保障，線索有效性的判斷，提供者的救濟(jì)能否及途徑等問(wèn)題也令人關(guān)注。

關(guān)鍵詞：懸賞通告；懸賞行為；權(quán)利救濟(jì)

一、 公安機(jī)關(guān)懸賞行為概念考鑒

關(guān)于懸賞，中國(guó)古來(lái)有之。漢朝的陸賈《新語(yǔ)·道基》就有記載皋陶立獄制罪，懸賞設(shè)罰。宋朝歐陽(yáng)修的《論捕盜賞罰札子》中也記載有大臣建議為捕盜賊必須特示旌酬以行激勵(lì)，茍或未能者，猶須懸賞以待之。懸賞通告由中心詞“通告”和限定詞“懸賞”組合而成。懸賞，語(yǔ)出自《鹽鐵論·除狹》的“懸賞以待功，序爵以俟員①?！鞭o海注解為：“出具賞格，招人應(yīng)征”。懸賞一詞在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中的解釋是“用出錢(qián)等獎(jiǎng)賞的辦法公開(kāi)征求別人幫忙做某事。對(duì)于通告一詞的含義，2001年1月實(shí)行的國(guó)務(wù)院《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》認(rèn)為通告“適用于公布社會(huì)各有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)”。故而可以理解為普遍告知的文告。是行政機(jī)關(guān)公文的一種。因此本文將懸賞通告認(rèn)為是由行政機(jī)關(guān)頒布的一種以金錢(qián)等獎(jiǎng)賞形式為內(nèi)容，以期達(dá)到發(fā)文機(jī)關(guān)行政業(yè)務(wù)目的的行政公文。公安機(jī)關(guān)頒布的懸賞通告即是由公安機(jī)關(guān)頒布的一種以金錢(qián)等獎(jiǎng)賞形式為內(nèi)容，以期達(dá)到公安機(jī)關(guān)行政業(yè)務(wù)目的的行政公文。公安機(jī)關(guān)懸賞行為是指公安機(jī)關(guān)依法頒布懸賞通告以期實(shí)現(xiàn)其業(yè)務(wù)目的的行政行為。

二、 我國(guó)公安機(jī)關(guān)懸賞行為規(guī)制現(xiàn)狀述

第一，法律規(guī)定籠統(tǒng)模糊，缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性。首先，在中國(guó)現(xiàn)行的部門(mén)法律文件中沒(méi)有對(duì)發(fā)布懸賞的具體情節(jié)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的文字規(guī)定，僅在1998年施行的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中有一條條文進(jìn)行規(guī)定。這個(gè)規(guī)定是懸賞通告作為公安機(jī)關(guān)辦案的一個(gè)重要手段方法措施首次見(jiàn)諸法律法規(guī)性文件。但是規(guī)定對(duì)何種程度能稱為“重大犯罪線索”，何時(shí)才是“必要時(shí)”并沒(méi)有作出具體的規(guī)定。很顯然，這只是原則性的規(guī)定。而從當(dāng)前我國(guó)辦案的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來(lái)看，公安機(jī)關(guān)使用懸賞通告時(shí)帶有一定程度的隨意性，有的地方遵循的原則是涉及命案才通過(guò)懸賞的方式向社會(huì)發(fā)布，有的地方的規(guī)定卻是有重大社會(huì)影響的案件才能運(yùn)用。這樣的籠統(tǒng)又模糊的規(guī)定不利于提高公安機(jī)關(guān)破獲案件的效率以及偵查破案能力，也可能造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。而在國(guó)外其他國(guó)家，懸賞的條件通常較明確清晰，比如美國(guó)的“正義賞金項(xiàng)目”主要獎(jiǎng)勵(lì)提供毒販信息的舉報(bào)者，而歷史上所遺留下來(lái)的案件則是澳警方設(shè)立懸賞的主要范圍。

第二，關(guān)于懸賞的數(shù)額沒(méi)有一致且明白確定的標(biāo)準(zhǔn)。懸賞通告這一形式通過(guò)滿足人類(lèi)內(nèi)心趨利的本性達(dá)到公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)目的，而且懸賞數(shù)額的多少在某種程度上體現(xiàn)的是辦案機(jī)關(guān)的誠(chéng)意程度，但在具體不同條件下該數(shù)額應(yīng)是多少在法律文件中未進(jìn)行明白確定的規(guī)定。由于現(xiàn)實(shí)生活中案件具有復(fù)雜多樣性，即使性質(zhì)相同的案件，由于案發(fā)的地域、時(shí)間、社會(huì)敏感度、影響范圍、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況等的不同導(dǎo)致賞金數(shù)額往往會(huì)產(chǎn)生很大差別。這就造成在現(xiàn)實(shí)中，懸賞機(jī)關(guān)開(kāi)出的懸賞數(shù)額和條件比較模糊抽象。如果，提供者認(rèn)為自己已經(jīng)達(dá)到了懸賞通告中的條件，而公安機(jī)關(guān)卻認(rèn)為沒(méi)有達(dá)到，由此產(chǎn)生相對(duì)人對(duì)公安機(jī)關(guān)的懷疑心理，也會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生消極影響。

第三，獎(jiǎng)金分配沒(méi)有一致的標(biāo)準(zhǔn)，難以服人。資金分配標(biāo)準(zhǔn)、分配方式以及分配程序的含糊不清會(huì)導(dǎo)致許多問(wèn)題。尤其是提供線索的行為人為復(fù)雜多人，其所提供的線索對(duì)于緝拿兇犯、定位兇犯都起到一定有效作用的情形下，如何分配獎(jiǎng)金以示對(duì)線索提供者進(jìn)行按功行賞就會(huì)顯得突出重要，而這些問(wèn)題在中國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)定中卻無(wú)律可依。如此一來(lái)，分歧自然容易產(chǎn)生。如果有清晰的制度，案件協(xié)助者便可在懸賞通告中準(zhǔn)確明了的獲知具體行為與相對(duì)應(yīng)獎(jiǎng)金的數(shù)額，如在僅提供線索，僅參與抓人，提供線索后又參與抓人，以及直接抓獲后扭送公安機(jī)關(guān)等等不同情況下，嚴(yán)格依制度分配獎(jiǎng)金，則規(guī)清民和。

第四，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違約責(zé)任規(guī)定不明。根據(jù)懸賞行為的性質(zhì)，懸賞其實(shí)是行政機(jī)關(guān)向社會(huì)上不特定主體作出的單方行政法律行為，只要相對(duì)人符合懸賞通告中的條件，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)對(duì)付獎(jiǎng)勵(lì)。否則，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。然而，現(xiàn)實(shí)中政機(jī)關(guān)違約后該承擔(dān)何種違約責(zé)任，如何承擔(dān)違約責(zé)任。舉報(bào)人該如何尋求權(quán)利救濟(jì)，仍是空白。

三、 對(duì)公安機(jī)關(guān)懸賞行為規(guī)制淺見(jiàn)

（一）懸賞通告發(fā)布主體。發(fā)布懸賞通告的主體。在我國(guó)，規(guī)定明確發(fā)布懸賞通告的公安機(jī)關(guān)的級(jí)別，可以防止懸賞應(yīng)用肆意化和地區(qū)化的上佳之選。應(yīng)避免私人發(fā)布懸賞廣告導(dǎo)致的侵權(quán)，明令禁止公安偵查機(jī)關(guān)以外的任何團(tuán)體、個(gè)體發(fā)布懸賞通告。

（二）懸賞行為的啟動(dòng)和審批程序。在法律上應(yīng)具體規(guī)定懸賞通告的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。在普遍認(rèn)知中，懸賞通告應(yīng)適用于手段殘忍、情節(jié)惡劣、社會(huì)危害性較大的案件，或者現(xiàn)場(chǎng)痕跡、物證及其他相關(guān)線索較少，短期偵破困難的案件。同時(shí)規(guī)定及時(shí)有效的審批程序，規(guī)范懸賞通告的發(fā)布條件和應(yīng)用范圍，以防止懸賞通告的泛用和濫用。

（三）獎(jiǎng)金的來(lái)源 。關(guān)于賞金的來(lái)源，中央政法機(jī)關(guān)可以設(shè)立全國(guó)專門(mén)性的懸賞基金，并授權(quán)公安部進(jìn)行統(tǒng)一管理，以使專門(mén)款項(xiàng)專項(xiàng)使用。此項(xiàng)基金可以由三部分構(gòu)成： 國(guó)家國(guó)庫(kù)專門(mén)撥款、公安機(jī)關(guān)自籌款項(xiàng)、以及有關(guān)當(dāng)事人和社會(huì)各界的捐贈(zèng)錢(qián)財(cái)。但是，相關(guān)案件發(fā)布懸賞通告與否，應(yīng)與案件受害人有無(wú)捐款以及捐款數(shù)額無(wú)任何關(guān)系，因?yàn)橛糜趹屹p獎(jiǎng)金的專項(xiàng)基金的使用必須符合法律規(guī)定。

（四）獎(jiǎng)金設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于懸賞通告中獎(jiǎng)金設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，一是按照各地經(jīng)濟(jì)水平，依據(jù)A級(jí)通緝令和B級(jí)通緝令的不同分別劃分不同獎(jiǎng)金幅度。二是對(duì)針對(duì)不同性質(zhì)的案件，如危害人身類(lèi)、財(cái)產(chǎn)類(lèi)等，分別按照一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，再劃分賞金幅度。三是綜合現(xiàn)有線索的數(shù)量以及預(yù)估具體案件偵破的難易程度最后確定獎(jiǎng)金數(shù)額。

（五）提供線索者的行政訴訟程序性救濟(jì)。公安機(jī)關(guān)懸賞行為的目的能否實(shí)現(xiàn)完全取決于潛在知情者的對(duì)線索的提供。而線索的提供者相對(duì)于公安機(jī)關(guān)在地位上有一定的不對(duì)等性，需要給與重視和保護(hù)。因此，在相關(guān)法律尚未規(guī)定相關(guān)事項(xiàng)的情況下，實(shí)踐中暫時(shí)可采取目的解釋和限制解釋的方法，將懸賞行為排除在偵查行為的范圍之外，給予相對(duì)人行政訴訟程序性救濟(jì)。因此，線索提供者可先向公安機(jī)關(guān)提出支付獎(jiǎng)金的請(qǐng)求，在公安機(jī)關(guān)拒絕支付獎(jiǎng)金或在合理期間內(nèi)未予以答復(fù)或者提供者依然對(duì)獎(jiǎng)金分配有異議時(shí)，就可以向法院提起行政訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益。

公安機(jī)關(guān)的懸賞行為主要是為了通過(guò)一種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來(lái)激勵(lì)社會(huì)公眾提供對(duì)偵破案件，抓獲犯罪嫌疑人有效的線索，以達(dá)到其可以盡快破案，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定秩序的目的。但是，如果懸賞行為沒(méi)有得到很好的規(guī)制，難免會(huì)刺傷公眾協(xié)助破案的積極性，也不利于公安機(jī)關(guān)樹(shù)立良好的公眾形象。故，對(duì)公安機(jī)關(guān)懸賞行為的規(guī)制有巨大現(xiàn)實(shí)需求性。（作者單位：天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院）

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注解：

①懸賞以待功，序爵以俟員：張榜懸賞等待有功的人領(lǐng)取，設(shè)立官位等待有才德的人就任。